航空港基礎設施建設融資現狀探析
——以鄭州航空港經濟綜合實驗區為例

（鄭州航空工業管理學院 河南鄭州450015）

一、引言

發展可持續的基礎設施是繁榮經濟、繼往開來的基礎所在，是經濟增長的必要前提。長期以來，我國一直由政府主導投資城市基礎設施項目的建設和運營，城市基礎設施產品供給長期處于短缺的狀態。為了緩解城市基礎設施產品的供需矛盾，解決政府財政負擔沉重的問題，提高投資效率，我國基礎設施建設的財政投融資方式大致經歷了單一的政府投資方式（其主要是國家預算撥款和專項收費），城市維護建設稅、開發部門墊付、通過用戶收費補償的融資方式，以使用者付費、國有土地使用權有償出讓融資方式以及現在的以土地經營方式為主要融資方式的發展歷程。在政府財政投融資方式改革的同時，政府對于市場化的融資方式也進行了嘗試，原有的單純基于財政渠道的融資方式發展為以財政、信貸、資本市場、信托市場和外資等多種渠道為基礎的多元化并存的局面，并在一定程度上緩解了融資方式單一、資金不足和建設滯后的局面。但是市場化的融資在國內推行的非常有限，無法滿足基礎設施建設巨大的資金需求，所以尋求多元化的融資模式是基礎建設的現實需求。

二、鄭州航空港綜合實驗區基礎設施融資現狀

（一）實驗區概況

鄭州航空港經濟綜合實驗區（以下簡稱“實驗區”）位于鄭州市中心城區東南約20公里，規劃面積415平方公里，邊界東至萬三公路東6公里，北至鄭民高速南2公里，西至京港澳高速，南至炎黃大道。按照“三區兩廊”的布局空間規劃，實驗區包括航空港區、北部城市綜合服務區、南部高端制造業集聚區、沿南水北調干渠生態防護走廊、沿新107國道生態走廊五個部分。2007年10月，由河南省委、省政府批準設立鄭州航空港區；2010年10月設立鄭州新鄭綜合保稅區；2012年11月17日，國務院批準《中原經濟區規劃》，提出以鄭州航空港為主體，以綜合保稅區和關聯產業園區為載體，以綜合交通樞紐為依托，以發展航空貨運為突破口，建設鄭州航空港經濟綜合實驗區；2011年設立鄭州新鄭綜合保稅區（鄭州航空港區）管理委員會，為省政府派出機構；2013年3月7日，國務院批準《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》，鄭州航空經濟港建設上升為國家戰略。鄭州新鄭綜合保稅區（鄭州航空港區）經濟社會發展態勢迅猛。2012年全區生產總值完成190.7億元，同比增長77.6%；工業總產值達1 265億元，同比增長168.2%；地方財政收入達26億元，同比增長153%；固定資產投資完成116.2億元，同比增長44%；外貿進出口總值完成280億美元，同比增長214.3%，進出口總值占全市的83%，占全省55%。航空方面，鄭州新鄭國際機場為4E級機場，是國內一類航空口岸，至2011年底，共開通82條航線，通航52個城市和地區，完成旅客吞吐量突破1 000萬人次。

（二）河南省基礎設施建設的融資現狀

隨著國家對于《中原經濟區規劃》的批復，河南在中原經濟區中的經濟發展地位日趨凸顯，河南省政府在綜合《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》的大背景下，加大了對河南省基礎設施的投資力度。2012年末，河南全社會固定資產投資21 710.07億元，比上年增加20%。到“十一五”末，基礎設施投資達到了11 421.08億元，增加了11 365.03億元，增幅達到了20 276.59%，基礎設施投資占全社會固定資產投資比例從14.9%增加到20.88%，增加了5.98個百分點（見下頁表1）。

由以上數據可以看出，河南省基礎設施建設的資金來源是由政府預算內資金、國內貸款、自籌資金、其他資金構成的，分別占資金來源的8%、18%、1%和73%，在各資金構成中國內貸款和自籌資金所占比重較大，這反映了基礎設施建設資金大部分都是由政府自籌資金。政府通過什么方式籌集數量龐大的資金，為基礎設施提供穩定持續的資金投入是政府必須解決的問題。

