嘉興水污染治理中公眾參與的現實困境及對策

陳堯　王紫鸚　顧驊珊

摘 要：嘉興市水環境資源十分豐富，但隨著嘉興工業化、城市化進程的加快，大量未經處理的工業廢水和生活污水直接排入河道，造成河水水質嚴重化、水污染問題已經制約了嘉興市經濟的進一步發展和人民生活質量的提高。完善水環境質量已成為當務之急。本文主要是從嘉興水環境現狀出發，通過對嘉興市公眾的調查，了解水污染治理中公眾參與的現狀，從而分析整理公眾參與的現實困境并提出對策，力圖改善嘉興市公眾參與水污染治理的不良現狀，以求達到全城治理水污染的效果。

關鍵詞：水污染治理；公眾參與；困境與對策

1 引言

自浙江省委十三屆四次全會，“五水共治”提出已經有兩年時間。以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水為突破口倒逼轉型升級，進一步推進水環境整治，這是推進浙江新一輪改革發展的關鍵之策。改革開放以來，隨著工業化和城市化進程的加快，嘉興已成為長三角地區的經濟發達城市。但與此同時，水體污染嚴重，水環境狀況日益惡化，水資源供需矛盾尖銳，嚴重影響了廣大農民群眾的切身利益，也影響了經濟、社會與生態的可持續發展。緩解水環境這一瓶頸制約，是嘉興經濟社會發展迫切需要解決的重大問題。水污染治理迫在眉睫，而公眾參與凝聚了社會大眾的智慧，結合目前已有的治理案例以及其他地區等公眾參與制度對于治理效果的分析，充分說明公眾參與能提高市民節約水保護水資源的意識，更有效地提高政府的決策效率，對促進治理水污染規劃、決策的科學化、合理化具有積極作用，通過公眾參與可以對相關政策的執行過程進行監督，保證政策執行的有效性。然而目前嘉興地區公眾參與環境管理的權利還未能得到充分利用，存在諸多問題和矛盾，因為對公眾參與水環境治理的現實困境進行調查具有很重大的意義。

2 嘉興水污染現狀及特征分析

通過網上數據調查和嘉興市環境保護局的網站瀏覽，調查了解近年來水污染情況，了解各區域水污染的現狀，對比分析、明確嘉興地區水污染的現實狀況，為下面研究提供現實依據。

2.1 近年水質明顯改觀，總體水質仍然較差

據2014年嘉興市公布的《嘉興市2014年環境狀況公報》顯示（見圖1），2014年全市67個市控以上地表水監測斷面水質與2013年相比，Ⅲ類水質斷面比例上升了1.5個百分點，Ⅳ類水質斷面比例上升了5.9個百分點，Ⅴ類水質斷面比例上升了4.5個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例下降了11.9個百分點，主要污染物高錳酸鹽指數、氨氮、總磷平均濃度同比分別下降了0.2%、10.8%、24.9%；飲用水源地水質改善率為44.2%，水環境質量明顯改善，全市跨行政區域交接斷面年度考核結果達到優秀。雖然因“五水共治”進程的推進，嘉興市開展了大量水治理活動，使得水質有明顯改善，然而總體來說，Ⅴ類以及劣Ⅴ類占了大部分，相比較其他地區，水質水平依然嚴重低下，居民生活、農業生產等仍然受到了危害。

