我國農地入市的障礙與實現路徑

雷慶勇 呂杰 李佳奇

摘要：我國農地入市存在土地權屬關系不清晰、農村土地市場缺失、農地入市監管體系不健全、農村保障體系不完善、農民出讓土地意愿不強等障礙，而掛牌出讓農地使用權、推行農地租賃制度、試行農地入股制度為我國農地入市提供了有效的實現路徑。

關鍵詞：農地入市；障礙；路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0036-04

一、農地入市的涵義

繼黨的十七屆三中全會提出“改革現有征地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，確保農村集體建設用地與國有土地同權同價”后，‘1黨的十八屆三中全會又提出“要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，農地入市再度引起學術界的高度關注，學者們對農地人市研究也不斷深入。研究農地入市的實現路徑，首先應明確農地人市的內涵。

農地包括國有土地和農民集體所有土地兩類，對國有土地已沒有必要再專門討論其入市問題，而農民集體所有土地的入市問題才應是研究中心。以市場為核心進行資源配置是經濟發展的必然規律，土地資源的配置也不可能違背經濟發展規律，農民集體所有土地的人市也必將是經濟與社會發展的必然要求一但在當前條件下，農村集體經營性建設用地的入市條件相對比較成熟、入市辦法可操作性更強：因此，先行推進農村集體經營性建設用地入市，可視作是農地人市的第一階段，后續階段才是農民集體所有的其他類型土地的人市。

二、農地入市的障礙

（一）土地權屬關系不清晰

農地人市必然要進行市場交易，而產權明確的交易主體是進行正常市場交易的基本要求，但目前我國農村土地權屬關系不清晰導致農地入市時市場交易主體一定程度存在不確定性，進而形成土地市場交易的制度性障礙。改革開放后，從“以家庭聯產承包責任制為主、統分結合的雙層經營體制”到“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，我國農村基本經營制度不斷完善。與農村基本經營制度一脈相承的農村土地制度最具特色之處在于土地所有權與使用權的分離，農民獲得了土地承包經營權即土地使用權，但土地所有權歸農民集體所有。這種兩權分離的農村土地制度在兩方面導致土地權屬關系不清晰：一方面是兩權分離使土地權屬多元化，土地權屬關系不清晰；另一方面是擁有土地所有權的農民集體的多層次性進一步加大土地權屬關系的界定難度。目前，農民集體所有主要有三種形式：一是鄉（鎮）農民集體所有；二是村農民集體所有；三是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有。三種形式對應的三層次甚至更多層次的農民集體并非是處于平行層次，而是存在包含或交叉關系，這加重了不清晰程度甚至導致土地權屬關系的混亂。

（二）農村土地市場缺失

由于我國農村基本經營制度和農村土地制度的特殊性，使農村土地市場一直無法形成，雖然黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場，按正常的發展思路統一市場的建立需要以城市建設用地市場和農村建設用地市場為發展基礎，但一方面我國未經歷農村土地市場產生及發展的過程，也就談不上農村建設用地市場的存在；另一方而我國城市建設用地市場機制仍不健全。在此背景下，要建立完善而規范的城鄉統一的建設用地市場難度較人，不利于農地人市的順利交易。

（三）農地入市監管體系不健全

我國土地管理部門對土地的監督管理多集中于土地利用之前，而對土地開發利用之后的監管則缺乏嚴格而規范的管理，尤其是對土地用途的監管體系尚不健全。國有土地入市雖也涉及用途管制問題但其便于監督，但農地入市后的用途監管困難就相對較大。農地用途監管成本較高、違規使用農地的危害也較大，有些甚至影響國計民生，目前我國農地入市監管體系不健全是農地入市的障礙之一。

（四）農村社會保障體系不完善

農地入市必然會使參與其中的農民在一定時間段內離開土地，這就要求應有健全完善的農村社會保障體系為失地農民提供全方位的保障，但目前我國農村社會保障體系尚不夠完善，無法為失地農民提供強有力的保障，這在一定程度上制約了農地入市的深入開展、影響農地人市的進程。目前，我國農村社會保障體系主要包括：醫療保障、養老保障、最低生活救濟三項內容，失業保障尚未納入農村社會保障體系。以新型農村合作醫療為主的醫療保障已基本成熟但層次不高；養老保險開始納入農村社會保障體系之中，但尚未達到取代家庭獨立承擔農民養老保障重任的水平；五保供養作為農村最低生活救濟的主要形式，目前的保障水平還比較低且惠及面不大。

農戶行為理論分別將農戶經營目標定位為風險最低化、利潤最大化、降低風險和追求利潤相結合，對于具有強烈生存取向的農民而言，“降低風險、安全第一”的經營取向是其一貫堅持的基本原則，農民會審慎進行經營決策，一般不會選擇冒險追求利潤的最大化，安全在農民心中具有不可替代的重要地位：正是由于這種傳統的經營取向使農民對農地入市同樣持慎之又慎的態度，對農地入市政策大多保持觀望，即使面對巨大的利益也不會輕易產生強烈的土地出讓意愿（見表1）。

從表1可看出，農民“對國家農地入市政策”的支持率為53%，“對當地政府推行農地人市”的支持率為64%，說明政策環境因素對農民土地出讓意愿的影響總體上是正向積極的，但因超出50%不多，第一項僅超出3個百分點，第二項雖超出14個百分點但支持率仍未達到2/3，所以對農民土地出讓意愿的影響不顯著、促進作用不明顯。另外，農民“用宅基地置換城鎮住房”意愿的比重僅為46%，“用土地承包經營權置換社會保障”意愿的比重也僅為56%，這也充分說明農民土地出讓意愿并不強烈，農地入市的利益吸引并不足以讓農民產生強烈的土地出讓動機。特別是四項指標中持“無所謂態度”的比重分別達32%、17%、20%和21%，說明目前仍有相當一部分農民認為農地入市與其關系不大，目前出臺的政策還很難充分調動農民出讓土地的主動性和積極性。

