外務省行政改革對日本外交的影響

陳玉平

摘 要：日本外務省近年來文官腐敗丑聞頻現，但從橋本內閣至今一直進行的日本行政改革中，外務省卻因“美國派”高官的庇護下被排除在改革之外。這樣一來，之前保守的外交執行體制得以保留，外務省官僚系統的作用被加強，同執政黨內部的保守派一起擬定和主導了近年來一系列頗受外界批評和議論的法案。保守的外交執行體制給日本外交帶來了許多負面因素，在構筑新世紀新型國際關系的時期，也錯失了深入研討防衛、外交問題的良機。

關鍵詞：外務省；文官系統；行政改革；外交

1 日本行政改革的背景

冷戰后由于國內外形勢的變化，日本政治進入了大動蕩和大變革時期，自民黨由于體制等方面的問題（如金權政治）結束了長期“一黨獨大“的局勢，戰后“55年體制”在國內外發生重大變化的局勢下解體，日本政治進入了多黨合作聯合執政階段。這些政黨組閣后為了平衡各黨派利益和政見而實行“派系均衡”而非“量才錄用”的方式任命官員，由于“外行“官員增多，執政黨不得不在日常工作和政策制定上依靠本部門的文官系統。但文官的政治結構和決策機制并非盡善盡美，比如在經濟方面對經濟活動和企業自主權進行了過多的限制；在政治上由于政黨和政治家對國民負責，而文官則對自己的行政管理和制定政策的失敗不負任何責任；而在政治倫理上，文官掌握了國家資金的管理與分配，使得文官有了利用職務之便行事不正當權力的可能性，文官腐敗的丑聞時常被媒體傳出。因此，社會輿論批評文官制度，并且要求進行行政改革的呼聲不斷，于是，從橋本內閣開始進行了以行政改革為中心的“六大改革”企圖加強政黨和政治家在政治過程中權力，削弱文官的力量。

2 免于改革的外務省文官系統及其影響

在這場轟轟烈烈的改革中，時任事務次官的柳井俊二卻成功地把外務省排除在政府進行的大規模行政改革對象之外。于是，之前由小和田等人建立的保守外交執行體制就得到了全面的保障，這說明日本國內對外交和外務省的監督機制大有紕漏。但其深層次的體制問題也是一大誘因，外務省之所以幸免于改革，一個很重要的原因是自戰后以來官僚和政黨互相融合使得許多政要和在主要的國際組織內任職的日本官員都與外務省有著千絲萬縷的聯系，如小淵內閣時期，小淵本人為前外相，時任前外相為前外務省政務次官，小和田恒任國際法院法官（原外務省事務次官、 駐聯合國大使）并且具有皇親外戚身份，橋本前首相在外交上被賦予職權，池田前外相就任自民黨政調會會長等等。他們不論在聯合國還是在本國政府或外務省都是大名鼎鼎和影響極大的高級官員，外務省有他們做靠山，在改革大潮中若監督體制有缺陷或執行不力就相對容易地躲避掉。另外，以前最大的在野黨社會黨為了共同執政，同自民黨相互妥協，但雙方面對新的國內外形勢應當怎樣制定外交戰略，在短時間內難以達成共識。政治家不能積極行動的結果是加強了外務省官僚的作用。本來，冷戰結束后應是一個探討構筑面向21世紀的新世界的時期，但日本卻錯失深入研討防衛、外交問題的良機。

這些外務省的庇護者基本上都屬于美國派，在戰后對外政策方面走的依然是修正主義的美國路線。如此以來，戰后日本仍然在很大程度上是“配合外交”，于是，在聯合政黨執政期間，相繼通過了《新日美防衛合作指針》《聯合國維持和平行動合作法》、《周邊事態法》、《反恐特別措施法》 等從根本上動搖日本外交的法案，這些重要的政治性議案基本上都是由外務省官僚同執政黨內的保守派主導通過的，是為了配合美國或利用聯合國以實現政治大國目的外交提案。

這樣，日本政治改革本來是想加強政治家和政黨在國內外政治決策中的作用，但外務省官僚的作用卻反而得到加強。日本外交中的官僚統制得到進一步的強化給日本外交帶來了許多負面因素。（1）日本在很長時間內很難確立面向21 世紀新時期的對外戰略和目標，日本至今仍被人批評是“被動反應，滯后配合型外交”；（2）小和田體制使得以前從民間啟用大使的傳統遭到破壞，現在這些職位卻都被出身外務省者所占據，影響日本對外政策和行動的全局性和公正性；（3）受外務省主流派的影響，日本政府在處理外交事務方面的獨立性受到很大限制，甚至有時有被排除在多邊協商機制之外。如前些年的“六方會談”，由于外務省和執政黨內的保守派提出了“人質綁架問題”而不得不把日本排除在外，并導致日朝關系更加僵硬。

另一方面，從上世紀九十年代以來，外務省腐敗丑聞不斷。隨著侵吞公款、虛報外交機密費、收黑錢等丑聞相繼曝光，外務省成了滋生腐敗的溫床，政府和公眾對外務省的批評不斷，外務省威信掃地，行政改革迫在眉睫。但是，在從2001年開始的政治改革大潮中都“屹立不倒”的外務省，進行改革談何容易。以雷厲風行、銳意改革著稱的田中真紀子任外相時，曾經試圖整頓外務省，揭出了秘密活動經費問題，揪出了一批貪官，并且迫使四名次官級資深高官去職，但最終還是在官僚系統的頑固抵抗和公開指責下，被首相解除了外相職務。盡管遇到了層層阻力，但內部整改還是在悄然有序地進行著。2002年“改革外務省之會”向川口順子外相遞交了一份關于外務省改革的方案最終報告。該報告內容共涉及12各領域、100多個具體項目。根據這一報告，外務省進行了外交官人事制度改革，引進競爭原則，采用工作成績評定制，淘汰有問題的外務省職員，以防止腐敗和提高整個外務省的工作效率。對駐外大使打破只從外務省高級公務員中選拔的傳統做法，增加從其他政府機構、外務省普通公務員，甚至民間人士中選拔。這樣，外務省想通過改革排除外來壓力，糾正政治家與外務省的關系，改革外務省職員的意識和人事制度，改變外務省在國內的不佳形象。但是其它如①取消次官（副部長）可出任駐外大使的規定，將其設定為最終職務，②將機密費的用途在一定時期后對外公布等項目卻未被納入其中。日本總務省負責對外務省改革進行監督，2009年5月總務省得出結論，認為在“外務省職員的意識改革”、“人事制度的重建”等領域的52項中，改善的程度還遠遠不夠，改革正處于發展階段。

3 總結

由上可以看出，外務省目前還處在以人事制度為重點的表層改革，但對其進行全面深入的改革，仍然阻力重重。可以說，日本戰后以來官僚政治一體化使得外務省的改革步履維艱。這在小泉時期表現的尤為突出，當時日本政界人士指出，日本外交頻頻受挫源于外交政策失當。小泉政府過于強調日美同盟，忽略和其他國家的關系，安倍政府在實質上也是如此。此外，新世紀以來小泉、安倍等人接連參拜供有二戰甲級戰犯靈位的靖國神社，造成日本和亞洲鄰國關系緊張，這可以說也是保守外交所產生的外交“敗筆”。而這些外交行動與外務省內美國政治派有著莫大的關系。