圖 1 2014年市控以上地表水斷面水質類別百分比

2.2 水污染源較多，防治較為困難

據水質監測資料可知，嘉興市水體污染主要以有機污染和氨氮污染為主[1]。調查其污染源主要來自三個方面：一是工業污水，近年來嘉興市尤其是周邊海寧縣、桐鄉縣等地區工業的發迅速，特別是印染、化工、織造業等排放污水污染水質；二是城市生活污水，由于嘉興尚未建成城市污水處理廠，生活污水基本上是經化糞池直接就近排入河道，或者經合流管道或者經雨水管道排入河道。而除生活污水外還有部份醫院含菌污水也未經處理而直接排入河道。另外，城市人口逐年增長，造成了水資源污染加劇。三是農業面源污染，嘉興市是浙江省主要產糧區之一，農業生產歷來在本省有相當的比例，因而化肥、農藥使用比例越來越高 使用量越來越大，農田灌溉和雨水，使殘留的有機物和農藥直接排入河道。除此之外，嘉興畜牧業、漁業和養殖業生產也很發達，據不完全統計，每年有大量畜禽糞便未經處理排入水體，造成污染[2]。

另外，二次污染和上流水源污染也是原因之一。嘉興地勢較低，江蘇、湖州等地區的河流湖泊污水都流經嘉興，而多年來積淀在河道內的污染物已成為再生污染源，加上新增污染物，由于長期的河道淤泥抬高，河水流動減弱，影響了自凈能力，也加劇了河道的污染，污染度越來越嚴重。

3 嘉興公眾參與水污染治理的現狀及實施困境

為了了解嘉興公眾參與水污染治理現狀，我們對嘉興普通群眾關于公眾參與水污染治理的情況作了一份問卷調查。通過隨機發放問卷，共發出450份，其中回收并能夠使用的總共414份。本次調查者中共有56.52%的男生和43.48%的女生。其中，18歲以下的占9.42%，18到30歲的占74.64%，30到45歲的占9.42%，45歲以上的占6.52%。通過調查分析當前公眾參與水污染治理存在的一些困境，現結果如下：

3.1 公眾參與污染治理缺乏完備的體系，需要政府鼓勵支持

在治理水污染過程中，無疑政府與群眾良好合作是最有效快捷的方法之一，然而在現實生活中，政府部門未設立完備的的環保規章制度，對外的公眾參與環保工作缺乏的規范化、制度化。使得公眾參與水污染治理的積極性下降，參與的公眾得不到鼓勵，作用未被充分發揮，使得公眾參與陷入真正的困境。

2006年施行的我國環保領域第一部公眾參與的規范性文件《環境影響公眾參與暫行辦法》，雖然對公眾參與的具體程序、方式、范圍和期限作了規定，但沒有明確公眾的主體地位，相關程序沒有賦予明確的法律效力，無法保障公眾的參與權。[3]

雖然自2009年1月1日起施行《浙江省水污染防治條例》中有一條關于公眾參與的規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染和破壞水環境的行為進行檢舉”，然而并未有確切的規定保障公眾的檢舉會被政府部門重視，然而如果忽略采納公眾的意見將會大大打擊公眾積極性。因而公眾參與的法律地位沒有得到確定，公眾參與的意愿沒有得到法律的保護是其困境之一。

3.2 公眾參與作用未被足夠重視，公眾參與意識不足

雖然目前廣大群眾對于公眾參與治理水污染的作用基本打成一致共識，調查對象均認為公眾參與對于水污染治理有作用，且超過半數認為有相當大的作用，但是由于受到長期思想影響，公眾都認為政府是水污染治理最主要的管理機構，起到關鍵作用，而企業由于涉及到排污，因此也對水污染治理有一定關鍵作用，因此在對水污染的問題上仍然把公眾的作用放在這兩者之后，常常在遇到污染事件時會自然將責任推之這兩者，反映出公眾自覺主動保護環境意識還有待提高。

政府以及企業在處理相關問題時并未將公眾包括在內，而普通公眾民主意識不高，很少主動參與決策和治理工作，公眾對于環保意識大都停留在節約用水，不亂倒垃圾入河等層次上，對于阻止社會不良現象等意識還很欠缺，使得公眾參與污染治理作用未被充分發揮。

