地方金融中的政策性金融功能：制度與體系重構

周丹

摘 要：基于政策性金融功能構造的角度，對我國政策性金融的若干理論和實踐問題進行比較分析。從基本內涵界定、理論根基和現實需求等方面，闡述政策性金融的發展邏輯，論證政策性金融體系構造的原則、思路及方法。從金融協調可持續發展的角度，政策性金融的功能重構應實現金融效率和金融公平的機制融合、風險分擔，由公共財政主導并促進業務競爭。

關鍵詞：政策性金融；政策性金融功能；金融協調；金融效率；金融公平

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）05-0059-05

一、引言

政策性金融是與商業性金融相互對稱、平行并列，并相互補充的一種金融中介形式。其較完整的定義可表述為：“政策性金融是在一國政府支持和鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠存貸利率或其他條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策或意圖而進行的一種特殊的資金融通行為活動。它是一切意義上的政策性貸款及一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼、債權重組、外匯儲備投資等一系列特殊性資金融通活動的總稱。”[2]這段權威的定義對政策性金融的內涵做了十分全面的闡釋，但由于政策性金融形態多樣、業務涉及面廣，其制度載體——政策性銀行發展歷史短，且正處于深化改革的探索發展階段，因此對政策性金融的科學認識及其規范建設，便不免常常存有明顯的認識偏差與意見分歧。

如何規范理論認識，充分發掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協調可持續發展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

Stiglitz（1998）根據不完全競爭市場理論，從理論角度論證了政策性金融的價值及作用。但圍繞政策性金融的大量實踐（黃達，2003），國外卻并未形成一個統一稱謂。由于存在政府的影響，因此許多學者將政策性金融界定為一種由公共部門主辦、控制或主導的金融中介形式，能夠實現某些特定戰略產業政策的特殊金融手段（小濱浴久 等，1994），甚至不乏理論和實務界人士簡單地將政策性金融直接等同于國家金融、政府金融，將其當做一種“財政性金融”（李志輝 等，2008）[1]。這類理論認識容易混淆財政與金融的本質區別，對政策性金融的功能定位容易產生偏差，乃至錯位。

科學的政策性金融理論，實際上是20世紀80年代末首先被我國學者提出的（戴相龍 等，1998；白欽先，1987、2010），理論提出之初即強調政策性金融與財政支付的差異，明確政策性金融的金融屬性，即其仍然具有金融業務的有償性及償還性[2]。隨著我國市場經濟制度的不斷發展與完善，政策性金融也仍然被許多學者當作是我國市場經濟和現代金融體系不斷創造、創新的重要組成部分之一（胡炳志，2003；李揚，2005、2008；王廣謙，2008）。在經濟轉型的過程中，在金融體制要向更廣闊領域深入改革之際，政策性金融體系的科學構建更顯重要而關鍵（賈康，2011）[3]。

關于如何發揮政策性金融的功能作用，促進我國的金融公平與經濟發展。中國人民銀行課題組（2006）從產業結構優化調整的角度，論證了政策性金融彌補農村金融市場缺陷的政策導向作用[4]；劉營軍 等（2011）則通過微觀調研，實證分析了農戶受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效帶動受排斥農戶，解決有效金融供給不足的問題[5]；景玉琴（2004）認為，中小企業的融資約束，也應該通過對政策性金融體系的完善加以解決，如發展中小企業政策性金融機構，完善信用擔保制度及體系，加強政策性與商業性金融的協調配合等[6]。同樣，圍繞戰略性新興產業的培育、發展和升級，政策性直接金融和政策性間接金融的引入，可以適時形成與需求相適應的金融支持（顧海峰，2011）[7]。

對政策性金融研究關注更多的集中在政策性銀行的發展改革方面（張濤 等，2006）。通過國際同業間比較，丁振京（2013）為我國農業政策性金融制度的完善尋找了解決辦法[8]。李志輝 等（2008）基于開發性金融理論，為中國農業發展銀行的“職能調整、業務拓展、資產整合、風險監管”等方面設計了戰略改革措施[9]。

綜合和比較對政策性金融的研究可以發現，肯定政策性金融（功能）的觀點認為，政策性金融是財政和金融的“巧妙”結合體與統一體（白欽先 等，2010）。通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優勢，有力扶持“強位弱勢”群體①的發展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續性時，往往會強調“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體——政策性銀行的財務可持續性。他們認為政策性金融存在經營機制問題，應改革其傳統的委托代理體制；而開發性金融是政策性金融改革發展的更高階段，能保證機構經營業績，且是市場建設的“開路先鋒”[1]。

本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經營效率，在實現政策目標，達成金融公平的同時，也實現金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下[10]。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業務對象群體。目前，我國經濟金融的轉型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業、低收入者和“三農”發展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內生需求。為何商業性金融業務不構成與政策性金融業務的競爭、替代關系②，而是相互補充、協調合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發展階段，而只是政策性與商業性金融業務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。