對重大水污染事件的刑法考量

王鵬華

摘 要：中國有82%的人飲用淺井和江河水，其中水質污染嚴重且細菌含量超過飲用水衛生標準的占75%，約1.6億人口的飲用水受到有機物的污染。從刑法修正案（八）對污染環境罪的修改，到最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的出臺，顯示當今中國對水污染問題的重視。由于水環境污染行為的特殊性，只有刑事處罰措施以及民事、行政的綜合運用，才能為治理我國水環境污染問題開辟出一條新的道路。

關鍵詞：水環境污染；刑法；刑罰措施；處置原則

1 引言

2014年4月10日，蘭州市威立雅水務集團公司檢測發現，其出廠水苯含量高達118微克/升至200微克/升； 4月23日，武漢市政府應急辦在其官方微博發布消息稱，漢江武漢段水質氨氮超標，造成武漢白鶴嘴水廠和余氏墩水廠停產；5月9日，江蘇省靖江市自來水公司發現長江水源有異味，于是關閉取水口，暫停全市供水。

重大惡性水污染事件的一次次發生，挑動著國人早已十分脆弱的環境安全神經。從嚴從快處置各類水環境污染事件，對符合我國刑法關于破壞環境保護犯罪構成要件的行為，堅決移送司法機關處理是解決日益突出的水環境污染問題的不二選擇。

2 目前我國治理水環境污染的措施

1.非刑事措施

在我國，治理污染水體行為的行政機關主要是各級環保機構，對造成一般環境污染的主體給予警告、罰款、責令停業、關閉等處罰措施。我國一直側重于運用行政制裁手段進行環境保護。

2015年1月1日實施的《環境保護法》作為一部行政法律，罕見地規定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段；新增“按日計罰”的制度，即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。但是考慮到環保部門的弱勢地位，新法的一些規定能有多大程度上得到真正貫徹，筆者存有疑慮。

2. 刑事制裁

全國人大常委會2011年通過的刑法修正案（八），對污染環境罪的條文進行修改，即降低污染環境行為的入罪門檻，凸顯了國家對環境問題的重視。該法條規定，只要嚴重污染水環境行為破壞了良好的生態環境，即使沒有造成嚴重后果，也可以入罪，這大大增強了刑法保護水環境的效果。最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的出臺，也增加了對環境污染犯罪進行定罪量刑的可操作性。

3 對處罰及預防污染水環境犯罪行為的建議

1.立法機關應考慮增設污染水環境罪

我國關于環境污染犯罪的立法比較粗疏，除了將兩種固體廢物污染環境犯罪設置為獨立的罪名以外，一個“重大環境污染事故罪”即涵蓋了各種污染環境的行為，沒有將污染行為按環境要素區別對待。殊不知不同污染行為侵害環境要素不同，呈現出的特點不同，社會危害程度也不一致。具體到水污染，其與土地污染、大氣污染等相比，有著污染快、擴散快、恢復難、社會危害性更大等特點，而現行立法簡單地將它們合為一罪，沒有把水污染犯罪行為獨立出來單獨成罪，既忽略了對具體污染的具體考量，又與“水作為重要的具有戰略意義的物質元素”的地位很不相稱。法條的簡單、機械，使一些嚴重水污染行為無法罰當其罪，利用刑法有效保護水資源的立法初衷難以實現。