3.3 公眾參與污染治理缺乏及時的信息支持，宣傳力度不夠

目前社會上公眾對于參與水環境治理的渠道了解甚少，除了一些宣傳較大的活動能被引起人們的注意、熟知外，幾乎沒有足夠明確的信息供人們主動了解到。然而公眾參與的渠道是存在的，嘉興市環保局早在2008年就積極探索建立公眾參與環境保護監督機制，例如：通過成立嘉興市環保支援者服務總隊、建立嘉興市節能減排志愿者先鋒服務隊、組建市民環保檢查團等形式加大公眾參與環保工作的力度；通過舉辦市民環保檢查團聽證會、環保志愿者參與飛行監測和環保專管員參與企業環境監管這幾個渠道擴大市民對環保工作的民主參與。然而這些環保組織對外的宣傳不能全部滿足環境治理的需要，更多地公眾并不知曉其存在，因為不能充分發揮組織的作用。

3.4 公眾參與環境治理渠道有效性不高，優勢未充分發揮

公眾參與的內容包含建議咨詢、舉報投訴、意見征求、問卷調查和環評公示板塊，但是建議咨詢、舉報投訴、意見征求和問卷調查板塊信息更新頻率低，只有環評公示更新及時。其中舉報投訴的公眾很少，又缺乏有效的反饋機制，公眾缺乏有效渠道了解投訴事件的處理進程；建議咨詢和意見征求板塊也沒有相應的反饋機制，對公眾的意見和提出的建議不夠重視。因此，增加了公眾參與的成本，難以形成有效的公眾參與。[4]

對于如何發揮自身作用，即發揮公眾參與的作用，不少人反應無從下手，有心無力，在身邊沒有合適便利的渠道進行參與。

從嘉興市環保局網站了解到的一些信息來看，很多關于水環境治理的活動都會有部分公眾的參與，例如2015月7月7日在秀洲區王店鎮開展的“五水共治”活動中，王店鎮選聘了一批社會威望高、群眾評價好、奉獻精神強的老黨員和老干部，對轄區河段治理情況和工程進度進行監督，通過對水環境進行“巡視”，自發組成“治水聯盟”，開展的一些活動，如“水環境污染隨手拍”、認領“垃圾河”、“美麗鄉村馬拉松”健身跑等之外，很少有其他形式。雖然不斷在開展活動，然而關鍵的問題是這些渠道是不是有效，這些參與的方式是不是流于形式？而結束了這些活動之后又有多少人繼續關注河道污染問題，一旦涉及政績、利益等方面的問題，面對排污企業等一些外在的壓力，政府可能會不作為，或者不嚴格按照法律的要求去做，公眾的訴求和愿望有可能得不到持續有效的重視。

4 嘉興公眾參與水污染治理的對策建議

根據嘉興公眾在水污染治理中的現實困境，結合已有的水污染治理建設取得成功的城市，借取經驗，提出了解決嘉興當地的公眾參與水污染困境的對策建議：一是完善相關法律規定，保障公眾參與權利；二是建立公眾參與機制，健全信息公開制度；三是提高公眾參與治理能力，培養水環境保護意識；四是拓寬公眾參與渠道，發揮公眾參與作用。

4.1 完善相關法律規定，保障公眾參與權利

公眾參與發揮作用的程度依賴與參與權相關的法律制度的建立和完善。所以必須通過行政立法把公民的參與權加以固定而成為法定權利。我國目前還沒有統一的《行政程序法》，只有個別單行法中有關于參與的零散規定，而且對參與的形式往往未作細致的程序性規定。雖然有些學者規定了“參與原則”，但仍然缺少法定化的參與程序、司法救濟等[5]。而目前已有的一些相關法律規定，如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國水法》等對于公眾參與的規定都是一些零散的條款，往往只是闡明了公眾擁有公眾參與的權利卻并未明確的公眾參與的主體地位，及其享有的權利和負擔的義務，因此需要建立完善的法律規定，來保障公眾參與權利的行使。

