中國對(duì)聯(lián)合國財(cái)政貢獻(xiàn)及前景分析

楊佐航

今年是聯(lián)合國成立70周年。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國成立70年來，秉持其創(chuàng)立時(shí)的宗旨和原則，為維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展、推動(dòng)國際合作發(fā)揮了重要作用。聯(lián)合國開展種類繁多、規(guī)模龐大的各項(xiàng)活動(dòng)需要充足的經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)過多年實(shí)踐和摸索，聯(lián)合國逐步形成了總體行之有效的預(yù)算流程、經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偤凸芾磙k法。目前，聯(lián)合國193個(gè)會(huì)員國共同分擔(dān)聯(lián)合國每年約30億美元的正常預(yù)算（即會(huì)費(fèi)）和80多億美元的維和行動(dòng)預(yù)算。此外，聯(lián)合國開展許多活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)還來自各國捐款。近年來，隨著我國綜合國力大幅提升和經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，我國聯(lián)合國會(huì)費(fèi)水平的增加是大勢(shì)所趨，成為一種“新常態(tài)”。

1 我國繳納聯(lián)合國會(huì)費(fèi)情況及發(fā)展趨勢(shì)

聯(lián)合國會(huì)費(fèi)是用來維持聯(lián)合國秘書處工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)常性開支，由會(huì)員國根據(jù)支付能力原則按一定比例分?jǐn)偂?014—2015年兩年期正常預(yù)算約為55.3億美元。聯(lián)合國會(huì)費(fèi)計(jì)算的核心參考因素是經(jīng)濟(jì)總量和人均收入，前者是計(jì)算基礎(chǔ)，后者如未達(dá)到全球平均值可享受低人均收入寬減。

我國于1971年恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位后正常預(yù)算比額為4%，最高曾達(dá)5.5%，后逐漸下降。上世紀(jì)80年代初至上世紀(jì)末，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入較低，我國的會(huì)費(fèi)比額一直維持在0.7—1%之間。2001年至今，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國會(huì)費(fèi)比額有較大幅度提高，從1.541%上升至5.148%，在會(huì)員國中的排名由第13位上升至第6位，居發(fā)展中國家之首。目前，我國每年需繳納聯(lián)合國會(huì)費(fèi)約1.3億美元。

為了及時(shí)反映會(huì)員國最新經(jīng)濟(jì)情況，聯(lián)合國每三年重新審定一次會(huì)員國會(huì)費(fèi)比額。今年就是聯(lián)合國的“會(huì)費(fèi)比額談判年”，第70屆聯(lián)合國大會(huì)將討論確定2016—2018年度會(huì)費(fèi)比額表。各方高度重視，都希望通過談判減輕自身會(huì)費(fèi)負(fù)擔(dān)。我國目前經(jīng)濟(jì)走勢(shì)在主要經(jīng)濟(jì)體中名列前茅。經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局初步核算，2014年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值為636463億元人民幣，按匯率折算越過10萬億美元大關(guān)，居世界第二位，相當(dāng)于美國的60%左右，日本的2倍，超過德、英、法總和，人均收入有望在2020年邁過1萬美元門檻。這決定了我國今后會(huì)費(fèi)計(jì)算基數(shù)將越來越大，享受的寬減將越來越少，總量將越來越多。據(jù)聯(lián)合國秘書處預(yù)測(cè)，即使按現(xiàn)行計(jì)算方法，我國2016—2018年度會(huì)費(fèi)比額漲幅將達(dá)30%以上，成為僅次于美國和日本的聯(lián)合國第三大會(huì)費(fèi)國。

2 會(huì)員國分?jǐn)偮?lián)合國會(huì)費(fèi)的原則及經(jīng)驗(yàn)做法

財(cái)政是聯(lián)合國正常運(yùn)作的基礎(chǔ)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，會(huì)員國有義務(wù)繳納聯(lián)合國會(huì)費(fèi)。由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，為體現(xiàn)公平，聯(lián)合國會(huì)費(fèi)分?jǐn)傓k法并沒有搞“一刀切”，而是依據(jù)會(huì)員國不同的支付能力來確定繳納會(huì)費(fèi)的多少。簡言之，就是發(fā)達(dá)國家和富國多交，發(fā)展中國家和窮國少交。

