中國對聯合國財政貢獻及前景分析

楊佐航

今年是聯合國成立70周年。作為最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，聯合國成立70年來，秉持其創立時的宗旨和原則，為維護世界和平、促進共同發展、推動國際合作發揮了重要作用。聯合國開展種類繁多、規模龐大的各項活動需要充足的經費保障。經過多年實踐和摸索，聯合國逐步形成了總體行之有效的預算流程、經費分攤和管理辦法。目前，聯合國193個會員國共同分擔聯合國每年約30億美元的正常預算（即會費）和80多億美元的維和行動預算。此外，聯合國開展許多活動的經費還來自各國捐款。近年來，隨著我國綜合國力大幅提升和經濟總量不斷增加，我國聯合國會費水平的增加是大勢所趨，成為一種“新常態”。

1 我國繳納聯合國會費情況及發展趨勢

聯合國會費是用來維持聯合國秘書處工作正常運轉所需的經常性開支，由會員國根據支付能力原則按一定比例分攤。2014—2015年兩年期正常預算約為55.3億美元。聯合國會費計算的核心參考因素是經濟總量和人均收入，前者是計算基礎，后者如未達到全球平均值可享受低人均收入寬減。

我國于1971年恢復在聯合國合法席位后正常預算比額為4%，最高曾達5.5%，后逐漸下降。上世紀80年代初至上世紀末，由于經濟發展水平和人均收入較低，我國的會費比額一直維持在0.7—1%之間。2001年至今，隨著經濟不斷發展，我國會費比額有較大幅度提高，從1.541%上升至5.148%，在會員國中的排名由第13位上升至第6位，居發展中國家之首。目前，我國每年需繳納聯合國會費約1.3億美元。

為了及時反映會員國最新經濟情況，聯合國每三年重新審定一次會員國會費比額。今年就是聯合國的“會費比額談判年”，第70屆聯合國大會將討論確定2016—2018年度會費比額表。各方高度重視，都希望通過談判減輕自身會費負擔。我國目前經濟走勢在主要經濟體中名列前茅。經國家統計局初步核算，2014年中國國內生產總值為636463億元人民幣，按匯率折算越過10萬億美元大關，居世界第二位，相當于美國的60%左右，日本的2倍，超過德、英、法總和，人均收入有望在2020年邁過1萬美元門檻。這決定了我國今后會費計算基數將越來越大，享受的寬減將越來越少，總量將越來越多。據聯合國秘書處預測，即使按現行計算方法，我國2016—2018年度會費比額漲幅將達30%以上，成為僅次于美國和日本的聯合國第三大會費國。

2 會員國分攤聯合國會費的原則及經驗做法

財政是聯合國正常運作的基礎。根據《聯合國憲章》規定，會員國有義務繳納聯合國會費。由于各國經濟發展水平存在較大差異，為體現公平，聯合國會費分攤辦法并沒有搞“一刀切”，而是依據會員國不同的支付能力來確定繳納會費的多少。簡言之，就是發達國家和富國多交，發展中國家和窮國少交。

“支付能力”原則是會員國在討論會費分攤辦法時創立的一項原則，主要依據是一國國民總收入占全體會員國國民總收入的比例，在此基礎上，人均國民收入低于全球平均水平的會員國可再享受一定程度的寬減。這一原則公平合理，對廣大發展中國家較為有利，可避免承擔超出自身支付能力的財政負擔。上述原則也有一些特例。美國只按照22%的比額上限繳納會費，遠低于美國實際經濟發展水平和支付能力。聯合國還設定了最低會費標準，即0.001%。一些非洲及太平洋小國由于人口和經濟總量較低，在全體會員國國民總收入中所占比例基本可忽略不計，但聯合國仍要求這些國家繳納最低額度的會費，體現其作為會員國的責任和義務。

當前，一些西方國家以所謂“公平分攤”等為借口，積極推動調整聯合國會費比額計算方法，包括要求取消發展中國家享受的一些寬減等。這實際上是逃避自身責任，向新興國家轉嫁負擔。發展中國家對此堅決反對。還有一些發達國家擔心自身會費下降過快會削弱其在聯合國及多邊事務中的影響力。