表1 2005-2011年（“十一五”期間）河南省基礎設施資金來源 單位：億元

表2 綜合實驗區基礎設施融資情況一覽表

（三）鄭州航空港實驗區基礎設施建設融資現狀

隨著實驗區成為中原經濟區乃至為國家發展的戰略，得到了政府的大力支持，目前，鄭州航空港區已具備較為完善的基礎設施。機場貨站擴建完成，保稅物流園區臺商工業園區基礎設施實現七通一平（即：道路、排水、供電、通訊、有線電視、寬帶網和天然氣），建設有客商公寓樓、中小學、幼兒園、醫院等基礎配套設施。航空港區基礎設施建設也逐步完善，管理體制進一步理順，這些都為未來臨空產業的發展奠定了良好的基礎。2013年9月，鄭州航空港實驗區46個在建基礎設施建設項目已完成投資40.5億元，同比增長160%。按照計劃，實驗區還將加速推進約50億元水、電、氣、暖、通等市政基礎設施建設。這些項目中，在建道路項目30個，總里程79公里，完成投資34億余元；全長9.2公里四港聯動大道中分帶綠化升級改造工程和13條道路綠化工程已完成投資約6 000萬元；河劉溝河道生態治理項目已開工建設，完成投資1.8億元；第二污水處理廠一期工程項目土建工程正在收尾，設備安裝已開始調試，廠外管網工程已完成工程量的90%，完成投資額3.5億元。同時，相關部門將優先推進實驗區外圍“兩縱兩橫”井字形高速路網建設。同時重點啟動實驗區范圍內四港聯動大道南延、萬三公路等6條快速路，總長度約121公里，總投資約141億元，初步形成實驗區內“三縱三橫”快速路體系。同時全力推進總長度約110公里、總投資約96億元濱河西路、鄭港十一路等29條南水北調干渠以西的河西區域道路建設；依托即將建成通車跨河橋梁的輻射功能，啟動總長度約88公里、總投資約104億元的龍中路等13條區域道路建設。

就現有的數據情況來看（見表2），實驗區的基礎設施工程的主要資金來源于財政資金，有較小的部分來源于企業自籌和銀行貸款，所以，目前試驗區的基礎設施建設資金以財政資金為主要融資方式。

三、鄭州航空港綜合實驗區基礎設施融資存在的問題

（一）投融資主體單一，政府財政壓力巨大

經驗表明，城市的基礎設施建設中，多元化的投融資主體有助于提高基礎設施建設的效率和質量。但是目前河南省城市道路、橋梁、供水、綠化、消防等大部分基礎設施建設資金由政府解決，較少通過發行股票或債券等資本工具進行融資。近年來，河南省一些地方依靠土地使用權出讓收入來增加城鎮化建設中的資金需求，客觀上暫時緩解了基礎設施建設的資金需求。但土地財政具有不可持續性，同時助長了地方政府“政績”激勵下的短期行為及間接導致房價上漲，透支城市發展的未來，削弱城市的競爭力和可持續發展能力。而從整個實驗區的基礎設施建設資金來源看，政府資金占到了80%以上，所以投資的依存度過于單一和集中，會造成大量風險集中在政府，如果原有項目負債比例過高將使新項目融資更加困難，這種惡性循環將給政府造成沉重的財政負擔。

（二）融資渠道狹窄、不暢通

實驗區基礎設施建設融資渠道狹窄、不暢，融資渠道單一，資金籌措難度較大，主要體現在兩個方面。首先，金融機構支持不夠。根據目前調查的鄭州航空港基礎設施的融資現狀，來源于銀行貸款的資金較少，原因在于融資平臺籌資持續收緊。資料顯示，截至2013年6月底，在政府負有償還責任債務10.88萬億元中，銀行貸款為5.53萬億元，占比達50%以上，銀行已經是最大的債權人（國家審計署，2013）。而隨著國家宏觀調控的持續加碼和金融機構對地方政府融資平臺貸款的收緊，地方政府舉債進行基礎設施建設投資，會受到一定影響。其次，直接融資規模較小，較少通過發行股票或債券等資本工具進行融資。原因在于地方發債存在法律和政策障礙。近年來，國家試點地方債的發行，但是基于防范風險的考慮，地方債發行規模較小，與地方融資需求相比差距較大。而且，現有制度也沒有從法律上解決地方政府發行公債和市政債券問題，依靠地方債解決基礎設施建設資金問題困難重重。在2014年6月公布的新增的地方債發行試點城市中，河南省也不在其中，因此通過地方債融資還將遇到法律和政策方面的障礙。最后，科學、合理的融資渠道沒有建立起來。如發達國家通過征收燃料稅等，專門設立交通發展專項基金，作為交通建設的資金來源；對于居民征收排污費等，設立污水處理等專項基金。“十五”計劃開始，明確提出了投融資改革方向，“投資主體自主決策，銀行獨立審貸，政府宏觀調控，完善中介服務”，逐步形成中央、地方、企業共同參與的多元化投融資體制。盡管這幾年河南省城市建設融資渠道呈現多樣化趨勢，但融資手段仍較為單一，融資渠道相對狹窄，基礎設施建設缺乏穩定而長期的資金來源，導致基礎設施無法有效滿足城市發展需要。因此，要真正建立起“政府主導、產業化發展、市場化運作、企業化經營、法制化管理”的投融資體制仍任重道遠。

（三）政企事界限不清，項目資金低效運行

整體上看，實驗區基礎設施建設主要靠河南省地方政府及由其授權的國有企事業機構以壟斷方式投資建設和運營，政府在基礎設施投資領域的介入過深。這樣會導致政府在基礎設施投融資監管上的錯位、越位和缺位現象，并且也存在政企事投資界限不清等問題。不同性質項目（經營性、準經營性、非經營性）捆綁運行，投資運營的責、權、利難以統一，政府融資平臺資產收益率低下，法人治理結構不完善，責權不清晰，操作程序不規范以及政企不分等問題，使得實驗區基礎設施建設仍然面臨投資大、成本高、效益低、重復建設、資源浪費嚴重等體制性弊端，同時也降低了政府對基礎設施投融資的調控能力和引導能力。

