《環保公眾參與辦法》“參與”仍待破題

楊未宏

脫離具有操作意義的實施細則，再多再嚴的法律法規也難免淪為“空中樓閣”

環保法實施以來，首個對環境保護公眾參與做出專門規定的部門規章——《環境保護公眾參與辦法》（簡稱《辦法》），將于2015年9月1日起正式施行。

完善制度建設 鼓勵公民參與環保

據了解，對于新修訂的環保法重要配套細則，環保部門希望通過《辦法》的出臺，切實保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，暢通參與渠道，規范引導公眾依法、有序、理性參與，促進環境保護公眾參與更加健康地發展。

在過去一段時間內，環境保護工作中違法成本低、執法軟等問題一直飽受詬病。人們往往在目睹江河土地、海洋天空一天天被各種污染蠶食得面目全非后，才以輿論監督的方式參與。在環保領域公眾缺乏話語權，可以說是過去環境問題頻發的重要原因之一。

而《辦法》在保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護權利的同時，重點提出“暢通參與渠道，規范引導公眾依法、有序、理性參與”的規定，對促進環境保護公眾參與健康發展意義重大。

歷數環保法的發展，不難發現，在過去一段時間內，企業違法成本低、監管部門自由裁量權過大、落實過程中執法軟、以罰代治、公民參與度低和信息不對稱等問題普遍存在。只有當污染現象進入人們的生活，并形成一定傷害后，公眾才以舉報和投訴、職能部門監管、輿論監督曝光等方式被動參與。在環保領域，公民知情權、話語權被剝奪的現象大量存在。

《辦法》將于9月1日起施行，相當于在環保監管問題上，給職能部門上了一道緊箍咒。有業界專家指出，環保法實施以來最嚴厲的《辦法》即將實施，旨在解決處理環保問題時企業對法律的敬畏及監管部門依法執行的被監督問題。這必將激發新一輪涉事公民維護自身知情權、話語權、損害索賠權的高潮，是中國環保法規里程碑式的規定。

新瓶裝舊酒 具體施行仍有難度

在步入法治化軌道的今天，國家正在迎來新的發展機遇。經歷了經濟發展初期犧牲環境搞發展之后，環境污染的后果漸漸暴露在公眾視野，環保領域的法律法規和細則相繼出臺。

在國際環境中，輸出落后產能制造的商品開始遭遇發達國家的抵制，如何擺脫簡單商品加工廠的外衣，如何開發擁有自主知識產權的高科技商品，已經成為“中國制造”跟上全球市場的關鍵。

《辦法》在指導和推進全國環境保護公眾參與工作方面提出了進步觀點。但是，重塑監管職能部門的執法形象，再造新型的公民參與環境治理模式，僅僅依靠籠統的指導，很難緩解當前環境保護工作面臨的復雜形勢，從為公民參與提供制度保障方面來說，也并非全新舉措。

過去處理環保問題，欠缺的是對法律的真正敬畏及嚴格執行，準確地說，是法律實施細則的可操作性差。那么現在呢？自1989年《中華人民共和國環境保護法》施行以來，相關補充性規定和辦法一再出臺，生態環境保護問題近年來卻屢見不鮮。

從社會發展角度來說，并不是初衷沒達到，而是隨著信息時代來臨、資訊更為豐富快捷，民眾的知情權獲得了快速提升。

判例法是英美法系國家的主要法律淵源，優點是能夠緊跟形勢，發現問題即可跟進。而我國法律通常為成文法或制定法，有案例指導等可以借鑒，但在某種程度上仍需補充。

《辦法》的出臺，為公眾參與環保提供了重要的制度保障，而在具體措施方面仍然延續了機構解讀、機構鼓勵等無法落實的空虛一面，只突出民眾在環境保護工作中的分量和作用，沒有諸如獎金數額、監管保障機構建設、職能部門領導監督機制等的具體內容，仍然容易陷入“民眾對違法事件舉證難、政府監管以罰代法、職能工作人員自由裁量權過大”的怪圈。如此，《辦法》難以擺脫“新瓶裝舊酒”之嫌。

環保訴訟困難重重 落實仍待破題

法律法規和辦法類規定出臺，總有不同的聲音，《辦法》也是如此。《辦法》為調動公眾參與監督舉報積極性，在要求環保部門接受舉報后公布相關信息方面，不但設置了保障公民知情權的內容，還規定了監管部門要保護舉報人的合法權益、及時向舉報人反饋信息等內容，在獎懲機制方面更是明確鼓勵地方設立有獎舉報專項資金。有業界人士表示，《辦法》“亮點”的確很多，但在執行層面依然將會遇到重重問題，有待摸索。

我國當前有眾多的案例可供指導。根據已經見諸報端的環境保護個案，我們不難發現，很多地方政府已經走在了國家立法機構的前面。云南昆明2008年12月成立了環保法庭，早在成立之初，就向市政府建議并設立“昆明市環境公益訴訟基金”，解決了訴訟成本高和訴訟利益歸屬問題。與此同時，昆明市政府公布《昆明市環境公益訴訟救濟資金管理暫行辦法》和《環境保護法修訂草案》，明確了公益訴訟的主體、訴訟成本和訴訟利益歸屬問題。一個是2010年，一個是2015年，地方《辦法》出臺，走在了全國《辦法》之先。

從法律的角度分析，《民事訴訟法》明確規定“誰主張，誰舉證”，到法院起訴，一定要證明自己受到了損害，并證明是對方的行為直接導致了自己的損害。對于民間環保組織或公民個人而言，舉證無疑是最大的“軟肋”。拋開調查和取證的難度，單就對物證的權威性而言，監管機構最終裁定權的執法天平已經傾斜——民眾依然處在不對等的弱勢地位。從昆明環保庭“全國首創”的做法中不難發現，環境保護法律法規再多再嚴，離開了具有操作意義的實施細則，都將是理想世界的空中樓閣。

《辦法》已出臺，但落實尚需“細則”破題。號稱“環境保護法制訂以來最嚴格”的規定落實前，讓我們呼吁立法的保障，這才是關注環境保護應有的聲音。endprint