淺析我國檔案法規內容建設

董辰　王凡

摘 要：本文在對檔案法規內容存在不足的原因進行深度剖析的基礎上，探尋解決問題的有效途徑，進而提出了完善檔案法規內容建設所應遵循的基本原則與措施，以求為檔案事業的進一步發展提供更加健全的法律依據與保障。

關鍵詞：檔案法規；內容建設；研究

檔案承載著人類的社會記憶，是國家和社會發展的歷史見證。同時，檔案也是國家運行、開展和實施各項工作的重要依據。要想保護好、利用好國家的檔案資源，各方面法律法規的構建起到了舉足輕重的作用。

然而司法實踐中，在檔案立法、檔案法規內容建設、檔案權利的運用和構建方面仍存在一些不足，有很多法律法規在內容方面仍存在一些問題值得商榷。導致這些問題產生的原因是多方面的，我國檔案事業管理體制的不足，以及我國檔案立法方面保障不健全，并且存在一定的滯后性等原因都制約著我國檔案法規內容建設和我國檔案事業的發展。

1 我國檔案法規建設的現狀

（一）檔案權利問題

1、檔案的所有權

長久以來，社會主義民主集中制的行政管理模式一直是我們國家各個機關單位慣用的工作模式，這種工作運行體制更為關注公共性和公權力的表達，致使在一些時候難以避免的出現忽視個人私權利的現實狀況。這一現象同樣也體現在檔案機關工作和檔案立法中。

2、檔案的使用權

我國《檔案法》中，對檔案所有權仍有一些合理性限制，例如對國家所有的檔案禁止買賣、對有保密等要求的檔案限制其出境等法律規定，保護了國家重要的檔案資源不會流失。然而在對檔案所有權的限制上不同的法律之間依舊存在相互沖突的問題。

3、檔案的公布權

檔案公布權一直是學界著重研究和討論的問題，檔案的公布、開放和利用三者間的關系以及權力的行使仍需要深入的探索研究。在檔案開放政策逐步發展的過程中，檔案利用權利逐漸歸位于普通民眾，檔案的開放范圍不斷擴大，社會公眾利用檔案的意識逐漸得到提升，利用檔案也更加便利。與檔案開放政策的逐步放寬相比，檔案公布政策的實施以及主體公布權的行使仍然具有一定的滯后性。

（二）檔案法律法規沖突問題

法律內容規制之間的不一致性通常包括兩種情況：一種不一致是法律法規允許的區別，能夠在司法實踐中得到適用，能夠依據這種區別判斷法律規范合法性。例如自治條例、單行條例等對法律、法規的變通規定，這種變通規定就是法律法規允許的法律規范性文件，能夠被司法適用。另外一種不一致是指法律法規不允許的區別，同時顯示了法律、規范在實踐中的不合法性，不能在司法實踐中得到適用。

作為行政法規的重要組成部分，《檔案法》及《檔案法實施辦法》在實際操作過程中與其他法律的銜接仍存在一定的不足，在檔案法和行政法規之間仍有一些規范上的空白。如對違反檔案法律的違法行為列舉不全面，檔案法律責任行政處罰行為主體資格的規定不明確，以及在違反檔案法規時所適用的處罰依據不夠具體，或是使用除檔案法和行政法規外的其他法律時缺乏具體適用細則等問題。

（三）檔案法律救濟問題

1、檔案行政救濟法律的弊端

在很多時候由于法律自身的原因沒有將行政機關可以行使自由裁量權利的范圍加以細化，賦予了行政機關過大的自由裁量權，對具體權利范圍的限制則體現相對不足，不利于公民知情權與檔案利用權的行使和保護。一些機關出于自身利益和方便程度的考量，很可能拒絕公民與其他組織的合理利用要求，未能及時提供檔案開放和利用的條件；同時也可能出現行政機關工作人員對自由裁量權的范圍把握不準確，沒有辦法及時、合理、合乎規章的保障公民、組織或其他機關團體行使正當檔案權利的情況。

2、檔案行政救濟法律間的銜接、程序與模式問題

行政復議是一種重要的行政救濟手段，在司法實踐中，行政復議有效的分流了行政訴訟案件之外的行政糾紛。然而現實中行政復議的結構性局限作為一種制約因素，使更多的行政案件流向了法院，引起了更多的行政訴訟案件，使得本該走行政復議途徑能夠解決的案件都集中在了法院，在解決案件時司法邊界模糊不清、執法類別分工不明。

