新一輪國企改革的特點、基本原則和目標模式

平新喬

摘要：新一輪國企改革是產業內打破壟斷、引入多元競爭主體、改變定價過程與定價行為的改革，是產權改革和價格改革在中國經濟“新常態”下的一種更高層次的結合。應遵循公權與私權分離、公益性與商業性分離、網絡與接口分離的三大原則。改革后的國資與國企的目標格局是國企承擔公益性的經濟活動，具體由公有的、全民所有的事業單位去承擔，而商業性活動按市場方式以公司制的方式經營國資是經濟的主導，它控制公權經濟，控制公益性事業單位，也可以控制部分民企的股權，政府放開經營性商業企業的產品與服務的定價，對公益性服務的收費實施價格管制。

關鍵詞：國企改革；混合所有制；打破壟斷；價格改革

中圖分類號：F279.2J 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0001-06

一、前兩輪國企改革的回顧和新一輪國企改革的出發點

新一輪國企改革將會與改革開放30多年已經進行過的兩輪國企改革有很大差別。上世紀80年代至90年代初，我國國企進行了第一輪改革。這期間，采取放權、讓利、價格雙軌制等措施。改革方式是承包制和利潤留成?？傮w看，第一輪國企改革是在國企建立激勵機制。第二輪國企改革大體是在l995～2004年進行的。這期間，國企“抓大放小”，國企在戰略布局匕做出大調整。國資和國企在制造業尤其在競爭性的制造業里大量退出，而相對集中投資于基礎產業（開采業、能源產業）與服務業。第二輪國企改革的結果是，國資和國企在絕對量上都大幅度壯大發展，同時在相對比率上，國資和國企在制造業已不占主體地位，形成一種國資主導、民營資本和外資積極參與并在制造業占主體地位的多元格局，使社會豐義市場經濟的基本架構得以形成。

經過前兩輪國企改革，我國國有資本和國有企業有r很大發展。根據國務院國資委201 3年提供的數據，我國國有資本規模已從2005年的86 231.3億元增長到2011年的466830.9億元，即國有資本在7年內增長4. 41倍。經過兩輪改革后的國有資本與國企主要呈現以下幾個特點：

（一）國資的快速增長與2008～ 2011年我國政府4萬億元投資刺激計劃和各級政府的融資平臺投資有很大關系

數據表明，我國國有資產總量在2005～ 2008年的增速在15%～20%之間，但在2008～2010年，國資規模增長2.836倍，增加額為24.2萬億元。國資的這個增加額正好與我國在同時期的新增債務規模吻合、這絕不是一個巧合.它說明我國的國資在2008～2010年之間的膨脹可能隱含很大的債務風險和資產風險。

（二）國有資本在基礎性產業和服務業相對集中

2005～2011年，我國國有資本60%左右投資基礎性行業，而投資基礎性行業的國資占全部國資的比重已下降近6個百分點，加工行業的國資只占全部國資的lO%～15%，并且這個比重從2008年以后從15%下降為10%，說明國資在基礎性產業和制造業相對收縮。而在同期，服務業的國有資本占全部國資的比重已從2005年的24%上升為2011年的31%左右，即國有資本正在從基礎性產業和制造業里相對收縮，而在服務業進一步擴張近7個百分點（見表1）。總體看，國有資本仍然在基礎性產業和服務業相對集中。這個格局說明，中國經濟在未來要提升基礎性產業和服務業，就必定會與國資和國企改革聯系起來。

（三）基礎性產業、加工（制造）業、服務業的國有資產總值連年大幅度上升

通過歷史比較發現，盡管我國國有資本的行業分布相對比率在服務業是上升，在基礎性產業和制造業上是相對下降，但從絕對量看，在基礎性產業、加工（制造）業、服務業上，都是連年大幅度上升。2005～2011年，全部國有資產增長4.41倍；服務業國有資產增長最快，同期增長5.8倍；加工（制造）業國有資產增長4.16倍；基礎性產業國有資產增長相對稍慢，但也增長3.92倍。