縱觀各國刑事立法，多數國家刑法均細致區分環境犯罪所包括的種種罪名，對于水環境污染犯罪，各國刑法對該罪名均有明文規定，例如，《德國刑法典》第324條規定：“一、未經許可污染水域或對其品質作不利的改變的，處5年以下自由刑或罰金。二、犯本罪未遂的，亦應處罰。三、過失犯本罪的，處3年以下自由刑或罰金。”《俄羅斯刑法典》第250條規定：“一、使地表水或地下水、飲用水受到污染、堵塞和枯竭，或以其他方式使水的自然性質發生變化，如果這些行為導致動物界、植物界、魚類資源、林業或農業遭受重大損失的，處數額為最低勞動報酬100倍至200倍或被判刑人1個月至2個月的工資或其他收入的罰金。本條第一款或第二款規定的行為，過失致人死亡的，處2年以上5年以下的剝奪自由。”即便某國存在關于環境犯罪的概括性罪名，但為了解決實踐操作中可能存在的問題，某國立法機關在其本國刑法的附屬刑法中對各種環境污染行為規定了具體罪名，例如，日本高度概括的將污染環境犯罪行為規定為公害罪，但隨即出臺《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固體廢棄物處理和清掃法》等一系列的附屬刑法，方便了司法機關對水污染刑事案件的調查取證與處罰，并取得了良好的社會效果。

因此，我國立法機關應當考慮分解重大污染環境罪，增設污染水環境罪、污染土地罪、污染大氣罪等罪名。筆者認為，污染水環境罪，是指違反國家規定，向地表水體以及地下水體排放、傾倒或者處置廢物，造成地表水體以及地下水體污染的行為。這些行為具體包括：（1）擅自排污行為，即未向有關主管機關提出排污申請并獲得排污許可證，擅自排放污物，造成水體污染的行為；（2）超標排污行為，即擁有排污許可證，隱瞞、謊報污染物排放濃度及數量的；（3）向禁污水域排污行為，即向法律禁止排污的特定水域（如飲用水域）排放污物的行為；（4）私自停止使用水污染物處理設施的行為等等，以其他明確水污染刑事制裁范圍。

2.正確把握污染水環境犯罪

正確把握該罪的犯罪構成，是處罰該類犯罪的前提。首先，任何可以構成該罪的行為，必須是違反我國關于水環境保護相關法律法規的，諸如《水污染防治法》、《水法》、《行政許可法》等。其次，本罪侵犯的法益應該是水環境遭受破壞影響到的社會關系。這種社會關系并非是人與水環境之間的直接關系，而是水資源被破壞后所反映出來的人與人之間的社會關系。從可持續發展的角度看，此種社會關系既包括了基于水環境危害的整體性而產生的區域間社會關系，也包括了水環境危害的持續性而帶來的與子孫后代生存相關的社會關系，對法益這樣的規定，充分反映出個人、社會和環境之間的融合關系，避免了立法不確定性以及刑罰權的過度擴張，保持了刑法的謙抑性。

本罪的犯罪主體應包括單位和個人。

最后，筆者認為行為人的主觀狀態應采用無過錯刑事責任原則，即行為人無論是抱有故意或過失的主觀心態，只要違反國家規定，嚴重污染水環境的，便構成此罪。此處采取該原則，主要原因有以下幾方面：第一是預防的需要。在環境侵權案件中，加害人一方通常掌握著侵權風險信息，并有能力降低、甚至消除環境侵權風險，受害人對此一般難有作為，環境侵權適用該原則，可以最大限度地調動加害人預防環境侵權的積極性。第二是賠償的需要。即保護受害人，免除其舉證的負擔。第三是公平的需要。環境侵權行為是加害人出于盈利或者其他的目的而選擇的行為，既然其是環境侵權風險行為的受益人，其中包含的風險自然應由其承擔。其四是倫理的需要。加害人選擇環境侵權風險行為，就有義務控制風險。在這四個方面中，預防機能是主要的，也是基本的機能，其他機能只有在這一機能失敗的情況下才有意義。

