我國沿邊地區跨境經濟合作研究

邵冰

摘要：我國沿邊地區跨境經濟合作存在的主要問題是：邊境城市規模小、缺乏腹地支撐、產業基礎薄弱：邊境貿易規模、層次較低；邊境基礎設施建設滯后、通道不暢；受周邊國家政治安全形勢制約等 在弳濟全球化和區域一體化的形勢下，東北亞國家、東盟各國、中亞國家日益重視與我國沿邊地區的經濟合作。因此，從跨境經濟合作的運作模式、合作內容、合作機制及管理機制方面入手，探索促進我國沿邊也區跨境經濟合作發展的新路徑意義重大。

關鍵詞：沿邊地區；跨境經濟合作；邊境

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0059-04

在經濟全球化、區域一體化日益加快的形勢下，廣泛參與區域經濟合作，加強同周邊鄰國的經濟聯系，利用邊境區位優勢深入開展跨境經濟合作，既是我國邊疆民族地區外向型經濟發展的迫切需要，也是實現區域經濟同國際大市場接軌的歷史選擇。

一、我國沿邊地區跨境經濟合作的現狀

改革開放以來，我國邊境地區與周邊國家貿易往來日益頻繁，交易成本節約效益顯現。20世紀90年代以來，國家鼓勵內陸邊境地區廣泛開展邊貿，進一步擴大沿邊開放，我國沿邊地區跨境經濟合作逐步形成邊境口岸、沿邊開放城市、邊境合作區、跨境合作區和自由貿易區等多形式、多層次的合作局面。

（一）西北邊境的跨境經濟合作

新疆地處亞歐大陸腹地，是我國最大的邊境省份，擁有5000多公里的陸路邊境線，毗鄰蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦及印度八個鄰國。新疆歷史上是古絲綢之路的重要通道，現在又成為第二座“亞歐大陸橋”的橋頭堡。目前，新疆擁有開放一類口岸17個、二類口岸12個，分布在烏魯木齊、哈密、伊寧、阿勒泰、喀什、伊犁、塔城等一批開放的邊境縣市，成為我國西部向上海合作組織國家開放的重要通道。我國與中亞國家的產品具有較大互補性，我國從哈薩克斯坦及其他中亞國家進口原油、廢鋼、鋼錠等原材料性商品，中亞則是建材、家電、食品、服裝、鞋類、針織產品等中國優勢產業的重點出口地區。

在上海合作組織中，哈薩克斯坦是新疆最大的貿易伙伴。2011年，新疆與哈薩克斯坦貿易額達106億美元，對中亞五國及俄羅斯進出口額達179億美元，占新疆對外貿易的78.4%。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是我國與其他國家建立的首個國際邊境合作中心，也是上海合作組織框架下區域合作的示范區。該中心的主要功能是貿易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業服務設施、金融服務、舉辦各類區域性國際經貿洽談會等。目前，合作中心已完成基礎設施投資近12億元，總投資234.5億元的22個重點項目入駐中心，2013年有6個項目建成。

（二）西南邊境的跨境經濟合作

隨著中國一東盟自由貿易區建設的不斷深化，跨境經濟合作成為我國與東盟鄰國經貿合作的新模式。廣西、云南是連接我國與東盟國家的國際大通道，目前兩省正利用區位優勢探索與接壤鄰國共同建立跨境經濟合作區。

1.廣西的跨境經濟合作。廣西與越南山水相接，一直把建設中越跨境經濟合作區作為深化與東盟合作、提升沿邊開放水平的重要舉措。經過近十年的努力，合作區建設取得積極進展，目前廣西正在積極建設廣西憑祥一越南同登、廣西龍邦一越南茶嶺、廣西東興一越南芒街跨境經濟合作區，為中越經貿合作探索新模式。2010年9月中國東興一越南芒街跨境經濟合作區協議簽署，2011年9月30日作為跨境經濟合作區中方區域的廣西憑祥綜合保稅區一期工程正式封關運營，中國龍邦一越南茶嶺跨境經濟合作區的籌建工作也正在積極推進。2010年，廣西與越南的貿易額達51.3億美元，2011年更以近30%的速度保持高速增長。截至2011年10月，越南在廣西設立的外商投資企業累計23家，合同外資金額達9049萬美元，實際利用外資金額達1811萬美元，投資領域主要有制造業、科學研究和綜合技術服務業；廣西在越南投資項目達到130個，協議總投資額超過3.5億美元，中方協議投資額超過2.7億美元，主要集中在機電制造、農牧業合作、礦產資源開發、工程承包等領域。

