打造京津冀世界級城市群若干重大問題的思考

宋文新

摘 要：著眼于京津冀協同發展打造世界級城市群的目標，研究當前和今后一個時期“需要做什么”和“應該怎樣做”的重大問題。圍繞完善世界級城市群布局，把石家莊打造成京津冀協同發展的第三極，打造河北“政策高地”，促進產業生態化、生態產業化發展，適時推動河北縣級行政區劃調整，提出應把石家莊作為疏解非首都核心功能集中承載區、提升石家莊正定新區為國家級新區，逐步填平河北與京津的公共服務政策落差、支持河北成為6個“試點省”，處理好生態與產業的關系、促進生態經濟發展，解決河北縣多縣小問題、提高縣城經濟實力和帶動力。

關鍵詞：京津冀協同發展；世界級城市群；第三極

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）05-0011-04

城市群是現代社會生產力發展的主體形態，京津冀協同發展的定位和目標之一就是打造世界級城市群。隨著《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺，協同發展的重心已從“頂層設計”轉向“全面實施”。在這樣的大背景下，加快京津冀城市群建設，更多地應研究當前和今后一個時期“需要做什么”和“應該怎樣做”的重大問題，以通過抓住并解決這些重大問題活躍和推動全局。

一、緊緊圍繞完善世界級城市群布局，把石家莊打造成京津冀協同發展的第三極

京津冀世界級城市群要義，筆者理解有三點：其一是世界級的，就是應放眼全球城市群，這一區域的城市群是舉足輕重的；其二城市是以“群”的形態存在的，大中小城市相得益彰；其三是人口聚集和產業聚集適應現代社會要求，布局合理優化，既宜居又宜業。在京津冀城市群這個大棋盤上，北京、天津兩大城市都處于區域的北部，而在冀中南廣闊的空間里缺少一個帶動、引領其加快發展的龍頭。以石家莊目前的發展水平，還無法支撐和引領該區域的發展，這是京津冀協同發展區域內的一個短腿，極大影響了京津冀區域發展的平衡性和穩定性。因此，把石家莊作為京津冀第三極來打造，使其承擔起帶動冀中南發展的國家使命，是完成京津冀城市群戰略布局必須考慮的問題。

1. 石家莊是增強京津冀區域三角結構穩定性的“重子”。從京津冀經濟區位度來看，2000—2013年，北京和天津的經濟區位度都有較高上升，且遠遠高于其他城市。與北京、天津相鄰的廊坊和唐山的經濟區位度也有所上升。而距離北京、天津較遠的城市，如石家莊、邢臺、邯鄲的經濟區位度卻在近幾年不升反降。這反映了北京和天津兩市的極化效應依然明顯，區域內不平衡性還在加劇。無論從京津冀一體化的大局著眼，還是從彌補短板加快冀中南地區發展出發，加快把石家莊打造成與北京、天津對稱呼應的第三增長極，對于帶動冀中南地區加快崛起，縮小京津冀區域發展落差，增強區域內經濟發展的平衡性、協調性，都有著重要的現實意義。

2. 疏解非首都核心功能把石家莊作為集中承載的重點地區。疏解非首都核心功能是京津冀協同發展的重點之一，這已獲得大家的廣泛共識。但是非首都核心功能都有什么、往哪疏解、誰來承接，應考慮一個定性和定量的問題。筆者認為，疏解首都非核心功能應保持合理半徑，如果只是就近疏解，將疏解出來的功能放在北京周邊地區，那么長時間看和現在的“攤大餅”模式沒有區別，照樣會出現人口和資源環境的突出矛盾，形成第二次攤大餅。因此，應從長遠出發，把疏解出來的總部、技術創新功能放在北京周邊，將北京一些產業功能和教育醫療資源一步到位地拉出來，應疏解到離首都較遠的地區，能擺放在石家莊的盡量擺放在石家莊，這樣不僅有利于北京非首都核心功能的集中疏解，也有利于優化京津冀空間布局，形成京津冀協同發展新的戰略支點。