（四）國有資本在主要的基礎性產業和服務業中占主體地位

從2009年第二次全國經濟普查數據看，在十幾個占比為一位數的行業中，截至2008年年底，國有資本占主體地位的行業都集中于基礎性產業和服務業。在制造業中，國有資本占總資本的比重只有16.33%；而在采掘業中，國有資本占總資本比重則為52.89%；電力系統國有資本占總資本的比重達40%；在現代服務業，包括專業服務業如會計師事務所行業、律師事務所行業和醫務服務業中，國有資本占總資本的比重為58.41%；在基礎性的公共服務行業中，國有資本占總資本的比重為69%。在90多個占比為兩位數的行業中，國有資本占全部資本比重高的行業是：石油開采業為70%、石油加工業為81.23%、航空業為65.47%、商務服務業為59.1%、專業服務業為53%、公共設施服務業為70. 29%、新聞出版業為95.73%。這說明，國有資本在這些基礎性產業和服務業中是有控制力和市場勢力的，不能說這個事實與我國基礎性產業發展存在的短板和服務價格高企不下的局面沒有關系。

二、央企與地方國企混合所有制改革方案存在的問題

國資和國企集中分布于基礎性產業和服務業，并且在上述兩個產業中占據主體地位的現狀，決定新一輪國企改革與國資改革會顯著地不同于前兩輪國企改革。而迄今關于混合所有制改革的地方版和央企版方案存在的最大問題，就是鮮有體現新一輪國企改革的特點。

黨的十八屆三中全會以來的一年內，全國各地陸續推出各種版本的混合所有制改革方案，一些央企也推出不同版本的混合所有制改革方案。這些方案的大體特征是：吸引民間資本以股權投資方式參與國資和國企控制的項目；在一些產業的某些環節和側面向民營資本開放；在國資與國企的治理結構上做相應調整，進一步按市場規則完善混合所有制的公司治理結構，等等。這些方案設計都是值得肯定的。但這些改革方案比較注重公司治理結構的改革，側重于公司層面的混合所有制改革，而沒有考慮價格改革。這當然也是可以理解的，因為價格改革不是一個地方決策者或個別企業決策者可以決定的，價格改革必須是一個頂層設計。但如果沒有價格改革，這一輪國企改革是無法啟動的。須知，國資和國企之所以需要進一步改革，其主要原因不是央企、國企的公司治理結構不完善。國企的組織架構當然需要進一步完善，但這不是主要問題。主要問題是國企尤其是央企的市場行為、定價行為上，而這與國資、國企在基礎性產業和服務業中的主體地位和市場勢力有著內在聯系。眾所周知，基礎性產業和服務業在相當程度上是具有自然壟斷或行政壟斷性質的，對于在這些產業中占據主體地位的國資和國企，如何改變其定價行為？如何提高市場的有效性？這才是新一輪國企改革的主要任務。而迄今為止混合所有制改革的地方版方案和央企版方案，恰恰是在這一點上語焉不詳。

所謂混合所有制，大體上有三種含義：第一種是企業層面上的混合，一家企業的產權里既有國有資本，也有民營資本；第二種是產業層面上的混合，一個行業里，既有國有企業，又有民營企業；第三種是國民經濟層面上的混合，一些產業是國有資本經營，另一些產業由民營資本的企業經營。

第三種意義上的混合所有制，在上世紀20年代列寧的“新經濟政策”時期就已經有了。我國在上世紀50年代實際上實行這種混合經濟，后來在50年代中期到70年代中期取消了，到70年代末開始的改革開放又恢復了這種混合經濟。因此，這種意義上的混合所有制經濟不是新發明。

第一種意義上的混合所有制，也不是新鮮事。只要國企上市，其產權結構里就既有國有資本，又有民營資本、私人資本。各種私募基金和公募基金的投資，做的就是這一類混合所有制方面的事。這種意義上的混合所有制改革當然還需要繼續推進，但從思想理論上說，也不是創新。

第二種意義上的混合所有制，是既新又不新。說它不新，是由于現在中國絕大部分產業都已經對民資開放了。在大部分產業里，既有國資，又有民資，已經是“混合”了。但這種意義上的混合所有制經濟有一層新意，即它會改變企業在市場的定價行為，有可能成為糾正當今中國基礎性產業和服務業中國企市場勢力過大問題的一劑良藥。

迄今為止的各種地方版與央企版的混合所有制改革方案存在的問題，就在于這些方案一般是把改革的重心放在企業層面的混合所有制改革上，而沒有把重點放在產業層面的混合所有制改革上。只有頂層設計的改革方案，如電力改革方案、藥品價格改革方案等，才是第二種意義的混合所有制改革。只有將這一類涉及價格改革的混合所有制改革方案與地方版、央企版的混合所有制改革方案結合起來，這一輪國企改革才有可能啟動。

