糧食主產區土地流轉機制研究

趙素琴

摘 要：近年來，在糧食主產區，其土地流轉速度逐步加快，但仍然面臨土地流轉運作缺少規范性、農民利益損失較多、監管不嚴格等一系列問題。為進一步調整和緩解土地流轉問題，離不開科學的土地流轉機制。筆者將依照自身經歷，著重研究土地流轉機制，希望能推動糧食規模化生產。

關鍵詞：糧食主產區；土地流轉機制；研究

注：本文為河南省政府決策招標項目（項目名：河南省糧食主產區土地流轉機制研究 ，項目號：2013 B278）的研究成果。

人類社會擁有漫長的發展史，且土地一直以來均是最關鍵的生產要素。自步入現代社會以來，土地資源的使用和經營手段也隨之發生了一定的轉變。從使用層面來說，農村土地慢慢轉化到建設用地；從經營手段來說，由分散經營逐漸過渡到集約化經營。在這一背景下，如何正確引導、有序開展土地流轉已經成為急需解決的問題。

1 糧食主產區土地流轉存在的問題

近年來，對于糧食主產區而言，其土地流轉速度不斷加快，然而，也存在許多問題，具體體現如下：

1.1 土地流轉運作缺少規范性

截止到目前為止，大部分地區尚未構建合理、健全的農村用地流轉流程。據相關調查結果顯示，在土地流轉過程中，流轉雙方主要經由口頭協議來明確流轉關系，只有少數簽訂書面合同，其中簽訂正規合同的則少之甚少，有些雖然簽訂合同，但合同款項不完整，進而十分容易引發糾紛[1]。若出現糾紛，通常很難處理，不利于農村社會穩定。

1.2 土地流轉監管不到位

對于大宗土地流轉來說，依賴于政府監管，不存在紕漏僅僅是一個方面，其中相關人員應認識到由此而引發的問題呈現出擴大態勢。有效、規范的流轉離不開完整的利益機制。隨著時代的發展，流轉承包戶的數量不斷增多，流轉形式更加多樣，流轉經營主體日益多元，這要求應構建滿足市場經濟規律的土地流轉機制。

1.3 農民利益損失嚴重

在當前土地流轉市場背景下，農民處于弱勢地位，簽訂土地流轉合同時，因農民自身文化水平不高、信息面狹窄、判斷能力薄弱，因此存在政府機構霸占農民權益的問題，進而無法保證農民的合法權益。具體表現為：農民土地流轉不具備書面合同、農民擅自進行土地流轉、農民面臨威脅等。

2 土地流轉的具體影響

2.1 積極影響

1.增加糧食單產

在實施土地流轉后，集約化經營可顯著增加糧食單產。這主要因為在實施土地流轉之后，采用規模化生產，比較適合應用大型農用機械，便于土地質量的優化[2]。且規模化播種與大面積施肥有利于種子與肥料的綜合利用；

2.優化農業結構

家庭聯產承包雖然大大調動了農民的生產自主性，刺激了生產力，但是，隨著經濟的逐步增長，農業結構框架與土地資源分配均出現了較大的變化，其在糧食成產活動的地位不斷提升。從信息把握層面來說，對比分析散戶與農業大戶可知，散戶無法準確把握農業生產信息。而土地流轉可調整農業結構，并能改善資源配置情況；

3.提升種糧效益

在市場經濟背景下，規模經濟所需要的生產成本較少、風險抵抗能力突出、競爭優勢顯著，而土地的規模經營同樣具有上述優勢。實踐經驗表明土地流轉可整合不規整的零星地塊，而由此所帶來的規模效也非常明顯。

2.2 負面影響

1.降低糧食安全性

近些年，土地流轉速度逐步加快，對于流出土地而言在，其非糧化經營問題日益嚴重，且嚴重威脅著糧食生產安全。土地資源具有商品屬性，不管從轉讓方角度，還是從受讓方角度來說，均追求經濟利益，單一個體無法從糧食安全層面著手來權衡流轉土地使用情況；

2.存在亂用耕地問題

相關規范中明確規定，實施土地流轉后不允許隨意更改土地的使用功能，特別是基本農田，禁止種樹與養殖，這是因為耕地使用功能的改變往往比較容易，但復耕存在較多的困難[3]。在土地流轉之后，若隨意更改土地用途，將會縮減糧食種植面積，并會使國家糧食安全面臨較大威脅；