“支付能力”原則是會(huì)員國在討論會(huì)費(fèi)分?jǐn)傓k法時(shí)創(chuàng)立的一項(xiàng)原則，主要依據(jù)是一國國民總收入占全體會(huì)員國國民總收入的比例，在此基礎(chǔ)上，人均國民收入低于全球平均水平的會(huì)員國可再享受一定程度的寬減。這一原則公平合理，對(duì)廣大發(fā)展中國家較為有利，可避免承擔(dān)超出自身支付能力的財(cái)政負(fù)擔(dān)。上述原則也有一些特例。美國只按照22%的比額上限繳納會(huì)費(fèi)，遠(yuǎn)低于美國實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力。聯(lián)合國還設(shè)定了最低會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即0.001%。一些非洲及太平洋小國由于人口和經(jīng)濟(jì)總量較低，在全體會(huì)員國國民總收入中所占比例基本可忽略不計(jì)，但聯(lián)合國仍要求這些國家繳納最低額度的會(huì)費(fèi)，體現(xiàn)其作為會(huì)員國的責(zé)任和義務(wù)。

當(dāng)前，一些西方國家以所謂“公平分?jǐn)偂钡葹榻杩冢e極推動(dòng)調(diào)整聯(lián)合國會(huì)費(fèi)比額計(jì)算方法，包括要求取消發(fā)展中國家享受的一些寬減等。這實(shí)際上是逃避自身責(zé)任，向新興國家轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。發(fā)展中國家對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。還有一些發(fā)達(dá)國家擔(dān)心自身會(huì)費(fèi)下降過快會(huì)削弱其在聯(lián)合國及多邊事務(wù)中的影響力。

目前，聯(lián)合國前十大會(huì)費(fèi)國中，除我國和巴西外均為西方發(fā)達(dá)國家。美國、日本、英國、法國、德國等西方攤款大國常常借助財(cái)政杠桿和經(jīng)濟(jì)手段，維護(hù)自身利益。

一是通過繳納會(huì)費(fèi)、向特定機(jī)構(gòu)提供定向捐款，以及在聯(lián)合國審議預(yù)算、撥款等方面做文章，推行于其有利的倡議、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。二是深入?yún)⑴c聯(lián)合國財(cái)政管理，對(duì)聯(lián)合國方案規(guī)劃、議程設(shè)置、資源使用、人事政策等施加影響，增加話語權(quán)。三是通過非正式機(jī)制間接參與聯(lián)合國財(cái)政事務(wù)。除了運(yùn)用傳統(tǒng)手段外，美國等發(fā)達(dá)國家還成立了日內(nèi)瓦小組等第三方非正式機(jī)制，對(duì)聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行質(zhì)詢、評(píng)估和監(jiān)督。四是借助會(huì)費(fèi)和捐款大國地位推送國際職員。具體手段包括，利用聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和人手緊張，資助本國人為聯(lián)合國“免費(fèi)”工作；憑借各領(lǐng)域人才和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)聯(lián)合國秘書處接納更多西方國家人選；通過聯(lián)合國“初級(jí)專業(yè)官員”（JPO）項(xiàng)目，資助本國青年到聯(lián)合國培訓(xùn)和鍛煉，推動(dòng)他們逐步轉(zhuǎn)為正式職員并得到晉升。

3 會(huì)費(fèi)增長對(duì)我國的意義和影響分析

我國一貫認(rèn)真履行聯(lián)合國財(cái)政義務(wù)，及時(shí)足額繳納聯(lián)合國會(huì)費(fèi)。目前，我國承擔(dān)的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)總額在所有會(huì)員國中位居第六，排在我國前面的是美國、日本、德國、法國和英國。近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，國民總收入在全球國民總收入中所占比例不斷提升。可以預(yù)見，我國繳納的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)將保持上升趨勢(shì)。

