公共理性與公民參與公共決策路徑的適用

劉喬

摘 要：在社會轉(zhuǎn)型的背景下，政府管理的模式在不斷變革，公共管理者愈發(fā)感受到公民參與的重要性。促進公民的有效參與可以提高決策效率與質(zhì)量。公民的有效參與在理論上基于形成一種公共理性是可行的；在實踐上有多種路徑可以根據(jù)決策的不同內(nèi)容形式而進行選擇。

關(guān)鍵詞：公共理性；相關(guān)公眾；公民參與

公民參與在轉(zhuǎn)型的社會中的重要性越發(fā)凸顯。政策制定面臨著很大的不確定性，將公民吸納進來，能夠集中更多的智慧，因為如西蒙所說的那樣，“單個的、孤立的個人的行為不可能實現(xiàn)任何理性高度?！?不只是單個的個人，單個的組織或集團也是很難達到一定的理性高度的，公民參與能夠形成一種公共理性，利于高質(zhì)量的政策制定和執(zhí)行。

1 公共理性

我國現(xiàn)階段公民參與制度并沒健全，公民參與途徑也不夠暢通，聽證會往往流于形式，上訪演變成截訪運動等。而更大部分的公民則是一直保持著政治冷漠的態(tài)度，正如穆勒說：“漠不關(guān)心是社會主義理想破滅的主要跡象。”2因此，公共決策中的有效公民參與需要人們達成價值共識，即公共理性，而公共理性也是使公民參與成為可能的必要保證。

“公共理性”最早出現(xiàn)在康德的《什么是啟蒙運動》一文中，是指人們在任何事情上都有公開運用自己的理性的自由。羅爾斯則將這一概念上升到政治自由主義的高度，他認為：“公共理性是一個民主國家的基本特征?！?公共理性是民主國家在運用公權(quán)力進行社會管理時所必須依據(jù)的理性，也是運用公共權(quán)力解決公共問題，實現(xiàn)價值的權(quán)威性分配的公共政策的理念支持。而在公共政策活動中，公民的公共理性是指“公民在公共論壇中關(guān)于憲政要素與基本正義問題的推理。”4是一種向政策制定機構(gòu)表達需求，與公共決策者進行對話的正當理念。公共理性并不是簡單的私人理性的疊加，而是在通過與他人充分的討論基礎(chǔ)上得到的經(jīng)過修正的觀點，是一種公共價值取向的統(tǒng)一。

公共決策中的公民參與就是要求公民充分表達自己的政策偏好，然而公民的學(xué)歷、專業(yè)、信仰、工作等存在著諸多不同，難免會發(fā)生內(nèi)部的沖突。公共理性恰恰是要提供一種價值指引，構(gòu)建一個良好溝通的前提，保證每個公民都期待其他公民能夠認可自己的觀點，同時，自己也隨時準備用他人已經(jīng)認可的觀點來解釋自己的政策偏好?！肮怖硇缘挠^念在最深的層次上具體地規(guī)定基本的道德與政治價值，這些價值用以決定憲政民主制政府與其公民之間的關(guān)系，并決定公民與公民之間的相互關(guān)系?！?這就是說公民之間的政策討論并不是無序化的、隨意地進行的，而是在一種相互包容的氛圍下，在大家力求達成共識的意愿下進行的，這就為形成一致的價值觀提供了可能。

公共理性能夠保證公民的政策意見不是一盤散沙、肆意妄為的討論，而是能夠在多元利益下形成一種“重疊共識”，使得公民的思維不是停留在一己私利的低級階段，而是從道德深處和社會價值觀層面得到提升，這就為公共決策中的有效參與奠定了理念基礎(chǔ)。

2 公民有效參與途徑

在確定了公民有效參與的理念基礎(chǔ)之后，就要討論公民如何有效參與的具體實踐問題。根據(jù)目的不同，可大致分為以下兩種參與方式：

1.以獲取政策相關(guān)信息為目的的公民參與

僅僅以獲取政策相關(guān)信息為目的的公民參與并不能保證公民的意見或建議最終能夠?qū)Q策產(chǎn)生影響，因此一般要求公民給予最小的投入，而無需花費很多的時間和資源，一般是以個人為單位進行的。以此為目的參與途徑主要有：