2.云南的跨境經濟合作。云南是我國通往東南亞、南亞的窗口和門戶，地處我國與東南亞、南亞三大區域的結合部。擁有國家一類口岸13個、二類口岸7個，與緬甸、越南、老撾3國接壤，與泰國和柬埔寨通過瀾滄江一湄公河相連，并與馬來西亞、新加坡、印度、孟加拉等國鄰近，是我國毗鄰國家最多的省份之一。在建設中國一東盟自由貿易區和加快建設面向西南開放重要“橋頭堡”的新形勢下，云南省正與周邊國家共同謀劃建設昆明到仰光、昆明經老撾到曼谷、昆明到河內海防的3條經濟走廊，并在這3條走廊的重要節點姐告一木姐、磨憨一磨丁、河口一老街各建立一個政策優惠、制度創新、由兩國共管的跨雙邊國境的經濟合作區。姐告邊境貿易區是全國首個實施“境內關外”特殊監管政策的經濟合作區。區內共引進114個開發建設項目，協議資金15.7億元，利用外資500萬美元；磨憨經濟開發區是中國唯一面向老撾的國家級口岸，開發區規劃建設的磨憨進出口貿易加工園區面積為5.7平方公里，總投資為5.3億元，該園區已被云南省列為云南省重點產業園給予重點支持；中國河口一越南老街是當前云南配套設施最完善、條件最成熟的跨境經濟合作區。河口邊境經濟合作區于1992年由國務院特區辦批準成立，區內共有184戶企業，已投入近10億元用于區內基礎設施建設。2008年1至9月，3個口岸進出口額分別為6.04億美元、1.37億美元、5.5億美元。

（三）東北邊境的跨境經濟合作

我國東北地區地處東北亞腹地，有漫長的陸地邊境線與蒙古、俄羅斯、朝鮮接壤，與韓、日隔海相望，對外口岸眾多。在東北地區參與的多邊次區域合作機制中，以中、俄、朝、韓、蒙五國共同開展的圖們江次區域合作最為典型。

琿春是長吉圖開發開放先導區的開放窗口，早在2008年中俄兩國元首就對在吉林省建設跨境經濟合作區達成共識。吉林省與俄羅斯濱海邊疆區政府也多次進行會談，就建設“琿春一哈桑跨境經濟合作區”制定了具體操作方案和時間表。中俄雙方將在琿春和俄羅斯哈桑的一定范圍內劃出一個封閉式管理區域，整合交通運輸資源，使區域內的港口、道路、口岸聯為一體，免于慣常的海關監管，兩國商品可免稅進出口，中俄兩國人員、船只等運輸工具可自由進出，并允許第三國人員、貨物在區域內自由流動。2011年2月，吉林省東北亞鐵路公司與俄羅斯國鐵共同啟動恢復琿春一卡梅紹瓦亞鐵路聯運工作。2012年4月，國務院正式批復設立“中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區”，從9個方面賦予琿春特殊支持政策。2012年琿春實現地區生產總值125億元，同比增長25%；全口徑工業總產值256億元，同比增長26.2%；外貿進出口總額11.6億美元，同比增長l6%；一般預算全口徑財政收入16.2億元，同比增長25%；縣域綜合實力躍居吉林第七位；全年接待國內外游客92.6萬人次，實現旅游總收入11.5億元，分別同比增長45.6%、29%。

