論地方程序的意義

摘 要：地方程序是地方立法制定或認可的調(diào)整“特定社會活動”的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體，是開展各種地方活動不可或缺的制度保障。它可能會包括以下兩種情況：一方面是地方“有權(quán)機關(guān)”制定的對應具有獨立地方特點的相關(guān)活動的專門程序；另一方面是各個不同的省市地區(qū)需要進行相關(guān)活動遵循全國性的程序時，由各地結(jié)合本地特點對全國性程序進行的具體化或填充補白，由此新形成的具有地方特色的全國性程序的地方補充。

關(guān)鍵詞：地方程序；地區(qū)差異；層級差異

作者簡介：黃 捷，湖南師范大學法學院教授，博士，博士生導師（湖南 長沙 410081）

地方程序當然是相對于非地方程序而言的，非地方程序更多是指全國性、全局性的程序。地方程序是一個在理論或?qū)崉疹I(lǐng)域并不常見的概念。它其實是指地方法律工作程序，如：地方立法程序或地方行政程序等，是指所有相對全國或中央的特定空間地域中的某種法律性質(zhì)的工作程序。這里首先存在一個全國（全局）程序和地方（局部）程序的界定問題；其次是程序的全國性和地方性的相互關(guān)系問題；第三是如何找出地方程序的獨立價值和存在意義，并充分發(fā)揮其作用，促進地方發(fā)展和推動法治進步。本文不辭淺陋，拋磚引玉，對此略作探討。

一、程序以及地方程序的界定

1. 如何認識程序

在討論地方程序之前，我們依然必須先簡單討論一下程序和法律程序問題。在社會科學領(lǐng)域，程序是一個非常值得討論的話題。因為在學界以及大多數(shù)人的認知體系中，程序依然是一個相對模糊的概念。對其包括有以下幾種理解：（1）“按時間先后或依次安排的工作步驟”{1}，（2）“事情發(fā)展的過程和次序”{2}，（3）法律過程、操作規(guī)程、展開過程和先后順序。如認為“現(xiàn)代漢語‘程序一詞是個多義詞，除了可以指稱訴訟的法律過程外，還可以指稱機器的操作規(guī)程、事項的展開過程和先后順序等等。”{3}（4）“程序，在一般意義上，通常被理解為步驟、次序、過程、方式，它反映人類行為的有序性，并與無序、混亂相區(qū)別。換言之，程序是人們對某種行為經(jīng)過多次重復，對其規(guī)律的認識和確定。”{4}（5）“在漢語中‘程序這一名詞尤其缺乏嚴格的定義。事件的展開過程、節(jié)目的先后順序、計算機的控制編碼（program）、實驗的操作手續(xù)、訴訟的行為關(guān)系都統(tǒng)稱為程序。”{5}

在引入法律因素，將程序進一步解讀，法律程序是：（1）由法律規(guī)定的過程和次序，比如說：“所謂‘法律程序，顧名思義是由法律規(guī)定的過程和次序，即由法律規(guī)定的按照一定的順序、方式和步驟作出法律決定的過程”{6}。（2）“從法學角度來分析，程序是從事法律行為、做出某種決定的過程、方式和關(guān)系”{7}。（3）“程序，從法律學的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系”{8}。（4）“我們認為，所謂法律程序是指法定的人們在交往行為中必須遵循的前提、條件、步驟、過程和環(huán)節(jié)。它具有明顯的法定性、技術(shù)性、邏輯性、時限性、過程性以及自主性”{9}。

上述這些關(guān)于程序或法律程序的認識，除了關(guān)于法律程序的觀點（4）之外，都是不正確的。他們都忽略了程序的最突出特征：預置性。程序相對于特定的活動過程必須是提前存在的、預置的，唯有如此，其才具有非程序（單純的活動或過程）活動所不具有的限制恣意的特殊功能和價值。觀點（4）也是不完全準確的。觀點（4）的認識包含了程序的預置性含義，但其最大不足是忽略了程序的對應性，即程序除了應當具有預置性，還應當專門對應某種特定的社會活動，即程序都是專門為某種活動而存在的。沒有與特定活動的對應，程序和實體往往也就失去了差別。程序除了具有預置性特征和對應性特征，還應當具有集合性{10}特征（即程序必須是兩個以上的具體行為規(guī)則集合在一個系統(tǒng)中，有機結(jié)合構(gòu)成的規(guī)則集體。程序中的不同規(guī)則一般可以構(gòu)成社會生活中各種特定的具體制度）。