四、實驗區基礎設施建設投融資建議

（一）對實驗區基礎設施建設項目進行科學分類

依據項目區分理論，實驗區基礎設施建設項目根據是否具有公共產品特性可分為三類：經營性項目、準經營性項目和非經營性項目（見表3），經營性項目具有經營利潤，可以通過市場進行資源配置；要逐步放寬對民間資本的限制，鼓勵和引導民間資本投資實驗區。準經營性項目：介于經營性項目和非經營性項目之間，具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素，無法收回投資成本，供電、供水、排水、供熱、道路、交通、煤氣、電信等產業此類項目一般附帶部分公益性，屬于市場低效或失效的范疇，要明確民間資本投資主體的地位，同時在市場失靈的領域發揮政府的調控作用。非經營性項目，無收費機制、無資金流入，但有較高的社會效益和環境效益，這類項目需由政府通過財政進行直接投資，資金來源應以政府財政投入為主，并配以固定的稅收或收費為保障，這一類項目主要指公益性投資項目。對于公共產品領域，要明確政府的投資主體地位，強化政府提供基本公共服務的責任，構建“小政府、大服務”的行政管理體制。通過對實驗區建設項目的科學分類，有利于合理界定政府和市場作用的范圍和領域，有利于提高融資運作的科學性和有效性。同時，要積極地將非經營性項目向準經營性或經營性項目轉化，真正體現“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則。形成多元投融資主體責權利相統一的機制。實踐表明：建立與使用者、受益者與受益程度掛鉤的城市基礎設施價值回報機制是城市基礎設施產業化的基礎，是城市基礎設施由非經營性、自然壟斷走向經營性、競爭性的必然選擇（毛騰飛，2007）。

表3 實驗區基礎設施項目屬性

（二）拓寬實驗區基礎設施融資渠道，積極引導民間資本進入實驗區建設領域

在推進實驗區建設中，要采取多種措施吸引民營資本進入實驗區基礎設施建設。一是引導民間資本投資城市基礎設施建設。通過稅收減免、財政補貼等方式，鼓勵民間資本以參股、控股、獨資等方式投資供水、電力、燃氣、交通等城市基礎設施建設；引導民間資本參與發展醫療衛生、教育、培訓、社會福利、文化體育等公共服務事業。二是疏通民間資本進入實驗區建設領域的渠道。營造民間資本發展環境，探索和創新城市基礎設施經營模式，鼓勵民間資本以債權、參股等方式投資地方融資平臺公司。三是積極探索公私合伙經營模式，建立民間投資與政府投資的合作機制。比如BT模式，BT即“建設—移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式，既能夠解決資金短缺問題、提高基礎設施運營效率，同時又能保證政府對基礎設施的控制權。而在鄭州市的實例中，已有BT融資方式，比如鄭州市南三環高架橋采用BT模式，但在整個河南省基礎設施建設中所占的比列較小，沒有得到廣泛的應用。實驗區的基礎設施建設項目規模大、數量多、所需資金量大，如果能把BT模式廣泛運用于基礎設施融資中，對實驗區來說是一種有效的資金融通方式，能夠解決政府單一投資的巨大壓力。此外，對于擴建和改造項目，政府可以通過購買—建設—經 營 （BBO）、租 賃—建 設—經 營（LBO）等與民營企業合作；對于新建項目，可以采用建設—經營—轉讓（BOT）、建設—轉讓—經營（BTO）、建設—擁有—經營（BOO）等形式與民營企業合作。

進一步開放特許經營權。特許經營權是指有權力當局授予個人或法人實體的一項特權。運用到公共物品中則是指政府對于自然壟斷行業，如自來水供應、燃氣供應、污水處理等，選擇在行業中的優勢企業，通過簽訂協議的方式，特許其進行該項目的經營。這種方式已經在我國很多城市實行，實驗區可以借鑒成功城市的經驗，適當開放部分城市基礎設施項目，如自來水供應、污水處理，減輕政府壓力的同時實現了效益。

（三）完善現代金融服務體系

金融信貸是實驗區建設的重要資金來源，加快實驗區建設必須充分發揮金融機構的支持作用。一是盡快建立與開發性金融的合作機制。爭取國家開發性銀行在河南省實驗區基礎設施建設、社會公用事業等公益項目投融資中發揮基礎性作用。二是完善實驗區建設的金融保障機制。以實驗區規劃中的重點項目為切入點，鼓勵全省商業銀行不斷創新金融工具，設計與重點項目對接的信貸產品。鼓勵符合條件的融資平臺運用股票上市、企業債券、信托計劃等進行直接融資。加強與保險公司的戰略合作，積極吸引保險資金投資實驗區基礎設施項目。三是創新吸引外資方式，提高利用外資的規模和質量。加快培育擔保公司、信用評級機構、會計師事務所等中介服務組織，提升河南省綜合金融體系對實驗區建設的支持功能。