目前，聯合國前十大會費國中，除我國和巴西外均為西方發達國家。美國、日本、英國、法國、德國等西方攤款大國常常借助財政杠桿和經濟手段，維護自身利益。

一是通過繳納會費、向特定機構提供定向捐款，以及在聯合國審議預算、撥款等方面做文章，推行于其有利的倡議、標準和規則。二是深入參與聯合國財政管理，對聯合國方案規劃、議程設置、資源使用、人事政策等施加影響，增加話語權。三是通過非正式機制間接參與聯合國財政事務。除了運用傳統手段外，美國等發達國家還成立了日內瓦小組等第三方非正式機制，對聯合國及其專門機構財政事務進行質詢、評估和監督。四是借助會費和捐款大國地位推送國際職員。具體手段包括，利用聯合國有關機構經費和人手緊張，資助本國人為聯合國“免費”工作；憑借各領域人才和專業優勢，推動聯合國秘書處接納更多西方國家人選；通過聯合國“初級專業官員”（JPO）項目，資助本國青年到聯合國培訓和鍛煉，推動他們逐步轉為正式職員并得到晉升。

3 會費增長對我國的意義和影響分析

我國一貫認真履行聯合國財政義務，及時足額繳納聯合國會費。目前，我國承擔的聯合國會費總額在所有會員國中位居第六，排在我國前面的是美國、日本、德國、法國和英國。近年來，我國經濟快速增長，國民總收入在全球國民總收入中所占比例不斷提升。可以預見，我國繳納的聯合國會費將保持上升趨勢。

我國會費比額增長、會費增加是我國經濟實力增強、綜合國力提升的必然結果，對于我國進一步參與聯合國事務、維護國家利益、擴大國際影響，既是機遇，也是挑戰。

機遇方面，會費大國地位為我國踐行中國特色大國外交提供了重要基礎和條件。我國會費大幅增長，躍升為同美、日、歐洲大國平起平坐的會費大國，有助于提高我國在聯合國事務中的話語權和影響力，有助于中國積極引導并推動聯合國在維護世界和平、促進共同發展方面作出更多努力。各國將更加重視中國立場，更加倚重中國力量。我國優秀人才競選或競聘國際職員將面臨更多機會和更有利條件，我國有關倡議和主張將更具說服力和感召力。

挑戰方面，會費大幅增長將直接增加我國財政負擔。按現行會費比額計算方法保持不變測算，預計2016年我國聯合國會費至少增長30%。由于其他國際組織大多參照聯合國會費比額確定本組織經費分攤辦法，我國在其他國際組織的會費也可能大幅增加。同時，會費增長對于我國參與聯合國財政工作的深度和廣度，對我國相關人力投入及人員專業素質等也提出了更高要求。我國會費不斷攀升，財政貢獻率與實際參與度之間還有較大差距。目前我國參與聯合國大會第五委員會（主管聯合國財政和人事工作）工作有待進一步深入，在主動提出中國方案或主張方面，與我國大國地位和形象仍有一定差距。此外，我國身份定位與利益取向之間的矛盾也日益突出。作為最大的發展中國家，我國從政治上應支持七十七國集團增加聯合國經費的要求，但作為攤款大國，控制聯合國總體預算、嚴格資源管理在經濟上對我更為有利。

值得特別指出的是，聯合國的經費預算與各國在聯合國的“地域員額”密切相關。基本計算方式為，確定一個基數（最初為2700，目前為3513），其中的55%按各國會費比額分配，40%由各會員國平均分配，5%按各國人口比例分配。根據以上因素計算出的數值上下浮動15%為“理想員額幅度”。同美國等西方國家相比，在聯合國的中國籍國際職員總數偏低且在管理崗位和重要部門任職偏少，代表性不足，制約了我國在聯合國工作的參與度。目前中國籍國際職員在聯合國的“理想員額幅度”為119—161人，而我國實際任職人數為72人，其中D級（司局級）以上11人，大大低于上述幅度，屬于代表性嚴重不足國家。如明年起會費上漲30%以上，則上述幅度將增加至少30人，將使我國國際職員代表性不足狀況進一步加劇。我應未雨綢繆，妥為應對。