筆者認為，“程序是指能夠使一個相對獨立的社會事務活動的進行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時間規(guī)則、地點規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。”另外，簡單一點說：法律程序“是通過立法方式擬制，對應特定社會活動的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”{11}

反而言之，所有的社會活動，也都會有與之對應的程序存在。而那些重要的社會活動，與之對應的程序才由立法機構(gòu)設(shè)定，從而上升為法律程序，獲得了更為強力的保障。所有的程序，也都會面臨著正當或不正當?shù)膬r值判斷；以及像程序或不像程序的質(zhì)量判斷；以及好用或不好用、行得通或行不通的適用價值判斷。

相對于人類的社會生活，最一般程序的基礎(chǔ)價值在于使人們互動中通過彼此的約束實現(xiàn)協(xié)調(diào)；進步一些的程序可以使人們能夠初步達成協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，協(xié)同一致的共同進行某項活動或工作；高級一些的程序能幫助編排和控制、引領(lǐng)人們順利進行更為復雜的集體活動。因而，只要有人類的活動，便會有與此對應的程序，并且該程序亦因其自身的正當性強弱和程序質(zhì)量好壞，相對那些與其對應的社會活動發(fā)生正面或負面的影響。程序也因其自身權(quán)威的大小，而可能獲得與其對應的社會活動參與主體的不同感受，并由此滋生出不同的恪守和尊重態(tài)度。法律程序是最應當被尊重和恪守的程序，但法律程序也同樣可能會因為正當性不足，或程序性不強、程序規(guī)則模糊，從而不足以產(chǎn)生引導力和控制力，而最終可能貽害貽誤社會。

2. 認識地方程序

全國性程序是基于國家主權(quán)和國家法制的統(tǒng)一性，通過立法制定的在全國范圍內(nèi)規(guī)范相關(guān)活動模式和步驟的程序。包括運用全國性的程序法與普遍發(fā)生的活動相對應的程序和運用特定的程序法與全國性活動相對應的程序。包括訴訟、仲裁，或者全國性的立法、選舉、國家重大項目論證等。

相對于全國性程序而言，地方程序是地方立法制定或認可的在地方轄區(qū)范圍內(nèi)調(diào)整“特定社會活動”的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。它是開展各種地方活動不可或缺的制度保障。它可能會包括以下兩種情況：一方面是地方制定的對應具有地方特點的相關(guān)活動的獨立程序；另一方面是全國性的程序?qū)鱾€不同的省市地區(qū)相關(guān)活動的時候，由各地結(jié)合本地特點對全國性程序進行的具體化或填充補白，所新形成的具有地方特色的全國性程序的地方補充。按照另一種標準來判斷，地方程序是由“地方”制定，專門對應地方性的社會活動而成立。根據(jù)這些程序所對應的活動屬性，這些程序主要鎖定在：地方性的立法活動和地方性的行政活動兩大領(lǐng)域。在訴訟司法程序領(lǐng)域內(nèi)，其中司法權(quán)力運行的程序機制全國統(tǒng)一，其本身的地方性不強，應當屬于全國性程序。其在大多情況下排除在地方程序的研究之外。但也并不排除全國性的司法程序也會遇到需要在地方獲得嘗試實驗或者有地方特色的問題，從而在法定框架內(nèi)，形成填白式的、有地方特色的司法性質(zhì)的程序，比如《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》中設(shè)定的程序，便屬于該類型的地方程序。

地方程序在具有程序的共有屬性的基礎(chǔ)上，相對于全國性程序而言，其突出的特征也就是地方性。地方性意味著該程序需要對應的社會活動有了空間上的局限，該局限因為各個不同地方的地區(qū)差異性而凸顯其價值。其中，在各地民主政治建設(shè)過程中，各地方的經(jīng)濟文化的差異決定了其對民主政治的內(nèi)在驅(qū)動與需求的強弱不同，表現(xiàn)在程序建設(shè)中，必然也會有差異；研究和了解地方程序的作用就是找準本地民主政治活動所產(chǎn)生的需求，打造與之彼此對應的地方程序，從而規(guī)范和約束本地的社會活動，讓社會走向有序化和民主化、法治化。讓發(fā)達而又富有優(yōu)秀質(zhì)量的地方程序幫助本地的民主政治活動充分而又有效的開展，穩(wěn)定而又和諧的往復，從而誕出民主法治的種子，茲出法治社會的春苗。

