淺析我國檔案法規(guī)內(nèi)容建設

董辰　王凡

摘 要：本文在對檔案法規(guī)內(nèi)容存在不足的原因進行深度剖析的基礎上，探尋解決問題的有效途徑，進而提出了完善檔案法規(guī)內(nèi)容建設所應遵循的基本原則與措施，以求為檔案事業(yè)的進一步發(fā)展提供更加健全的法律依據(jù)與保障。

關鍵詞：檔案法規(guī)；內(nèi)容建設；研究

檔案承載著人類的社會記憶，是國家和社會發(fā)展的歷史見證。同時，檔案也是國家運行、開展和實施各項工作的重要依據(jù)。要想保護好、利用好國家的檔案資源，各方面法律法規(guī)的構(gòu)建起到了舉足輕重的作用。

然而司法實踐中，在檔案立法、檔案法規(guī)內(nèi)容建設、檔案權(quán)利的運用和構(gòu)建方面仍存在一些不足，有很多法律法規(guī)在內(nèi)容方面仍存在一些問題值得商榷。導致這些問題產(chǎn)生的原因是多方面的，我國檔案事業(yè)管理體制的不足，以及我國檔案立法方面保障不健全，并且存在一定的滯后性等原因都制約著我國檔案法規(guī)內(nèi)容建設和我國檔案事業(yè)的發(fā)展。

1 我國檔案法規(guī)建設的現(xiàn)狀

（一）檔案權(quán)利問題

1、檔案的所有權(quán)

長久以來，社會主義民主集中制的行政管理模式一直是我們國家各個機關單位慣用的工作模式，這種工作運行體制更為關注公共性和公權(quán)力的表達，致使在一些時候難以避免的出現(xiàn)忽視個人私權(quán)利的現(xiàn)實狀況。這一現(xiàn)象同樣也體現(xiàn)在檔案機關工作和檔案立法中。

2、檔案的使用權(quán)

我國《檔案法》中，對檔案所有權(quán)仍有一些合理性限制，例如對國家所有的檔案禁止買賣、對有保密等要求的檔案限制其出境等法律規(guī)定，保護了國家重要的檔案資源不會流失。然而在對檔案所有權(quán)的限制上不同的法律之間依舊存在相互沖突的問題。

3、檔案的公布權(quán)

檔案公布權(quán)一直是學界著重研究和討論的問題，檔案的公布、開放和利用三者間的關系以及權(quán)力的行使仍需要深入的探索研究。在檔案開放政策逐步發(fā)展的過程中，檔案利用權(quán)利逐漸歸位于普通民眾，檔案的開放范圍不斷擴大，社會公眾利用檔案的意識逐漸得到提升，利用檔案也更加便利。與檔案開放政策的逐步放寬相比，檔案公布政策的實施以及主體公布權(quán)的行使仍然具有一定的滯后性。

（二）檔案法律法規(guī)沖突問題

法律內(nèi)容規(guī)制之間的不一致性通常包括兩種情況：一種不一致是法律法規(guī)允許的區(qū)別，能夠在司法實踐中得到適用，能夠依據(jù)這種區(qū)別判斷法律規(guī)范合法性。例如自治條例、單行條例等對法律、法規(guī)的變通規(guī)定，這種變通規(guī)定就是法律法規(guī)允許的法律規(guī)范性文件，能夠被司法適用。另外一種不一致是指法律法規(guī)不允許的區(qū)別，同時顯示了法律、規(guī)范在實踐中的不合法性，不能在司法實踐中得到適用。

作為行政法規(guī)的重要組成部分，《檔案法》及《檔案法實施辦法》在實際操作過程中與其他法律的銜接仍存在一定的不足，在檔案法和行政法規(guī)之間仍有一些規(guī)范上的空白。如對違反檔案法律的違法行為列舉不全面，檔案法律責任行政處罰行為主體資格的規(guī)定不明確，以及在違反檔案法規(guī)時所適用的處罰依據(jù)不夠具體，或是使用除檔案法和行政法規(guī)外的其他法律時缺乏具體適用細則等問題。

（三）檔案法律救濟問題

1、檔案行政救濟法律的弊端

在很多時候由于法律自身的原因沒有將行政機關可以行使自由裁量權(quán)利的范圍加以細化，賦予了行政機關過大的自由裁量權(quán)，對具體權(quán)利范圍的限制則體現(xiàn)相對不足，不利于公民知情權(quán)與檔案利用權(quán)的行使和保護。一些機關出于自身利益和方便程度的考量，很可能拒絕公民與其他組織的合理利用要求，未能及時提供檔案開放和利用的條件；同時也可能出現(xiàn)行政機關工作人員對自由裁量權(quán)的范圍把握不準確，沒有辦法及時、合理、合乎規(guī)章的保障公民、組織或其他機關團體行使正當檔案權(quán)利的情況。

2、檔案行政救濟法律間的銜接、程序與模式問題

行政復議是一種重要的行政救濟手段，在司法實踐中，行政復議有效的分流了行政訴訟案件之外的行政糾紛。然而現(xiàn)實中行政復議的結(jié)構(gòu)性局限作為一種制約因素，使更多的行政案件流向了法院，引起了更多的行政訴訟案件，使得本該走行政復議途徑能夠解決的案件都集中在了法院，在解決案件時司法邊界模糊不清、執(zhí)法類別分工不明。