二、我國沿邊地區跨境經濟合作存在的主要問題

（一）邊境貿易規模、層次和形式仍停留在較低水平

一是邊貿企業規模小、容量小、合同數量小、市場窄、地域分散、國別分散，企業分散經營沒有形成集中發展的合力，缺乏專業化、集團化經營能力，市場競爭力不夠強，抵御風險的能力較差。二是邊境貿易商品結構較為單一，以資源型產品和初級產品為主，高科技、高附加值產品所占比重較低。三是沿邊地區的邊境貿易形式主要以邊民互市貿易和邊境小額貿易為主，不利于形成多層次、大范圍的貿易結構。

（二）以邊境城市為中心的據點式開發開放模式存在局限性

實施沿邊開放戰略以來，我國逐步形成以邊境城市為中心的據點式開發開放模式。20世紀90年代初，國家陸續批準丹東、琿春、綏芬河、黑河、滿洲里、二連浩特、塔城、博樂、伊寧、瑞麗、畹町、河口、憑祥、東興等14個城市為沿邊開放城市，賦予其省級外貿管理權，并允許其興辦邊境經濟合作區。這14個邊境經濟合作區的建立，為我國開展國際經濟技術合作、吸引外國投資、建立邊境跨國經濟合作區提供良好契機，為促進邊疆民族地區的經濟發展做出巨大貢獻。但這種以邊境城市為中心的據點式開發開放模式，也存在局限性，主要是：邊境城市規模小、產業基礎薄弱、承接產業的專業能力不足、缺乏腹地支撐、難以有效集聚經濟資源并成為帶動力強的地區經濟中心，導致與相鄰國家地區經貿合作推進緩慢。

（三）邊境基礎設施建設滯后、通道不暢，制約跨境經濟合作的發展

我國邊境地區經濟發展水平通常較低，邊境縣市經濟總量不大，財政收入不多，可用于邊境基礎設施建設和口岸建設的資金較為匱乏，部分口岸沒施不配套，影響了口岸整體功能的發揮。而通道不暢，更是嚴重制約了經貿合作。以圖們汀地區為例，1991年圖們江地區國際開發計劃正式提出，但其后多年間一直進展緩慢，其中通道不暢就是一個重要的原因，在圖們江區域交通基礎設施方面，存在國家間通道建設標準不一致、口岸設施發展不平衡、道路網有斷點等問題，嚴重制約了該地區的合作發展與物流暢通。

（四）受到周邊國家政治安全形勢的制約與影響

我國是世界上面臨最復雜的周邊形勢國家之一，在周邊的十多個國家中，有日、韓這樣的發達國家，也有緬甸、朝鮮等發展中國家；有俄羅斯這樣的全球大國，也有印度這樣的區域性強國；有蒙古、哈薩克斯坦等局勢相對穩定的國家，也有巴基斯坦、阿富汗等全球或地區熱點國家。開展跨境經濟合作，向一個國家內部投資，企業首先考慮的是東道國的政局穩定性、社會安定性、政策連續性及是否存在戰爭風險等基本條件，因此邊境安全一直是影響跨境經濟合作順利開展的重要因素。在東北亞地區，存在日韓、日俄領土爭端，朝鮮半島南北對峙及中日釣魚島之爭；在東南亞地區，越南、菲律賓、馬來西亞等國在南海問題上與我國存在潛在的海權沖突；在中亞地區，自2011年7月美軍開始撤離阿富汗，加大了對中亞的滲透，未來的中亞將成為大國競爭與角力的重要區域。我國沿邊地區的跨境經濟合作，將不可避免地受制于周邊國家復雜的政治安全形勢。