地方程序中的“地方”同樣存在著層級差異性，因為地方與中央的相對性，地方與地方也存在著相對性。我國的行政區(qū)劃本身決定了，“地方”只能是一個相對概念。省、直轄市、自治區(qū)是地方；省轄市、自治州、盟、地區(qū)也是地方；縣、縣級市、市轄區(qū)、旗還是地方；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也還是地方。因為層級的不同，決定了不同層級的地方程序，發(fā)揮作用的空間大小也不同，應對上下關(guān)系的權(quán)限也不同，自身的獨立價值也不同。研究不同層級的“地方”，可以幫助我們認識不同層級的地方相對其他層級而所處關(guān)系的特殊性，從而設(shè)立地方程序時具有不同的法定權(quán)限、權(quán)威能力和保障體系。只有結(jié)合自己本層級的權(quán)限、能力，打造出的地方程序才具有合法性和適宜性。

二、地方程序的基本功能和主要類型

地方程序依然屬于程序。其價值目標是必須在和全國性程序不沖突、不矛盾的政治前提下，規(guī)范好本地、本級的特定活動，使之更切合本地、本級實際，充分在其中實現(xiàn)和保障現(xiàn)代民主和政治文明。

1. 地方程序的基本功能

（1）實現(xiàn)統(tǒng)一、限制恣意

所有程序的重大功能之一，就是限制恣意。該功能主要是源于程序的預置屬性。但凡人們舉行社會活動，不同的主體在其間，不論是主導活動進行或?qū)儆谄胀▍⑴c，必須通過自覺遵守既有規(guī)則（程序規(guī)則）或服從現(xiàn)場即時溝通產(chǎn)生的約束規(guī)則（以下簡稱“溝通規(guī)則”）或服從現(xiàn)場主導者即時的指揮命令（以下簡稱“現(xiàn)場命令”）而協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系，從而使活動獲得某種秩序保障。

這里存在著兩種可以讓人們獲得秩序的規(guī)則淵源。一種是預先設(shè)置好的既有規(guī)則（即程序規(guī)則）；一種是“現(xiàn)場命令”或“溝通規(guī)則”（二者又可以統(tǒng)稱為：即時規(guī)則）。

相比而言，預先設(shè)置的既有規(guī)則相比即時通過溝通產(chǎn)生的約束規(guī)則或主導者即時發(fā)布的命令，具有“先手”優(yōu)勢——即提前存在。提前存在的程序規(guī)則因為其自身蘊含的理性價值，而比“現(xiàn)場命令”或“溝通規(guī)則”更有“規(guī)則定力”{12}。放在法律層面中，意味著用法律手段提前安排好的程序及其程序規(guī)則，由國家力量予以保障，是不容挑釁的規(guī)則系統(tǒng)。“現(xiàn)場命令”或“溝通規(guī)則”則因其現(xiàn)場的意志表示，隨機性和情景效應難以避免，因而也就會有更多的個性恣意和主體自己的性情表達，恣意也就難以避免。

地方程序無疑同樣具有限制恣意的功能。但地方程序更為突出的功能是通過地方程序的設(shè)置，保持和中央法治精神的統(tǒng)一。地方程序限制恣意的重要操守之一，就是促使每個地方在特定的活動中，既能和中央保持高度一致，又能在和中央保持高度一致的基礎(chǔ)上，對應地方、保護地方特色和個性需求。所以，通過地方程序的設(shè)置和表現(xiàn)，可以看出一個地方的理性程度和向心力大小。

（2）促進平衡、抑制沖動

任何一種社會活動，能夠促成該活動有序進行的因素，主要是人們提前知道在活動中自己能做什么和該做什么，以及怎樣做？由此在不同主體之間的行為關(guān)系中產(chǎn)生了時間順序上的可預測性。這種人們的“知道”或者來自自覺認知、練習，或者來自他人的指示、指揮。但就該活動整體而言其中都會包括有上述的兩部分規(guī)則。即程序規(guī)則和即時規(guī)則。因為程序規(guī)則無法窮盡所對應社會活動所有的行為選擇，其預置的行為模式或目標指引也不可能不需要即時規(guī)則的填充。二者彼此之間，必然會存在有一個比例關(guān)系。在此之外，是人的個人自由和個人恣意空間，不過，任何人都具有沖動和自制兩種力量。在一種社會活動中，當程序規(guī)則不足時，人與人以及人與事彼此關(guān)系的協(xié)調(diào)便需要即時規(guī)則或個人自覺來填充，而活動的走向也就與個人沖動有了諸多的聯(lián)系。