3.農村剩余勞動力綜合素質不高

一方面，經由土地流轉機制的作用，把農村生育勞動力逐步轉入其它產業中，這便于經濟結構的優化和調整，有利于社會發展；另一方面，也引發了剩余勞動力文化素質不高、思想陳舊等問題，并且他們在糧食種植中占據著主體位置，無法改進糧食種植結構，更不能合理引進新品種，田間管理缺少創新性。同時，在農忙時節，打工青年需要回到田間幫忙，這不僅會降低糧食產能，還會增加邊際成本，削弱種糧積極性。

3 土地流轉機制的優化策略

3.1 全面落實基本農田保護體制，合理創建利益補償機制

確保糧食種植面積平穩是提升國家糧食安全性的必要條件，基本農田保護理應由國家負責。若要求地方肩負這一保護責任，允許基本農田用來種植作物，這將減小土地的綜合效益，進而阻礙地方經濟發展。因此，國家應面向糧食主產區給予充足的補償，降低生產者的損失。鼓勵地方政府積極落實農田保護體制，提高糧食生產自主性，進而克服非糧化沖動，切實保障糧食安全，構建長效機制[4]。

3.2 構建農民就業保障制度，促進農民的正常就業

對于農民而言，僅僅具有就業機會是不夠的。農民的文化水平和素質不高，這將制約農業剩余勞動力，使其無法得到有效轉移，因此，應構建農民就業保障制度。首先，著重發展職業教育，強化就業技能培訓。嚴格堅守政府的主導，構建完整的職業教育機制，因地制宜，有序、逐步進行就業技能培訓；其次，通過產業促進就業。協調城鄉規劃，著重發展小城鎮，構建產業集聚區，促進農民就業；再次，鼓勵農民積極開展自主創業，并給予支持；最后，刺激勞務輸出，開拓就業途徑，為農民創造更多有利的就業條件。

3.3 優化糧食直補政策

優化糧食直補政策，其一，增加糧食直補金額。最低應讓糧食直補金額與種糧大戶在投資非農產業時所獲得利潤相同；其二，優化糧食直補對象。種糧者是糧食直補的主要發放對象，以此來拓展種植面積，增加糧食產量；其三，改進計算方法。參照糧食產量來發放補貼，進而增加相關性，優化補貼效果。

3.4 創建農村社會保障機制與公共服務系統

積極優化社保、醫療等基礎配套政策，以此來減輕農民負擔，掙脫社會保障功能，以免農民在土地流轉中出現疑慮。政府機構應對農業投入保障機制進行改進，在農業投入方面構建多元化格局，編制完整、合理的糧食生產保障體制；進一步改進農村金融體制，不斷優化金融體系，構建優良、規整的金融環境；深入研究農民合作新體系，積極構建合作組織，有效解決原子化問題；全面推廣糧食扶持政策；優化糧食主產區政府官員考的評定指標，將糧食安全列入評定指標中，以此來引發地方政府的重視，有效實現糧食安全目標。

3.5 完善立法工作

從法律層面清晰規定土地產權，構建土地流轉管理體制，并不斷完善，主要涉及土地流轉經營、流轉合同管理等方面；編制詳盡的土地流轉管理規范，構建科學的流轉糾紛處理體制與有效的解決體制；編制實用、可行的土地流轉開展細則；采用登記備案體制，應用流轉合同制，以此來改進流轉行為；準確落實流轉雙方的各自權益，編制科學的承包合同管理規范。同時，結合實際情況不斷整改。加大法律體系建設力度，確定農民承包權，落實糧食生產責任，切實保障農民的基本權益。

4 結語

糧食主產區肩負著國家糧食穩定、安全的重任。因糧食種植業自身具有先天弱質性，并具有準公共產品特性，所以，應提升糧食主產區土地流轉速度，確保糧食的穩定增產。我們應明確土地流轉規律，及時頒布公共政策，改進土地制度，正確引導糧食生產活動，進而實現國家的可持續發展。

參考文獻

[1]高凡修.公共政策視角下糧食主產區土地流轉機制研究[J].中國集體經濟，2014，（7）：1-2.

[2]歐健.基于糧食安全視角的河南糧食主產區土地流轉問題[J].華北水利水電大學學報（社會科學版），2014，（5）：62-66.

[3]歐健.糧食安全視域下河南糧食主產區土地流轉問題研究[J].中共成都市委黨校學報，2014，（4）：37-41.

[4]張珂.論農村土地流轉中農民權益的法律保護[J].農業經濟，2015，（1）：13-1