2 檔案法規(guī)內(nèi)容存在不足的原因分析

（一）檔案管理體制因素

由于我國檔案工作有分系統(tǒng)、分專業(yè)管理的傳統(tǒng)，各系統(tǒng)、專業(yè)的檔案工作都制定了符合本系統(tǒng)和專業(yè)特色的檔案行政規(guī)章，雖然在基本原則和精神上與檔案法規(guī)并無二致，但在檔案管理上卻自成一體，條塊分割的管理體制造成了檔案法規(guī)的矛盾與沖突。

我國檔案管理體制的另一大特色就是黨政檔案工作統(tǒng)一管理，但是在檔案法規(guī)的制定與實施方面，黨的系統(tǒng)和軍事系統(tǒng)又往往制定了相應的檔案法規(guī)，并在系統(tǒng)內(nèi)部實施，這也帶來了檔案法規(guī)難以協(xié)調(diào)的問題。

（二）檔案立法因素

1、檔案立法存在一定的滯后性

改革開放以后，中國社會一直處于變革過程當中，由于行政區(qū)域跨度較大、政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，導致檔案法律法規(guī)在部分地區(qū)無法解決出現(xiàn)的問題和糾紛，一些法律已不適應檔案事業(yè)發(fā)展的需要并亟待適時修訂。

2、檔案立法對私權(quán)利行使的自由與平等方面缺乏應有的保障機制

采取強制性征購的方法不但難以保障私權(quán)利的行使，同時也達不到良好的法律效果。在我國法制紛紛以更加積極開放的態(tài)度來保障公民權(quán)利并逐步完善的今天，為實現(xiàn)法的公共性價值目標，檔案立法更要表現(xiàn)出對個人權(quán)利與自由的尊重和保障。

3、檔案立法權(quán)利主體間的不平等地位有待改善

檔案法賦予了檔案行政部門對檔案活動的管理權(quán)限，但是并沒有設立對其行使行政權(quán)力進行有效監(jiān)督的機制，這直接導致了公權(quán)力監(jiān)督機制缺位，私權(quán)利保障機制不全面、不完善的情況。檔案法律的公共性和公正性也沒有得到合理體現(xiàn)。

4、檔案立法中法治的統(tǒng)一性原則未完全體現(xiàn)

由于我國的檔案法規(guī)內(nèi)容還不夠完善，統(tǒng)一性和完整性體現(xiàn)不足，在與其他法律共同使用時難免出現(xiàn)一些權(quán)力上的沖突。

3 完善檔案法規(guī)內(nèi)容建設的具體措施

（一）保障公民的檔案權(quán)利

首先，強化和提高檔案所有權(quán)的地位，在加強保護的同時明確檔案所有權(quán)的權(quán)能。根據(jù)實際情況，在法律中明確所有權(quán)的歸屬問題和具體保護、管理的細則。對于所有權(quán)歸屬不明的地方，可以按照檔案產(chǎn)生部門的歸屬來區(qū)分。

其次，取消對檔案所有權(quán)的不合理限制。檔案法規(guī)定嚴禁倒賣檔案牟利，但在實踐中依然有其他方法可以實現(xiàn)檔案的流轉(zhuǎn)，相較于這種沒有監(jiān)管的情況，不如將檔案的轉(zhuǎn)讓情況法定化，并引入一種合理的監(jiān)管機制，這也有利于檔案在流動中實現(xiàn)自身價值。

（二）充分協(xié)調(diào)解決檔案法律法規(guī)之間的沖突

將實現(xiàn)檔案管理的公共性作為檔案立法的價值取向，一方面明確檔案立法所要回應的是社會和個體民眾對于檔案管理的需求不單純是國家或政府需要的價值取向，另一方面也為檔案立法的價值權(quán)衡和選擇確立了兩個基本維度，即在公民利益與社會利益之間，對法的諸多價值范疇進行合理的平衡。

我國檔案事業(yè)的健康發(fā)展，完善立法是關鍵保障。因此，檔案法規(guī)內(nèi)容的建設必須遵循檔案立法以及《立法法》的原則和要求，本著公平、公正、合理、統(tǒng)一的法律精神，以公共性和服務性作為其基本的價值取向的立足點，來完成我國檔案法規(guī)內(nèi)容的修訂和完善工作。

（三）完善檔案法律救濟途徑

完善檔案法律救濟途徑應考慮從以下幾個方面分別解決：

第一，強化政府的主導性和最終責任，將行政權(quán)力加以監(jiān)督和

控制。

第二，改變原來的行政層級體制，增強檔案行政復議機構(gòu)的獨

立性。

第三，完善檔案行政復議和檔案行政訴訟之間的銜接。

（四）順應檔案工作的新發(fā)展新要求

在一系列保障舉措的實施下，檔案法規(guī)內(nèi)容的建設定然會根據(jù)國家檔案政策的調(diào)整以及國檔案事業(yè)的發(fā)展，以更加合理、不斷完善的法治精神來順應檔案工作的新發(fā)展新要求。

4 結(jié)語

整個社會的進步和發(fā)展是最終促成法律體系構(gòu)建、法規(guī)內(nèi)容建設完備的基石，因此只有將檔案法規(guī)內(nèi)容建設依托在國家社會進步的大背景下，才能使這一理想化構(gòu)建具有更長足的發(fā)展空間。

作者簡介

董辰，王凡，海河水利委員會海河檔案館，從事檔案管理及檔案信息化建設工作。