發(fā)達而適宜的地方程序，通過程序規(guī)則對本地社會活動的規(guī)范與調(diào)整，促使其程序化開展活動，能夠引領(lǐng)或示范活動的價值，也能彌合不同地方之間的類似活動的不平衡，促進平衡進步。通過程序的理性同時能抑制各種冒失的沖動，協(xié)調(diào)各種利益的分配和占有。

（3）引導發(fā)展、照應特色

地方程序的制定，往往都是在結(jié)合本地特殊人文環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展需求的基礎(chǔ)上。通過針對特定活動，設(shè)定相應的規(guī)則，一方面規(guī)范所有活動參與者的行為，促使活動有序；另一方面保障公平、公道、文明，引導社會發(fā)展。

社會生活本身就是一個又一個的社會活動構(gòu)成的動態(tài)單元，各種社會活動中，參與其間的人數(shù)有多有少，活動規(guī)模有大有小。但只要是社會活動，便自然會產(chǎn)生一種對程序的需求。若該活動的程序?qū)儆诳瞻祝藗儠约壕喸斐霰匾摹俺绦颉币?guī)則，用來滿足基本的需求，從而保障活動的基本秩序。但自然滋生出來的程序往往比較初級，達到理性的高度和科學化的水平往往需要漫長的發(fā)展和逐步積累完善。而通過地方立法過程，有意識的，通過理性醞釀和各方利益主體共同擬訂的法的程序，可以有效地平衡各種關(guān)系，由其規(guī)范的社會活動，便會產(chǎn)生地域的、或?qū)蛹壍囊I(lǐng)效應。尤其是面對本地特色的一些社會活動需求，通過地方立法，設(shè)置適宜的地方程序，可以做到因地制宜，優(yōu)先發(fā)展，特色突出，通過對特定活動的程序保障，而展示本地文化、教育、經(jīng)濟、科技的品格。

2. 地方程序的主要類型

地方程序因為其存在的層級差異而可以劃分為省級地方程序、市級地方程序、縣級地方程序、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方程序。

地方程序又可以因為其對應的社會活動不同，而可以劃分為地方性的立法程序和地方性的行政程序。

其中，地方性的立法程序，又可以區(qū)分為地方性法規(guī)的立法程序和地方性規(guī)章的立法程序。我國《立法法》的修訂，能夠使我們注意到，這一現(xiàn)象已經(jīng)可以涵蓋到我國所有設(shè)區(qū)的市，該類城市的權(quán)力機關(guān)可以制定地方法規(guī)，市政府則可以頒行地方規(guī)章。而分別頒行地方法規(guī)或地方規(guī)章的程序便屬于此處所論的地方立法程序。

地方性的行政程序又可以區(qū)分為地方行政決策程序、地方行政執(zhí)法程序、地方行政應急或特別程序、地方行政監(jiān)督程序等。湖南省人民政府2008年頒行的《湖南省行政程序規(guī)定》便是一部通過地方性規(guī)章的立法程序產(chǎn)生的，包涵了湖南省各種地方性行政程序的規(guī)范性文件。

在另一個視角中，地方立法程序和地方行政程序，又都可以分為內(nèi)部程序和外部程序。外部程序中又都可以分為外部權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)程序和外部對應權(quán)利關(guān)系管理服務程序。

還有一種類型是地方自治程序，其在一般地方程序基礎(chǔ)上具有更多的自治特權(quán)，因而也會更具地方特色。

還有討論中央和地方之間的程序，也可以作為一種特殊類型。中國政法大學薛剛凌教授曾著文“中央地方間程序制度研究”專門對此問題進行討論。

三、地方程序的特征和作用

1. 地方程序的特征

統(tǒng)而稱之的地方程序是對所有具體地方程序的抽象和概括。具體的地方程序必定分別是一個個的具體的程序，它們分別對應特定的地方性社會活動。

相對全國性程序而言，地方程序具有以下主要特征：

（1）地域性

地方程序因隸屬于地方而具有本地的地域性特征。地域性意味著該程序只能在本地區(qū)對應特定的社會活動適用。地方程序的內(nèi)容是適應地方的實際情況而設(shè)定的，是地方立法機關(guān)或享有地方規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)專門為地方而制定的；其空間效力有局限性，只能在本轄區(qū)內(nèi)有效。我們必須有效區(qū)分全國性程序和地方程序的界限，“制定規(guī)范性文件目前尚無全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，制定機關(guān)則應遵守正當程序，如通過座談會、論證會、聽證會聽取社會公眾和專家學者的意見、事前進行必要性、合法性、可行性審查、論證等。又如，行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費、行政確認、行政裁決等均是法律手段，前三者有法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機關(guān)必須遵守《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》規(guī)定的程序。而后三者目前尚無全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機關(guān)應當遵守相關(guān)正當程序：公開、公正、公平和說明理由、聽取申辯等。”{13}這里，姜明安教授所說的前三者便是全國性程序，而后三者則在各個地方形成了諸多地方性的程序。