第一，關(guān)鍵公眾接觸

關(guān)鍵公眾接觸是指管理者向相關(guān)公眾中的“關(guān)鍵人物”征詢建議。 就我國目前公民參與的情況來看，公民的熱情不高，參與能力有限，參與處于無序化狀態(tài)，而關(guān)鍵公眾接觸法是一項管理者主導(dǎo)的參與方式，能起到良好的引導(dǎo)作用。采取關(guān)鍵公眾接觸法進行參與時，公眾往往已經(jīng)自發(fā)或有意識的形成了一定的組織團體，在該組織團體中已經(jīng)或更容易實現(xiàn)公共理性，形成一致的意見或目標。而在這些組織團體的領(lǐng)導(dǎo)人中，一般都是具有某種專業(yè)背景或某些能力的人才，這就避免了普通民眾參與表達能力較低的缺陷，能夠促進參與的有效性。另外，關(guān)鍵公眾接觸法這一參與方式相對靈活，不需要專業(yè)技術(shù)，從而降低了公民參與的成本，提高了公民參與的效率。但是，在運用這一方式的時候，要注意謹慎選擇關(guān)鍵公眾，看是否真的能夠代表最廣大人民的利益，同時可選取多方關(guān)鍵公眾，以提高代表性；另外，還要防止關(guān)鍵公眾被某些利益集團控制，而發(fā)生設(shè)租尋租的行為，導(dǎo)致公民參與的無效。

第二，由公民發(fā)起的接觸

由公民發(fā)起的接觸是指發(fā)起者為公民，向政府管理機構(gòu)表達建議或需求。由于我國公民數(shù)量多、利益多元化程度深，公民的背景層次差距較大，因此，在決策前進行有效參與一直存在著困難，而這種由公民發(fā)起的接觸途徑則能夠很適合地讓民眾表達心聲，真正反映出問題的所在，比如我國目前已經(jīng)存在的信訪制度和投訴途徑，但是，由于某些政府部門的關(guān)于為了自身的利益，為了維護本級政府的聲譽，而將信訪工作變成了名副其實的截訪工作，這也導(dǎo)致民眾越級上訪、集體上訪等無序化上訪現(xiàn)象的多發(fā)。因此，我國這種由公民發(fā)起的接觸方法雖然經(jīng)常利用，卻儼然已經(jīng)發(fā)生了扭曲，或者降低了效率，這不僅要求相關(guān)部門要認真聽取公民的心聲，也要健全應(yīng)答機制，對于公民提出的問題要保持高度關(guān)注，并舉一反三，找出可能存在的更多的問題。

第三，公民調(diào)查

公民調(diào)查可以滿足公共管理者既期望獲得更具代表性的信息，而又不希望跟公民分享決策權(quán)力的需求。 然而在我國現(xiàn)階段存在的問題不是方法的問題，也不是技術(shù)的問題，而是如何讓民眾說出真話，如何讓管理者聽到真話的問題。一方面由于我國政府官員績效考核制度的不完善，另一方面由于我國公民“多一事不如少一事”的思想觀念根深蒂固，導(dǎo)致即使真正做了調(diào)查，要么是民眾在當?shù)卣拿{迫下說出違心的話，要么由于不想惹事而隨便給出答案，這就是的公民調(diào)查完全喪失了原有的意義，使民眾的心聲僅僅成為官員們的傳聲器。這當然是與我國公民的參與能力有關(guān)，但更多的原因則是不敢講出真話，害怕事后政府官員會隨便一個理由就帶來空前的災(zāi)難。因此，當前我們要做的就是建立一個暢所欲言的渠道，讓人民能夠盡情地表達自己的意見，甚至是宣泄自己對政策的不滿，只有這樣，才能讓公民調(diào)查能夠調(diào)查處真相，否則，僅憑一句“你幸福嗎？”是不能反映出真正的民生的。