4.2 建立公眾參與機制，健全信息公開制度

公眾能夠有效參與的前提條件是水環境信息的公開化，健全的水資源信息公開制度是公眾知情權的保障，信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。只有先獲取充分、準確、及時的水資源信息后才能理性準確地發表自己的意見，提出自己的建議。

環境信息公開不是目的，而是推進公眾參與、實現環境民主、建設生態文明的基礎和條件。新修訂的《環境保護法》第五十三條明顯指出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。這一重要表述的實質就是公民環境權，即公民擁有環境方面的知情權、表達權、參與權和監督權[7]。

如果缺乏環境行政決策部門應有的回應和尊重，并且不能獲得相應的司法救濟，那么，任何公眾參與的制度設計在最終意義上都屬于空中樓閣[6]。建立公眾參與機制，如群眾意見回應制度，通過網絡和媒體定期公布所在流域的水質檢測結果，讓市民更快捷、及時的了解和獲取信息，并給予反饋，通過對反饋信息的及時合理處理，讓信息不僅限于單方面交流而向雙向溝通轉變，參與到實時的水環境保護治理隊伍中。

4.3 提高公眾參與治理能力，培養水環境保護意識

在開展公眾參與活動前，首先要提高公眾的參與水環境治理的主人翁意識，通過政府部門以及社會公益組織的一些宣傳，讓公眾明白自身的權利，鼓勵公眾通過合理渠道表達自己愿望，提升對水環境的保護意識和節約意識，理解嘉興水污染治理的必要性和緊迫性，促使更多的公眾能夠參與到政府治理工作之中。

通過開展各種形式的水資源教育工作，提升公眾參與的能力與素養。比如利用校園，對廣大在校學生進行知識普及，提高青少年的水資源保護的素養；發揮社區資源，普及節水與科學用水知識，通過社區宣傳欄制作宣傳海報，定期舉行公眾參與技能的培訓活動，提高大家的專業知識和技能，引導廣大公眾科學、有效地參與。

4.4 拓寬公眾參與渠道，發揮公眾參與作用

目前，公眾參與的形式只是單一的末端參與，而對于事前的參與力度嚴重不足[7]。應建立多種公眾參與的形式，實現公眾的全過程參與，拓寬公眾參與水環境治理的渠道，使參與的形式更加多元化。例如，召開環境事務聽證會、審議會，充分重視公眾在聽證會中提出的意見，實現公民的決策參與；通過鼓勵在杭州灣水環境科學技術方面的研究在有關環境問題的政府管理機構、決策機構中給公眾代表提供一定席位[8]；隨著現代網絡信息技術的發展，目前政府部門應大力推行電子政務，充分利用網絡產品，大力推進如微信平臺、app等產品，而不僅僅局限于聽證會、信訪、社區宣傳、座談會、參與社會組織、協商以及投訴與申訴等。已知的政府微信平臺應加大推廣力度，政府也可以更有效地發揮嘉興已有的民間環保組織作用，推進親民的方式激發公眾自發參與，讓廣大群眾能夠積極投身水污染治理。

參考文獻

[1]徐關明.嘉興市水環境現狀分析及治理對策[J]. 中國水利. 2004（06）

[2]陶巖英等，嘉興市水污染問題及防治對策[J]. 嘉興學院學報 2005

[3]王琪.公眾參與海洋環境管理的實現條件分析[J]. 中國海洋大學學報，2010，5 （5）：16—21.

[4]虞錫君等，杭州灣水污染防治公眾參與的現實困境與對策分析[J]. 嘉興學院學報 2013

[5]呂同舟，公眾參與問題的研究綜述[J]. 管理觀察 2009

[6]朱 謙，公眾環境行政參與的現實困境及其出路 [J]. 上海交通大學學報（哲學社會科學版）. 2012

[7] 張壽生. 國內外環境影響評價中公眾參與的差別性研究EJ].才智，2012 （21）：254—255.

[8] 張紫宜.環境保護中的公眾參與[D].長春：吉林大學，2005：10-12.