（2）局限性

地方程序因為屬于地方，所以其設(shè)定過程和其內(nèi)容必須服從法律和行政法規(guī)的限制。如果其本身屬于法的性質(zhì)，需將其限定在上位法的框架之內(nèi)。在處理和全國性程序（實際也就是全國性法律程序或法規(guī)程序）的關(guān)系中，地方程序應當被限定在全國性程序所許可的范圍之內(nèi)，不得和上位法相沖突。在某種意義上說，地方程序的局限性，也是地方程序必須具有的合法性。只是這種合法性，需要更準確的判斷為地方程序不能超越法律可以容忍的限度。

“在當代中國，社會分層導致的不同利益主體的分化、不同利益訴求，實在難以用一種利益來代表。長期的立法實踐中，人們往往使用‘人民利益一詞強調(diào)利益歸屬的合法性。但‘人民利益到底指稱的是誰的利益，實在值得我們分辨、反思。在這個急邃變革的時代，不同社會主體的利益要求非常強烈，罔顧不同利益主體的存在——僅拿著‘人民利益來進行資源配置，其結(jié)果不僅僅是法律與社會的疏離，更有甚者會引起社會的動蕩，從根本上損害大眾利益和國家利益。”{14}

當前，有些地方擅自做出了許多超越自主權(quán)范圍的決定（預設(shè)了缺乏合法性的地方程序）。比如，擅自設(shè)置地方機構(gòu)（如超越權(quán)限設(shè)置開發(fā)區(qū)或什么區(qū)）、開展法律授權(quán)之外的地方活動（如使用非政府組織“拆遷事務所”名義實施農(nóng)村土地的征收拆遷等）。此類現(xiàn)象便屬于突破了地方合法權(quán)限的行為，由該地方權(quán)力機關(guān)或政府頒行的用以規(guī)范該類行為的程序，也就破壞了地方程序的局限性。

（3）自主性

地方程序的自主性，是指在法律賦予地方自治權(quán)或地方管理權(quán)的范圍內(nèi)，地方具有依法可以自主行使的權(quán)力。我國地域遼闊，各地區(qū)情況比較復雜，越到基層，越有當?shù)氐奶厥庑裕淙宋牡乩恚耸鹿芾恚畽C構(gòu)設(shè)置的差異需求的可能性就越大。法律賦予地方可以立足本地特點，享有適當自主權(quán)，既是必要的，也是普遍具有的重要特征。每一地方，倘若能夠通過設(shè)定相應而科學有效的地方程序規(guī)范地方活動或在法律許可范圍內(nèi)填補全國性程序空白，將有益于地方的各方面治理，有益于本地的理性、良性發(fā)展，包括促進經(jīng)濟狀況的改進繁榮，社會生活的活躍安定，人民文化生活的有序有趣，地方法治水平形象提高等。

2. 地方程序的主要作用

抽象意義的程序是空乏的，不具有具體內(nèi)容。因為其抽象人們將無法討論或評價其正當性、程序性，或者其自身質(zhì)量等問題。反之，就是所有的具體程序都存在著一個科學性如何的問題，地方程序亦不例外。不論是全國性程序，或者是地方性程序，倘若是撇開所對應的具體社會活動的抽象意義的程序，其地位和作用都將是未知的、或然的。因為所有程序本身都具有這樣的特質(zhì)——程序本身的質(zhì)量都可以表現(xiàn)出好或壞的品質(zhì)，而究竟是好程序或壞程序都需要經(jīng)過實踐的檢驗。

學界普遍討論的程序正義問題，是所有程序的質(zhì)量底線，即所有程序都必須恪守程序正義，地方程序概莫能外。程序正義堅持每個人不能做自己的法官，和每個人的陳述都應當被公平的聽取的最低原則底線，成為用來衡量一切程序的最低正義標準。也是用來衡量一切循程序而開展的活動的正義與否的最低標準。