第四，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

近年來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公民參與中有著勢不可擋的勢頭。通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，公民參與不再局限于場所的制約，不必進行面對面的交流，就可以獲得充分的信息，這一切都顯得這一參與途徑是何等的先進與復(fù)合民意。我國近幾年很多的問題都是通過網(wǎng)絡(luò)這一手段很快地被揭發(fā)、調(diào)查，網(wǎng)絡(luò)成為民眾監(jiān)督政府官員行為的一個重要途徑，也發(fā)揮了其巨大的優(yōu)勢作用。當然，有些不法分子也會趁機制造煽動一些不良行為的發(fā)生，但我們不能因為它的一些缺陷就將其否定。在對網(wǎng)絡(luò)參與的管理方面，則需要極高的手段，對于不法分子勢必要強力打擊，但是現(xiàn)在提的較響的網(wǎng)絡(luò)實名制有可能會打擊民眾的參與熱情，而將這一新興的參與途徑流于一般的名存實亡，喪失了它的優(yōu)越性。因此，對于網(wǎng)絡(luò)參與，需要的是管理而不是取締也不是控制，是要在放開的同時盡量減少不法分子的行為，而這也需要公眾的思想覺悟的提高，在隨著民眾參與經(jīng)驗越來越豐富，參與能力越來越強的趨勢下，這一點會有所改善。

2.以促進政策接受性為目的的公民參與

作為一般政策的受眾，公民接受與否或接受程度是決策能否成功的關(guān)鍵所在，與從公民那里獲取信息不同，促進政策接受性的公民參與以群體性組織或團體為對象會更容易實施，因為他們更容易形成價值共識。目前以促進政策接受性為目的的公民參與途徑主要有三種：

第一，公民大會

召開公民大會是為促進政策接受性最常見最直接的一種形式。在我國存在的典型公民大會就是一年一度的全國人民代表大會，以及一些聽證會等，擔憂的問題是代表們的代表性，究竟代表了誰。由于我國的全國人民代表大會是一種例行會議的性質(zhì)，因此，在召開之前基本上已經(jīng)進行了廣泛的足夠的宣傳，可以在地方上或者團體組織首先進行小型的討論，然后將這些意見或建議進行整合，最后再拿到大會現(xiàn)場進行全國性的討論，這樣就能夠充分發(fā)揮基層群眾的參與性，也使得代表們更具代表性。

第二，咨詢委員會

咨詢委員會是由類似商業(yè)組織、政府官員以及社會組織的代表組成，他們首先做出決策，這能幫助管理者盡快地找出解決方案。咨詢委員會一般用于以下情形：首先，政策問題的相關(guān)公眾至少包括兩個或者兩個以上的組織化團體及未組織化的公眾，其中，組織化團體又包括公民團體和其他利益團體，咨詢委員會為每個團體的利益表達提供了機會；其次，只有當管理者在重大問題上希望與公眾分享一定的決策權(quán)時，才適用咨詢委員會的途徑。一旦成立咨詢委員會，就要讓其參與產(chǎn)生影響力，否則會引起其對公共管理機構(gòu)或者某項政策的敵對情緒，反而會阻礙決策進程。

第三，第三方調(diào)解

第三方調(diào)解一般出現(xiàn)在利益沖突的雙方勢均力敵，沒有一個能夠擁有更充分的權(quán)利去影響決策，而此時若再增加團體的數(shù)量，只會陷入更大的僵局之時，同時，雙方也是有意向進行和解的。通過第三方調(diào)解獲得的政策質(zhì)量往往比其他運用其他途徑獲得的政策質(zhì)量要高，因為它能在雙方滿意的基礎(chǔ)上又不太偏離之前的政策目標。當然，第三方調(diào)解對該調(diào)解人的要求非常之高，既要對決策過程有所了解，又要精通溝通之術(shù)，因此，管理機構(gòu)也要付出一定的成本來請調(diào)解人加入。

3 結(jié)論

公民參與已經(jīng)成為當今社會不可或缺的民主方式，但參與是暢所欲言卻不是隨心所欲的，決策者要具體問題具體分析，努力形成一種公共理性，并根據(jù)決策選擇合適的參與途徑，才能充分發(fā)揮公民參與的正面作用。隨著新技術(shù)的發(fā)展，公眾參與政事的意識也逐漸提高，今后公民參與將會制度化、常態(tài)化，參與途徑也會更加多樣化。

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