三、農地入市的實現路徑

在農地入市障礙頗多的背景下，農地入市的實施應以市場經濟手段為主，同時政府發揮好引導作用。我國農地人市的交易對象是土地使用權，因此農地入市的規劃和設計應以土地使用權交易為中心進行，具體實現路徑如下：

（一）掛牌出讓農地使用權

1.通過掛牌方式出讓農地使用權，農地直接進入土地一級市場實現入市。首先，由作為出讓人的農村集體經濟組織發布掛牌公告，并按公告規定的期限將擬出讓農地的交易條件在土地交易場所掛牌公布或通過其他適宜的方式掛牌公布。然后，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格。最后，根據掛牌期限截止時的出價結果確定農地使用者。掛牌出讓尤其適合當前我國農村土地出讓市場，可體現招標、拍賣等出讓方式的優點，一是掛牌時間長并允許多次報價，非常適合農村土地市場的錯綜復雜性，便于供求雙方的充分溝通。二是可操作性強、簡便易行。掛牌出讓是當前條件下最適宜的農地入市路徑，也是農地入市第一階段的主導交易方式。

2.公布交易條件前必須詳細了解政府對農村土地的利用規劃和用途管制，并據此在交易條件中注明擬出讓地段的用途，必須明確標明是建設用地還是農業用地，將農地使用權出讓掌控在規劃和用途管制之中。

首先，對建設用地的入市而言，因為各類建設用地差異較大，使用用途必須進一步細化為工業用地、商業用地和生活用地，否則將難以進行有效的用途管制。尤其已被鄉鎮企業占用建設用地人市問題比較復雜，因其未經規范的入市程序、多是以類似于耕地承包經營權的承包方式獲得的土地、甚至可能是未經承包程序就獲得的土地。這部分建設用地入市前最好由其所在的農村集體經濟組織先行收回土地使用權然后再掛牌出讓，但土地使用權的回收可能會因承包期未到而陷入合同糾紛、面臨違約風險。因此，必須積極探索在承包期內提前收回被占用的建設用地的有效方式，妥善解決鄉鎮企業占用的建設用地的使用權回收問題。

其次，對基本農田和林地、草地和養殖水面等其他農業用地入市，應先明確出讓的是承包權還是經營權，出讓承包權與出讓經營權具有本質不同，必須界定清楚。同時，必須以保證農業用地基本用途不變為前提，并需明確規定違規用地的懲罰措施，確保農業用地使用權出讓后要嚴格遵守基本農田國家用途管制的規定、其他農業用地也必須用于農業生產經營。違規用地的懲罰措施應從嚴從重、務實有效，應對違反用途者限期整改，在限期內整改不力的由政府強行收回土地使用權并向符合要求的單位或個人再次出讓土地使用權，強行收回土地使用權時不予返還土地出讓金，再次出讓土地使用權時正常收取土地出讓金，再次收取的土地出讓金應作為特別基金用于農村基礎設施建設，而基金的使用地域、使用范圍、使用期限和投放項目等方面的具體規定應經過充分論證并作為制度來確定。

最后，對農村未利用土地入市而言，交易條件可適當放寬，一般可在無用途約束的條件下掛牌出讓土地使用權，但也需要對出讓后土地開發利用的進度做出規定以提高土地的開發利用效率，對在規定期限內土地開發利用程度未達標的限期整改，在限期內整改不力的由政府強行收回土地使用權，與農業用地一樣，強行收回的未利用土地也可向符合要求的單位或個人再次出讓土地使用權并收取土地出讓金。

3.掛牌出讓農地使用權獲得的土地出讓金需分配合理，出讓金的受益者應是集體經濟組織和相關農戶，政府可依法收取相應稅金，但不能參與土地出讓金的常規分配。土地出讓金應按科學合理的比例分配給集體經濟組織和相關農戶，分配給農戶的部分是為確保農戶享受應有的收益權，分配給集體經濟組織的部分是為農村基礎設施環境和農村公共服務設施的改善積累建設資金。分配比例應由集體經濟組織成員大會或成員代表大會根據本集體經濟組織的客觀情況和經濟社會發展的實際討論決定，同時不能違反國家有關規定。

（二）推行農地租賃制度

在符合規劃和用途管制的前提下，可將農地出租給本集體經濟組織成員以外的單位或個人有償使用，由供求雙方簽訂一定年期的土地租賃合同，并收取租金。農地租賃可分為5年以內的短期租賃.5～20年的中期租賃和20年以上的長期租賃，農地租賃應以中短期租賃為主。農地租賃一般以按年度收取租金為宜。農地租賃是農地人市的一種形式，是掛牌出讓方式的有益補充。

（三）試行農地入股制度

在符合規劃和用途管制的前提下，農地使用權擁有者可將土地使用權作為股份進行股份制或股份合作制經營，入股農地實現實質上的入市。農地入股是一種更為靈活的農地入市方式，農地入股包括兩種形式：一是農地使用權擁有者自愿聯合將土地使用權入股從事合作經營。二是以農地人股新建公司（企業）從事經營或農地入股到已有的公司（企業）。