三、加強我國沿邊地區跨境經濟合作的對策

從我國鄰近或接壤的周邊國家和地區看，原先封閉的國家紛紛開放邊境，俄羅斯、朝鮮、東盟主要國家、中亞各國都更加重視與我國沿邊地區的經濟合作，從而形成伸展度很大的區域性國際市場。我國沿邊地區經過多年的開發開放實踐，邊境口岸、通道等基礎設施建設不斷完善，不斷積累發展經驗，目前多省市紛紛利用各自區位優勢與現有的區域經濟合作機制，探索適合本地區的跨境經濟合作的新模式。尤其是近年來，國家陸續出臺了一系列推進沿邊地區開發開放的區域發展戰略。“十二五”規劃中把沿邊地區跨境經濟合作作為新的經濟增長點，黨的十八大報告中又明確指出要全面提高開放型經濟水平，提出“創新開放模式，促進沿海內陸沿邊開放優勢互補，形成引領國際經濟合作和競爭的開放區域，培育帶動區域發展的開放高地”。因此，目前正是加強沿邊地區跨境經濟合作的大好時機。

（一）跨境經濟合作內容上，從簡單的口岸貿易向更廣闊的領域深化

尋求傳統跨境經濟合作內容的升級，從簡單的口岸貿易向投資、國際物流、觀光旅游、環保合作等領域深化二把經濟合作與產業綜合開發、優化空間布局緊密聯系起來，用跨境經濟合作帶動整個區域的全面發展。發揮邊境地區資源豐富和勞動力成本低的優勢，借鑒現行保稅區或出口加工區的相關政策，選擇有條件的邊境地區設立邊境加工區，面向國內國際兩個市場，發展加工制造業，推動邊境地區產業升級，帶動沿邊地區的全面發展一

（二）擴大沿邊開放，優化我國沿邊地區對外開放的環境建設

一方面，繼續加強和完善邊境基礎設施建設。完善的基礎設施是跨境經濟合作的重要支撐，我國應加強與毗鄰國家和地區的交流與合作，并積極利用外資，進一步加強國際綜合運輸通道、國際航運、國際物流體系、口岸設施及城市基礎設施建設，打通中朝、中俄、中蒙對外大通道，真正實現通道暢通，使人流、物流自由流動。另一方面，進一步優化沿邊地區貿易投資環境，為鄰國企業提供務實高效的政策環境和安全有保障的國際商務環境：地方政府應進一步轉變職能，提高服務意識和服務水平，利用政府優勢提供公共信息，為企業投資提供便利，并鼓勵邊境地區的企業和個人“走出去”，到鄰國開展貿易投資活動。在加強管理出口退稅、進出口商品經營和人員往來的同時，簡化手續，促進邊境貿易和投資便利化。

（三）充分發揮企業主體作用，形成企業主導、政府推進的跨境經濟合作格局

政府主導型區域合作往往容易導致脫離市場實際，缺乏產業和資源的優化整合。企業是跨境經濟合作的主體，是邊境合作區的核心建設要素。在跨境經濟合作中，企業按照市場化原則和利潤最大化目的進行項目投資、參與市場競爭，可在更廣闊的范圍內更有效地配置市場要素，并使國家間的利益協調更容易，避免根本性的利益沖突，從而降低投資風險。因此，在跨境經濟合作中，政府的作用應更多地體現在完善跨境合作的法規、制度及搭建合作的平臺等方面。

（四）協調中央與地方、地方與地方之間的關系，構建多層次的跨境經濟合作平臺

在跨境經濟合作機制構建上，應進一步協調中央與地方、地方與地方之間的關系，堅持從以地方合作為主到構建多層次的合作平臺，強化國際合作。同時，改變高度重視和積極推動與周邊國家區域合作而忽視開展國內區域合作的做法，重視國內區域合作，創新國內合作機制，促進沿海內陸沿邊開放優勢互補。建立對外合作帶動對內合作、對內合作促進對外合作的良性互動機制。

（五）秉持與相鄰國家共同推動的原則，加強跨境經濟溝通與合作

跨境經濟合作需要合作雙方的共同積極推進。從歐盟的德、法、瑞三國連接處——上萊茵邊境地區的合作以及美墨邊境合作的發展看，它們都設有一個共同的管理機構，管理邊界的日常事務。這些經驗值得我國在建立跨境經濟合作區時借鑒，在跨境經濟合作的管理機制上，可考慮與合作方共同成立邊境地區管理委員會，雙方加強溝通與協調，共同處理和應對跨境經濟合作中的困難和問題。