3. 把石家莊正定新區提升為國家級新區。為加速石家莊的發展，應抓住京津冀協同發展的機遇，可以考慮把正定新區上升為國家級新區。自1992年上海浦東新區成立后，天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區和四川天府新區相繼成立，今年4月國家又批準設立了湖南湘江新區，使全國國家級新區總數達到12個。這些新區的總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內可以實行更加開放和優惠的特殊政策，進行各項制度改革與創新的探索。河北省應參考中關村、濱海新區等國家級新區的做法，積極爭取把正定新區納入國家級新區行列，從而為正定新區量身打造一套支持政策，為石家莊的發展注入新動力，使之成為石家莊發展的強大引擎。

另外，從長遠看，調整石家莊行政級別也可以作為促進京津冀協同發展的重要舉措來考慮。目前，全國有15個副省級市，東北地區有哈爾濱、長春、沈陽、大連，華東地區有濟南、青島、南京、杭州、寧波、廈門，華中地區有武漢，華南地區有廣州、深圳，西南地區有成都，西北地區有西安，華北地區尚無副省級市。從環渤海灣地區看，除京津兩個直轄市外，遼寧和山東都有副省級市、計劃單列市，并且副省級市、計劃單列市的經濟社會發展都很快。借鑒先進省市做法，應向中央積極爭取，適當時機把石家莊升格為副省級市，縮小與北京、天津的層級差，這樣更便于打造京津冀第三極，有利于整合資源、統籌規劃京津冀城市群建設，帶動冀中南地區發展。

二、加強政策引導、打造河北高地，為城市群建設營造良好環境

公共服務和經濟發展政策上的差距，既是造成河北與京津發展落差的關鍵因素，也是制約京津冀城市群未來發展的主要障礙。實施京津冀協同發展戰略，應堅持問題導向，審視河北與京津之間公共服務和經濟發展兩方面政策的差距，堅持政策拉平和政策創新一齊抓，搞好向河北傾斜政策的頂層設計，著力破解制約河北發展的公共政策瓶頸，更好更快地彌補河北發展“短板”，為京津冀城市群崛起提供強大政策動力。

1. 公共服務政策應逐步填平補齊。公共服務政策差距包括收入、醫療、教育、社保、養老等方面，拉平三地之間的差距需要用改革的辦法不斷彌合，逐步填平河北與京津的政策落差，從而促進各類要素的自由流動。填平補齊不可能一步到位，它有一個過程。應堅持三條：一是逐步拉平。如對職工收入，可采取“高停低漲”或“高慢漲低快漲”的辦法，先逐步縮小差距，最終實現收入水平大體相當。在這方面，國家應加大對河北的一般轉移支付力度。二是能做先行。調整公共服務政策，涉及三地民眾的切身利益，應按照難易程度和輕重緩急，把能夠做的先做起來，優先解決異地養老、醫療、上學等問題。三是老人老辦法、新人新辦法。為減輕阻力，應找準改革的切入點，適當保護既得利益者的利益。比如戶口問題，保留京津現有市民戶口附著的利益，取消新進人員戶口附著的利益。