3.合理運用刑罰以及其他制裁措施嚴厲打擊水污染犯罪

作為對污染水環境的犯罪行為最嚴厲的處罰形式，刑罰保障著社會和諧有序發展。但針對污染水環境的刑罰只應包括輕自由刑與罰金刑，死刑與無期徒刑等重刑是不宜適用的，因為污染水環境的行為人主觀上只存在污染環境的故意或過失，并不存在危害特定或不特定民眾的故意或過失，如果存在以上主觀心態，則應以刑法分則其它條文（例如投放危險物質罪）定罪處罰。筆者認為，對于污染環境犯罪行為最高處罰年限為7年是合適恰當的，因為發生危害環境的行為后，如果長時間對行為人或直接責任人員以剝奪自由的方式與社會隔絕，是不利于追究該行為人責任以及協助治理環境的，也起不到相應的懲罰作用。相反，水環境污染造成的巨大損失由于相關責任人的身陷囹圄只能由國家先行投入大量人力、物力去補救，這會產生巨額的國家財政負擔。當然，如果行為人實施上述行為的同時，觸犯了投放危險品物質罪，屬于想象競合犯，從一重罪論處。

對于罰金刑，由于環境犯罪多為貪利型犯罪，低額罰金幾乎沒有威懾力。筆者認為，立法以及司法機關應當在以下幾個方面對罰金刑的規定及適用加以完善：第一，立法機關在刑法中明文規定取消無限額罰金制，明確規定環境犯罪的罰金量度，使犯罪人所受的處罰與其環境的損害程度相當，并超過其因此而獲得的利益，使犯罪人預見到自己行為后果的無利可圖性，從而降低環境犯罪的可能性。如適用罰金刑后仍不能從經濟基礎上徹底打擊和摧毀行為人的犯罪能力，且行為人的主觀惡性極深，可以考慮對行為人適用沒收財產刑。第二，司法機關應擴大罰金刑的適用范圍以及適用頻率，對我國環境犯罪的過失犯罪增設罰金刑，以進一步發揮罰金刑替代自由刑的作用，這對于行為前仔細計算利害得失的財產經濟類犯罪正是對癥下藥。第三，完善罰金刑的適用方式，對一些社會危害性較小的犯罪，可單處罰金，即只規定適用罰金刑而無別的刑罰。

非刑罰措施是現代刑事政策多元發展的產物，它可以彌補刑法單一功能的不足。我國刑罰規定的非刑罰處罰措施包括三類：一是判處賠償經濟損失和責令賠償經濟損失；二是訓誡、責令具結悔過和責令賠禮道歉；三是由主管部門予以行政處罰或者行政處分。如上所述，污染水環境犯罪的違法成本是較低的，如果刑罰措施不能最有效的預防犯罪，那么如果能夠合理綜合運用非刑罰措施，則可最大程度的消除犯罪后果的持續危害作用和犯罪人再犯的可能性。因為從本質上講，刑罰是一種消極的事后報復，而非刑罰措施則有著事前預防的功效，并以特殊預防為首要目的。筆者結合近期污染水環境犯罪的案件事實，提出針對水環境污染非刑罰措施的建議：法院責令行為人公開具結悔過并向公眾道歉。法院以有罪判決的形式，責令污染水環境當事人通過當地具有影響力的媒體（通常為省一級以上），在一定的時間和范圍內向民眾道歉，并表明其認罪伏法的態度。這種非刑罰措施主要適用于情節顯著輕微的初犯。因水與民眾日常生活息息相關，通過這種方式能夠迅速消除水污染事件引發的不良社會效果、保障社會的穩定，并能夠帶動民眾參與環保的熱情、利用民眾監督防止行為人再次污染水環境。此外，此舉也能警告有污染水環境企圖的行為人懸崖勒馬，尤其對信譽良好的企業和個人有著更大的威懾力。

4.水環境污染治理的刑事處置原則

由于水環境污染犯罪的復雜性，司法部門應當靈活運用上述刑事處罰措施，并依照以下原則以及借鑒各國處理水環境污染的措施，系統綜合處置水環境污染犯罪，才能最大限度的懲治犯罪，保護民生：