三、新一輪國企改革的特點

混合所有制經濟里的國企改革不僅僅是國資、國企產權改革和股權變動、治理結構的完善，更重要的是產業內打破壟斷、引入多元競爭主體、改變定價過程與定價行為的改革，是產權改革和價格改革在中國經濟“新常態”下的一種更高層次的結合。從這樣的角度看問題，不難發現，新一輪國企改革具有與以往兩輪國企改革不同的特點：

第一，與上世紀80年代國企改革時國企普遍具有接受市場調節的動力不同，新一輪國企改革，國企本身基本上沒有歡迎、接受、參與市場調節的動力。為什么？原因在于，在上世紀80年代，國企出售產品的計劃價格遠低于反映資源稀缺度的市場價格，一旦允許雙軌價格，國企將計劃外部分產品按市價銷售，是一種利益改進。計劃價格下允許另一部分產品按市價交易，是一種保持企業各方既得利益為前提的帕累托改善?？涩F在國資與國企大部分分布在壟斷程度高的采礦、能源與服務業，而混合所有制改革與價格改革結合的結果便是打破壟斷，這勢必會影響擁有市場勢力的國企利益。從國企本身的個別利益看，并沒有啟動多元化競爭的動力。

第二，與上世紀80年代在制造業、加工業普遍實行價格雙軌制為改革突破口不同，新一輪改革涉及能源價格、電價、電信價格、醫藥價格等，基本上無法實施雙軌價格。究其原因，上世紀80年代的雙軌價格是在計劃管住一部分資源的前提下讓增量按市場價調節，市場價是放出來的。而靠“放開”形成的市場價之所以有效，原因在于制造業、加工業比較接近于壟斷競爭，自行定價的過程比較接近于競爭狀態?，F在的電力改革、醫藥改革不是不可以實施“增量改革”，但在電力市場與醫藥市場比較接近自然壟斷或行政壟斷特征狀態的前提下，如果一方面卡住“存量”，另一方面放開“增量”的市場定價，放開部分本身仍然是自然壟斷或者行政壟斷的市場價格，“放開”后會使產業更加壟斷，而不是更趨競爭性。

第三，上世紀80年代的國企改革主要在制造業領域，涉及的產品基本上是私人品，而這一輪國企改革，由于涉及的領域是礦產、能源與服務業，這些領域的國企在相當程度上代表國家的公共利益，是公共品的提供者。這類大國企也生產私人品，追求商業利益，但同時又提供網絡產品（如鐵路、金融網、通訊網等）。國企尤其是大國企是公權與商業利益的結合體。這與“抓大放小”時，大量的將商業利益作為主要運營業態的小國企是有很大不同的。那種以商業利益為主要業態的小國企在第二輪國企改革中已基本賣掉了，現在剩下的國企多數是公權與商業利益的結合體，對這樣的國企不能簡單地實行“抓大放小”，更不能實施管理層收購，賣掉完事。

總之，新一輪國企改革，國企本身不是改革動力；這一輪改革不能像上世紀80年代那樣簡單地靠“放開價格”來實施，更不能像上世紀90年代至新世紀初那樣主要靠“賣國企”來實施。像最近出臺的藥品價格改革方案，有些決策機構未經充分討論與論證，未經廣泛深入的科學研究，就讓醫藥市場參與方在48小時內表態，就要放開藥品價格，這種草率的態度是一種不負責任的做法。

四、新一輪國企改革的基本原則

新一輪國企改革不能指望國企自發推行，不能簡單地靠“放開價格”來實施，不能走大面積出售國企、實行管理層收購的道路。那么，如何進行新一輪國企改革？要堅持“三分離”原則：

（一）公權與私權分離

社會主義經濟要以公有制經濟為主體，這一準則是不能動搖的。任何經濟必定含有公權經濟與私權經濟兩部分c社會主義經濟的發展當然包括公有與私有兩種產權經濟都發展，但私權經濟是通過市場交易運作的，而公權是用來制約私權交易又保護私權交易的，公權是市場經濟的邊界。國企與民企不同，民企一般只代表私權，國企則既代表部分私權又代表公權，國企是政權力量與商業單位的合二為一。國企作為政權力量與商業單位的結合體，一方面會使國企與民企在國內市場競爭中天然具有優勢，另一方面，會使公權受到市場的侵蝕，滋生腐敗，這是很嚴重的后果。因此，合理的設計應該讓國企行使的公權與私權相分離：讓國企所包含的私權經濟活動商業化、市場化、企業化；讓其代表、行使的公權由一個中立的、代表全體人民利益的第三方的事業單位來實施。因此，國企今后可以分組，行使公權的國企活動分離出來成為事業單位，實施收費；行使私權的國企活動與民企逐步一致。最后，企業不分民企與國企，只叫企業，最多有中國企業與外國企業之分。