2. 經濟發展政策應量身定做。經濟發展政策包括產業扶持、科技創新、區域突破、生態保護以及財政、稅收等方面，這類政策的平衡不能統一化，我們要從“跟著要”轉到“量身爭”，從河北實際需要出發，根據自身的資源稟賦、區位條件、發展階段等加強政策創新，通過爭取國家支持來打造差異化的發展政策。當下，依據國家在京津冀大格局中給予河北的功能定位，著眼打造河北經濟大廈的四梁八柱，加快形成若干個支撐河北發展的增長極，應支持河北成為七個“試點省”：一是成為“全國產業轉型升級試點省”。推進產業轉型升級，構建現代產業體系，是實現京津冀區域可持續發展，建設全國第三增長極的前提。在京津冀三地中，河北產業轉型升級的任務最重，成為“全國產業轉型升級試點省”順理成章。二是成為“全國科技成果轉化試點省”?？萍紕撔率峭苿愚D型發展的重要支撐，但河北科技水平較低，綜合科技進步水平指數排在全國第25位，北京科技成果到河北轉化的僅占1%左右。整合區域創新資源，推動形成京津創新研發、河北應用制造的產業鏈條，成為“全國科技成果轉化試點省”是有效舉措。三是成為“全國生態環境人工修復試點省”。京津冀地區生態環境不斷惡化，大氣、水、土壤均遭受了不同程度的污染，河北是京津冀的生態屏障，成為“全國生態環境人工修復試點省”應是人心所向。日前，黨中央、國務院出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》，時機很好。福建、貴州兩省國務院已批準成為國家生態文明先行示范區，他們的經驗也可借鑒。四是成為“全國清潔能源應用試點省”。京津冀地區大氣污染十分嚴重，其中燃煤排放是重要因素之一，成為“全國清潔能源應用試點省”恰逢其時。五是成為“全國食品質量安全試點省”。河北是京津的菜籃子，生產的蔬菜一半以上供應京津，肉蛋奶在京津市場上也占有很大比例，成為“全國食品質量安全試點省”意義重大。六是成為“全國水資源節約試點省”。京津冀是資源性缺水地區，雖然南水北調等引水工程緩解了缺水狀況，但隨著工農業生產的發展和居民生活水平的提高，對水資源的需求將會不斷增加，節水是今后一個時期解決水資源短缺的治本之策，成為“全國水資源節約試點省”，既切合了國家的要求，又符合京津冀各方的利益。七是成為“全國優勢產能‘走出去試點省”。河北是傳統產業相對集中的省份，特別是鋼鐵、水泥、玻璃等產業富余產能大，非常契合國家“一帶一路”戰略的要求。河北傳統產業優勢產能“走出去”，不僅有利于河北經濟的轉型發展，也有助于京津冀生態環境的改善，還會對拓展同“一帶一路”國家合作提供產業支撐?？梢哉f，上述這七個方面，既符合中央在京津冀大格局中對河北的定位要求，也符合京津兩市愿望和河北省實際，最有希望得到國家的支持。如果能爭取到的話，將會極大地推動城市群建設，加快彌補河北發展“短板”。

三、瞄準創新驅動，把產業生態化、生態產業化作為城市群發展的根本方向

發展世界級城市群，創新為目標，生態要優先，產業是支撐。著眼于提升京津冀區域在全世界的綜合競爭力，應緊緊圍繞創新驅動，處理好生態與產業的關系，不僅要建立生態補償機制，更重要的是做好生態和經濟相結合、促進生態經濟發展的大文章。在京津冀協同發展頂層設計中，國家賦予京津冀“生態修復和環境改善示范區”的定位，同時，也賦予河北“京津冀生態環境支撐區”的定位。要把京津冀打造成世界級城市群，應根據京津冀各自的功能定位，以“產業生態化、生態產業化”作為產業發展的原則，將生態保護和經濟發展協調統一，以經濟發展帶動生態保護，以生態開發推動經濟發展，實現經濟發展與生態文明互促共贏。在“生態產業化”上，立足生態等自然資源優勢，圍繞建設國際標準旅游休閑度假地目標，大力發展以健康、旅游、會展為代表的現代服務業。在“產業生態化”上，充分利用技術手段，改造提升現有鋼鐵、水泥、玻璃等傳統產業，同時大力發展電子信息、高端裝備制造等戰略性新興產業，增強經濟發展后勁。