（1）標本兼治原則。即一方面應針對污染水環境犯罪行為的嚴重性、危害性加以分析，另一方面更要分析其產生的根源，即在對行為主體進行懲罰時，不能單一適用某種處置措施，應配以相應的根治措施。這一原則的貫徹，將整體發揮各種治理措施的優勢，有利于綜合治理水環境違法犯罪活動，既可有效減少水污染的危害后果，也在一定程度上減少國家治理污染所要花費的精力與資金。

（2）區別對待原則。因為水環境污染的主體分為單位與個人，主觀惡性程度上也分為初犯與再犯。司法機關對單位實施污染水環境犯罪的，應以預防性以及善后補救性的措施為主，以懲罰性措施為輔；對個人犯罪的，應加大懲罰力度，以自由與罰金刑為主。針對反復故意實施污染水環境行為的犯罪主體，應加大懲罰力度，特別是單位多次污染水環境的，可雙倍甚至多倍于前次罰金數額直至關停該單位并其沒收全部財產。

（3）民事、行政措施相協調原則

盡管處置水污染事件應加大刑事處罰力度，但民事、行政措施的引入是必不可少的，兩者并不是互相排斥的，協調好兩者關系，可以更好的懲罰與預防水污染行為。大陸法系國家嚴格區分違法行為與犯罪行為，所以大多將違反環境行政管理法規作為環境犯罪的前置性規定。盡管通過刑罰懲治犯罪這種手段是保護水環境的重要手段，但整個水環境的治理畢竟是一項由政府主導、民眾參與的社會管理活動，行政管制手段以及民事手段仍是相當重要的治理手段，因此，水環境的刑法保護必須充分考慮環境刑法與行政法以及民法的密切關聯，既要同行政法保持協調，又要充分發揮刑法這一獨立部門的作用。對于如何協調這些措施，筆者認為，具體方法應包括以下方面：

環保機關責令行為人限期治理污染水體，并由工商行政部門監督該行為人在治理期限內限制從事相關經營活動。法院通過有罪判決的形式，附帶判決行為人對被污染水體采取力所能及的除污、恢復等行動，防止水污染危害結果的持續作用，在治理期間，環保機構應責令行為人禁止從事相關經營活動。剝奪排污企業某項或全部民事行為能力，這種措施符合預防為主的環保政策，是對唯利是圖的行為人最好的懲罰方法，要比一般行政處罰措施要嚴厲的多；限期治理能夠促使行為人消除水環境污染的持續危害作用，結合治理期間被限制的民事行為能力，將會最大程度發揮出威懾作用。針對嚴重污染水環境的行為，還可以通過判決的方式，建議行政機關給予行為人或者直接負責人員以行政處分。例如，某國營企業違規排放污水，導致水體輕微污染，司法機關可作出有罪判決并責令限期治理，行政機關可對該企業負責人以降職、開除、或行政拘留與罰款的處罰。對于造成特別重大的危害后果的，行政機關可責令犯罪主體永久停止一切經營活動，這是最為嚴厲的制裁措施，相當于自然人刑罰中的“死刑”。該制裁措施能夠最嚴厲的懲罰和預防犯罪，也能發揮巨大的威懾力。但也因為該判決一旦執行便不可逆轉，企業被宣布停止一切經營活動后會產生大量失業人員，產生影響社會穩定的不良效果，因此，司法機關應審慎運用該制裁措施。

4 結語

污染水環境犯罪，是直接危害人類賴以生存的生態環境要素的犯罪。無論是國企還是民企、無論是組織還是個人，都應該受到公平的判決。隨著我國政府及民間保護環境力度與意識的不斷增強，刑事司法實踐與刑事立法目的以及刑法處罰與行政處罰、民事賠償措施的矛盾也日顯突出。我們應該正視環境污染問題在中國的復雜性，積極設立紅線標準，著重在刑法處罰這一底線上下功夫。立法機關應盡快修正我國刑法處置環境污染犯罪的不足，讓環境污染類犯罪真正受到普遍而有效的遵守，這樣才能從根本上抑制我國愈發嚴重的水污染現狀。

參考文獻

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