我國會(huì)費(fèi)比額增長、會(huì)費(fèi)增加是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、綜合國力提升的必然結(jié)果，對(duì)于我國進(jìn)一步參與聯(lián)合國事務(wù)、維護(hù)國家利益、擴(kuò)大國際影響，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

機(jī)遇方面，會(huì)費(fèi)大國地位為我國踐行中國特色大國外交提供了重要基礎(chǔ)和條件。我國會(huì)費(fèi)大幅增長，躍升為同美、日、歐洲大國平起平坐的會(huì)費(fèi)大國，有助于提高我國在聯(lián)合國事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，有助于中國積極引導(dǎo)并推動(dòng)聯(lián)合國在維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展方面作出更多努力。各國將更加重視中國立場(chǎng)，更加倚重中國力量。我國優(yōu)秀人才競(jìng)選或競(jìng)聘國際職員將面臨更多機(jī)會(huì)和更有利條件，我國有關(guān)倡議和主張將更具說服力和感召力。

挑戰(zhàn)方面，會(huì)費(fèi)大幅增長將直接增加我國財(cái)政負(fù)擔(dān)。按現(xiàn)行會(huì)費(fèi)比額計(jì)算方法保持不變測(cè)算，預(yù)計(jì)2016年我國聯(lián)合國會(huì)費(fèi)至少增長30%。由于其他國際組織大多參照聯(lián)合國會(huì)費(fèi)比額確定本組織經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法，我國在其他國際組織的會(huì)費(fèi)也可能大幅增加。同時(shí)，會(huì)費(fèi)增長對(duì)于我國參與聯(lián)合國財(cái)政工作的深度和廣度，對(duì)我國相關(guān)人力投入及人員專業(yè)素質(zhì)等也提出了更高要求。我國會(huì)費(fèi)不斷攀升，財(cái)政貢獻(xiàn)率與實(shí)際參與度之間還有較大差距。目前我國參與聯(lián)合國大會(huì)第五委員會(huì)（主管聯(lián)合國財(cái)政和人事工作）工作有待進(jìn)一步深入，在主動(dòng)提出中國方案或主張方面，與我國大國地位和形象仍有一定差距。此外，我國身份定位與利益取向之間的矛盾也日益突出。作為最大的發(fā)展中國家，我國從政治上應(yīng)支持七十七國集團(tuán)增加聯(lián)合國經(jīng)費(fèi)的要求，但作為攤款大國，控制聯(lián)合國總體預(yù)算、嚴(yán)格資源管理在經(jīng)濟(jì)上對(duì)我更為有利。

值得特別指出的是，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與各國在聯(lián)合國的“地域員額”密切相關(guān)。基本計(jì)算方式為，確定一個(gè)基數(shù)（最初為2700，目前為3513），其中的55%按各國會(huì)費(fèi)比額分配，40%由各會(huì)員國平均分配，5%按各國人口比例分配。根據(jù)以上因素計(jì)算出的數(shù)值上下浮動(dòng)15%為“理想員額幅度”。同美國等西方國家相比，在聯(lián)合國的中國籍國際職員總數(shù)偏低且在管理崗位和重要部門任職偏少，代表性不足，制約了我國在聯(lián)合國工作的參與度。目前中國籍國際職員在聯(lián)合國的“理想員額幅度”為119—161人，而我國實(shí)際任職人數(shù)為72人，其中D級(jí)（司局級(jí)）以上11人，大大低于上述幅度，屬于代表性嚴(yán)重不足國家。如明年起會(huì)費(fèi)上漲30%以上，則上述幅度將增加至少30人，將使我國國際職員代表性不足狀況進(jìn)一步加劇。我應(yīng)未雨綢繆，妥為應(yīng)對(duì)。