（二）公益性與商業性分離

當前，不論是國企還是民企，都是公益性與商業性的統一。但不同的企業由于公益性與商業性之間的相對比重不同，或者由于兼顧公益性與商業性的方式不同，就分為不同類別的企業。一般的民企也得盡公益性的責任，這就是通常講的企業社會責任；民企的主要經營活動是商業性的，重在贏利，其所盡的公益性責任大多也是通過守法、不欺、提供優質商品這樣的商務活動間接體現出來。國企則不同，國企一般會直接承擔公益性的經濟業務，如提供地鐵、公交運輸，提供城市維護與網絡安全，提供金融穩定與安全等。國企的這種公益性目標并不是主要依靠私人品的提供來間接實現的，而是需要由國企投入大量人力、物力資源來加以保證的。因此，現在的國企在公益性與商業性的統一上與民營企業相比有兩個重要區別：一是國企是更多地直接地而不是間接地承擔公益性（非盈利性）的經濟運行功能；二是國企對公益性的資源投入占其全部投入的比重遠遠高于民營企業的公益性資源投入占其總投入的比重-這樣，國企就自然分為兩大類：一類是以商業性為主、公益性為輔的國企；另一類是以公益性為主、甚至足以公益性為其基本業務的國企。有些國企由于承擔的公益性任務的資源占比較高而相應降低其上交國家利潤的比例，這是國企的現狀。但這種公益性與商業性混同的國企體制不可避免地為國企管理帶來很多麻煩，主管部門很難核清一個企業的公益性與商業性的相對比重。比較妥當的制度安排是，凡是直接承擔公益性的經濟活動，就交由全民所有的事業單位去承擔，而商業性活動則由企業單位來承擔，這就要將目前正在運行的國企分類，公益性的國企改為事業單位，靠收服務費、收網絡運行費來牛存與發展；經營性的國企經濟活動可由企業來經營，這樣就逐漸淡化了國企與民企的區分。

（三）網絡與接口分離

國企尤其是央企，大多分布在電力、交通、電信、金融服務與商貿服務產業，這些都是網絡產業。網絡產業的一個特點是產品與服務都是“聯合產品”，而不是單獨產品。所謂“聯合”產品，不是指汽那樣的由部件組裝成的所謂的“聯合”產品。實際上，汽車仍然是單獨產品，因為一輛汽車仍可單獨定價，其半成品——零件的定價在汽車定價前，已在眾多上游工序中完成了。網絡產品之所以叫“聯合產品”，指網絡中提供產品與服務的多個供應方與網絡中需要購買的多個需求方是同時定價的，一次網絡交易可以同時完成若干個定價。這種若干個價格同時決定的特點會讓控制網絡、提供網絡平臺服務的運營商產生特別巨大的壟斷性。如果不規制網絡平臺定價，或者由網絡運營商既決定網絡上供方所獲得的價格，同時又決定網絡上需求者所付出的價格，則網絡運營商通過“網絡上需求方出價一網絡供應方的要價=過網費”的公式，就可以獲取巨額的超額壟斷利潤。而這就是中國電力、電信、金融業內大國企運行的現實模式。