當前，最急迫的是通過技術創新，推動產業升級。在經濟下行壓力加大的背景下，應按照“以長帶短”的政策思路，把推進產業升級與穩增長結合起來，優先實施那些對短期增長有效果的長期轉型政策。一是“有中生新”，加快傳統產業轉型升級。傳統產業是我國經濟發展的重要支撐力量，也是河北財政的主要來源，是吃飯的產業。只有夕陽產品，沒有夕陽產業，傳統產業無論什么時候都會存在。農業是傳統產業，但運用現代工業技術、信息技術可以改造為現代農業。工業也是傳統產業，但運用現代技術可以將傳統工業改造為現代工業，比如傳統制造業在信息技術的武裝下衍變為現代制造業。服務業也在升級，除了傳統服務業以外，不斷發展出許多新興服務業。產業升級無止境，出路在于不斷“有中生新”。加快產業升級，關鍵是推進技術進步，通過技術創新、產品升級，傳統產業完全可以成為高技術含量、高附加值、高競爭力的新型產業。二是“無中生有”，大力發展戰略性新興產業和現代服務業。戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用的產業。從經濟增長的長周期來看，世界范圍的結構性變革都是伴隨著科技產業革命展開的，每一次都會引起新的主導產業的出現，以及新技術對原有產業的滲透和提升。應順應世界科技產業革命的發展趨勢，準確識別新興產業發展的領域，更多發揮市場規律的作用，啟動和發展戰略性新興產業以構筑先發優勢。服務業具有涉及領域廣、帶動就業多、消耗資源少、拉動增長作用強等特點，應把發展服務業作為戰略重點，積極發展面向民生的服務業，加快發展生產性服務業，拓展新型服務領域，不斷培育形成服務業新的增長點。

四、適時推動河北縣級行政區劃調整，為形成京津冀城市群提供體制保障

城市群建設需要不同規模和梯次的城市來支撐。河北省縣多縣小，經濟實力不強，帶動力薄弱，造成縣城發展緩慢。全省有22個縣級市、113個縣（4個縣無縣城），數量高居全國第2位；城區平均人口規模10.9萬人，20萬人口以上的縣城只有12個，不到總數的10%，尚有近60%的縣城人口不足10萬人。河北省縣域GDP雖然占到全省的三分之二，但財政收入只占二分之一，70%的縣地方一般性財政收入不足5億元，無力帶動縣城建設，城市反過來無法為產業搭建高效發展的平臺，由此形成惡性循環。還有一些設區市存在市縣同城問題，如邢臺市和邢臺縣、滄州市和滄縣、邯鄲市和邯鄲縣、承德市和承德縣等。據此，建議：第一，把環繞北京的縣如廊坊北三縣、首都二機場周邊縣、張家口懷來和崇禮、保定涿州等作為環首都小城鎮發展的重要節點來打造；第二，盡快解決設區市市縣同城問題，推進縣改區，為設區市發展拉開框架空間；第三，在總結經驗基礎上，擇機繼續擴大省直管縣規模，推進縣改市；第四，出臺引導性措施，鼓勵規模較小的縣相向發展、協同發展、一體化發展；第五，對一些發展快、潛力大、前景好且可能成為小城鎮節點的重點鎮，進一步擴大其發展權限；第六，積極創造條件，待時機成熟時合并一批小縣，從根本上解決河北縣多縣小的問題。

責任編輯：張 然

Abstract： Focus on the collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei and build a world-class city group's goal， research the major issues of "what needs to be done" and "what should be done" during a period of present and future. Focus on improving the layout of the world class city group， the Shijiazhuang into Beijing-Tianjin-Hebei and coordinated development of the third pole， to create Hebei's policy highland". To promote industrial ecology， eco industrial development to promote timely Hebei county-level administrative division adjustment， proposes that we should take Shijiazhuang as ease capital of non core functions of the concentrated load， improve Shijiazhuang district for national district. To promote industrial ecology， eco industrial development to promote timely Hebei county-level administrative division adjustment， is proposed to be the mansion gradually filled Hebei and Beijing and Tianjin in the gap between the public service policies， support for Hebei to become a six pilot province， deal with the relationship between the ecological industry and promoting ecologically economic development， solve the problem of small county， Hebei County， improve the county's economic strength and power.

Key words： Collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei； The world-class city group； The third pole