2 檔案法規內容存在不足的原因分析

（一）檔案管理體制因素

由于我國檔案工作有分系統、分專業管理的傳統，各系統、專業的檔案工作都制定了符合本系統和專業特色的檔案行政規章，雖然在基本原則和精神上與檔案法規并無二致，但在檔案管理上卻自成一體，條塊分割的管理體制造成了檔案法規的矛盾與沖突。

我國檔案管理體制的另一大特色就是黨政檔案工作統一管理，但是在檔案法規的制定與實施方面，黨的系統和軍事系統又往往制定了相應的檔案法規，并在系統內部實施，這也帶來了檔案法規難以協調的問題。

（二）檔案立法因素

1、檔案立法存在一定的滯后性

改革開放以后，中國社會一直處于變革過程當中，由于行政區域跨度較大、政治、經濟、文化發展不平衡，導致檔案法律法規在部分地區無法解決出現的問題和糾紛，一些法律已不適應檔案事業發展的需要并亟待適時修訂。

2、檔案立法對私權利行使的自由與平等方面缺乏應有的保障機制

采取強制性征購的方法不但難以保障私權利的行使，同時也達不到良好的法律效果。在我國法制紛紛以更加積極開放的態度來保障公民權利并逐步完善的今天，為實現法的公共性價值目標，檔案立法更要表現出對個人權利與自由的尊重和保障。

3、檔案立法權利主體間的不平等地位有待改善

檔案法賦予了檔案行政部門對檔案活動的管理權限，但是并沒有設立對其行使行政權力進行有效監督的機制，這直接導致了公權力監督機制缺位，私權利保障機制不全面、不完善的情況。檔案法律的公共性和公正性也沒有得到合理體現。

4、檔案立法中法治的統一性原則未完全體現

由于我國的檔案法規內容還不夠完善，統一性和完整性體現不足，在與其他法律共同使用時難免出現一些權力上的沖突。

3 完善檔案法規內容建設的具體措施

（一）保障公民的檔案權利

首先，強化和提高檔案所有權的地位，在加強保護的同時明確檔案所有權的權能。根據實際情況，在法律中明確所有權的歸屬問題和具體保護、管理的細則。對于所有權歸屬不明的地方，可以按照檔案產生部門的歸屬來區分。

其次，取消對檔案所有權的不合理限制。檔案法規定嚴禁倒賣檔案牟利，但在實踐中依然有其他方法可以實現檔案的流轉，相較于這種沒有監管的情況，不如將檔案的轉讓情況法定化，并引入一種合理的監管機制，這也有利于檔案在流動中實現自身價值。

（二）充分協調解決檔案法律法規之間的沖突

將實現檔案管理的公共性作為檔案立法的價值取向，一方面明確檔案立法所要回應的是社會和個體民眾對于檔案管理的需求不單純是國家或政府需要的價值取向，另一方面也為檔案立法的價值權衡和選擇確立了兩個基本維度，即在公民利益與社會利益之間，對法的諸多價值范疇進行合理的平衡。

我國檔案事業的健康發展，完善立法是關鍵保障。因此，檔案法規內容的建設必須遵循檔案立法以及《立法法》的原則和要求，本著公平、公正、合理、統一的法律精神，以公共性和服務性作為其基本的價值取向的立足點，來完成我國檔案法規內容的修訂和完善工作。

（三）完善檔案法律救濟途徑

完善檔案法律救濟途徑應考慮從以下幾個方面分別解決：

第一，強化政府的主導性和最終責任，將行政權力加以監督和

控制。

第二，改變原來的行政層級體制，增強檔案行政復議機構的獨

立性。

第三，完善檔案行政復議和檔案行政訴訟之間的銜接。

（四）順應檔案工作的新發展新要求

在一系列保障舉措的實施下，檔案法規內容的建設定然會根據國家檔案政策的調整以及國檔案事業的發展，以更加合理、不斷完善的法治精神來順應檔案工作的新發展新要求。

4 結語

整個社會的進步和發展是最終促成法律體系構建、法規內容建設完備的基石，因此只有將檔案法規內容建設依托在國家社會進步的大背景下，才能使這一理想化構建具有更長足的發展空間。

作者簡介

董辰，王凡，海河水利委員會海河檔案館，從事檔案管理及檔案信息化建設工作。