對這樣一種壟斷定價模式，如果采取簡單地“放開價格”的改革是不可行的，在網絡獨家壟斷的條件下，放開網絡定價，只會讓網絡運營商更加有加價動機，服務價就會只升不降。改革的方式只能足“有管有放”，管住網絡輸送價，管住過網費，放開接人價，即放開入網供應方的要價與入網需求方的出價。一方面，如果不放開接人價（指網絡上供求雙方的獲取價與付出價），則網絡產品的服務定價就小可能通過供需雙方的競爭而降下來。另一方面，如果不管住網絡的過網費，如果不讓輸配電價與過網費成為一個固定的價格加成，則就無法形成網上供需直接競價的局面，無法實現網上產品、服務定價的有效性。因此，“管住過網費，放開接入價”這種“有管有放”的價格改革才是這一輪國企改革所需要的，這種“有管有放”的價格改革不是上世紀80年代的價格雙軌制。價格雙軌制是對同一種產品實行計劃價與市場價，而我們現在提出的網絡產品、服務價格的管與放，是同一個網絡系統中不同產品與服務的不同定價方式，即網絡服務價要管住，網絡接口上的供給價與需求價則要放開。如，電力行業，政府應成立代表全民利益的電網事業單位，其收取的輸配電價應透明，通過公開的程序由公眾決定。在決定過網費之后，用電方與供電方可直接見面，由競爭決定供方收獲價與需求方付出價?？梢姡环矫妫粦艞壔揪W絡服務的定價監管，另一方面又應大力推動入網接入價的競爭放開。國家如放棄對基本網絡服務定價的監控，是一種對全民利益不負責任的行為。比如，目前簡單宣布藥價完全由市場放開，讓利益相關者通過談判決定大批進入醫保清單的藥價的做法，就是不妥的。另外，政府對入網接入價的種種限制，同樣也是不妥的。目前，在能源、交通、城市公用事業與服務業中的大批國企就應分類為網絡服務提供者與網絡接口上的供應商兩類。作為網絡服務提供商（如國家電網、鐵路網絡的所有者與管理者等）的國企，其職能應由代表全民所有制的事業單位來行使，對其定價實施社會監管；而對作為網絡接口供應商的國企（如發電廠、售電公司等）則應讓其商業化、市場化、企業化，其產權可以股份化，使這類國企與民營企業的區別逐漸淡化。

事實上，在上世紀20年代原蘇聯的“新經濟政策時期”，列寧就看到，在向社會主義過渡的經濟中，存在兩類國有企業：一類國企是經營性的，是可以盈利的；另一類國企是社會需要的，但不能盈利（如生產生產資料的重工業）。列寧主張以第一類國企的利潤來供養第二類國企，可能這樣還不夠，還需要財政上對第二類國企進行支持。第二類國企就類似于我們這里講的作為社會經濟命脈的網絡，它應該控制在代表全民利益的機構手中。而列寧所說的第一類國企，就相當于我們現在所說的競爭性國企或商業性國企，當年列寧就指出過，之所以要以國家所有的方式來組織這類企業，原因在于社會主義國家是出現在經濟落后的農業國里，因此需要利用國家政權的杠桿來加快向社會主義的過渡。即之所以將部分競爭性、經營性的企業收歸國有，實行國企的組織形式，還是由于我們落后。我們不應把第一類國企的制度形式凝固化。一方面，只要公有制控制基本的網絡，就等于控制全國經濟命脈，社會主義經濟的性質就可以得到保證，基本網絡就能造福于全體人民。另一方面，放開網絡接口，讓網絡上無數的接口培育起一個個新的經濟實體，放開競爭，這就可以提升經濟活動與經濟運行的效率，實現資源的有效配置。

五、國資、國企改革的目標模式

從“三分離”原則看，改革后的國資與國企的目標格局會呈現如下：

第一，公權經濟、大型公益性經濟活動、交通能源與服務業中的基本網絡服務，由代表全民利益的國有事業單位來經營，其基本收入形式是收取服務費。國家公共部門對這種基本網絡經濟部門、交通能源部門也可實施出租的方式，讓私有企業來投資和經營。如，在原蘇聯時期就將礦產出租給農民開采，國家收取30%的收入。

第二，國企從事的私權（即排他性的可交易的權益）經濟、商業性的經濟活動、屬于網絡接口上的企業，則逐漸按市場規律以公司制方式經營，這樣的公司與民企之間的區分會逐步淡化，最后國內企業都是民企，沒有國企與民企之分。

第三，這是一種有國營事業單位、有國資但無國企的經濟。經濟中的企業都是民營的，但國資卻會壯大、增長，國資控制全部或大部分公共事業單位，國資可以在民營企業中投資控股。即使控制民營企業的大部分股權，企業仍與一般民企差不多，仍然是民企。國資是經濟的主導，因為它控制公權經濟，控制公益性事業單位，也可以控制部分民企的股權。

第四，政府放開私權經濟、經營性商業企業的產品與服務的定價過程，放開網絡接口價，使從事這些活動的企業參與同需求方、與同行競爭者的競價過程。政府對公共事業單位公權經濟活動的定價、對公益性服務的收費、對基本網絡過網費的定價，實施價格管制，管制的形式主要是目標收入確定后的固定收費標準。收費標準確定也要通過可控的競價過程來實現，在輸配電價、過網費、基本藥品價格等確定過程中，應在政府主導的第三方平臺的主持下實施競拍、詢價機制，這種定價與傳統的“計劃價格”有天壤之別。