除此之外，“一切程序的正義問題，不僅僅是傳統(tǒng)的程序正當性問題，而且也是程序意義的程序性問題。正當性問題關(guān)注的是實體價值判斷中的公正與否，或公正是否受到威脅；程序性問題關(guān)注的是程序價值判斷中的程序是否具有程序質(zhì)量，或有質(zhì)量的程序是否與相應的社會活動相適宜。”{15}

地方程序只有同時具有最低限度及其以上的正當性和適宜的程序性，才能相對于特定的社會活動發(fā)生有益的作用。只有當每一個特定的社會活動獲得有益的程序調(diào)整，從而有序有致，也就能夠促進整個地方社會的和諧和穩(wěn)定。因此，此處所討論的地方程序主要作用，應當是建立在默認地方程序已經(jīng)滿足了正當性和程序性基本要求的地方程序。這些地方程序的主要作用包括：

（1）實現(xiàn)地方經(jīng)濟整合，有效達成地方建設(shè)目標

地方程序的地方性，可以更恰當?shù)貙數(shù)厣鐣顒拥男枨螅瑸槊恳粋€特定的社會活動，設(shè)定合體的，也就是對應性更強的程序，滿足調(diào)整特定活動的需求，也就更適宜實現(xiàn)程序目標，推動地方經(jīng)濟建設(shè)。2007年9月29日經(jīng)湖南省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，便是一個可以發(fā)揮這種作用，設(shè)定了包含有地方程序內(nèi)容的地方性法規(guī)。雖然其程序性不強，但在促成湖南省實現(xiàn)地方建設(shè)目標問題上，意義非凡。

（2）具體實現(xiàn)國家統(tǒng)一法治

法治建設(shè)的基本指標或主要表現(xiàn)，必然反映為程序法治的建設(shè)狀況，程序法治的建設(shè)狀況取決于每一個程序自身的質(zhì)量。每一個程序如果都能夠滿足正當性和程序性的科學指標，而每一個地方的各種社會活動都有相應的程序與之對應。那么該地方的法治建設(shè)便也達到了一個新的境界。只有每個地方的法治建設(shè)都達到了新的境界，全國的法治建設(shè)，也就能夠獲得一個新的發(fā)展。

另一方面，國家的統(tǒng)一法治建設(shè)，需要全國性的法治程序予以體現(xiàn)和規(guī)范，也同樣需要地方程序拾漏補遺，為全國性法治程序提供具體化實現(xiàn)的路徑。

（3）促動地區(qū)平衡，互相牽動發(fā)展

程序是政府工作的生命形式，地方政府有了地方程序的保障，也就獲得了行政權(quán)力自我約束和正確實現(xiàn)的路徑。地方權(quán)力機關(guān)通過地方程序開展地方立法，也會更加契合當?shù)貙嶋H，立法更能反映當?shù)氐慕?jīng)濟政治環(huán)境。程序也就是權(quán)力運行的路徑和軌道，是各種權(quán)力活動的前提。地方程序是相對的從微觀意義立場探索地方活動受到規(guī)范和調(diào)整的科學性及其相對于法治的意義。其與構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)法治國家之間是有必然聯(lián)系的，地方程序的建設(shè)必將加速和諧社會的實現(xiàn)進程。

（4）促進本地地方法治建設(shè)，增強人民權(quán)力主體地位

地方程序的有效確立和發(fā)揮作用，一般都是通過地方立法來實現(xiàn)的。地方立法本身便既是地方程序活動的內(nèi)容，亦是生產(chǎn)和滋潤地方程序的母體。法治亦會因為各種活動處處都有了程序的理性和有效的規(guī)范，而得到彰顯。人民作為憲法明確的國家權(quán)力的所有人，亦會因為頻頻的地方立法和地方程序在本地發(fā)生作用，而受到尊重。

上述地方程序的意義，均是建立在具有符合正當性和程序性質(zhì)量要求的地方程序基礎(chǔ)之上。反之，倘若地方程序建設(shè)，不能滿足正當性和程序性的質(zhì)量要求，則其所發(fā)揮的作用將是負面的和消極的。

美國前聯(lián)邦大法官威廉·道格拉斯說：權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。日本法學家谷口安平也曾說：程序是法律的心臟。在此，筆者卻要反復強調(diào)的是：抽象意義的程序?qū)嶋H是中性的和可變的，其作用與效益是可正可負的。我們必須加強關(guān)于程序的理論研討，深化關(guān)于程序的認識。認識到具體的程序必須是與其對應的社會活動相對應和相適應的，否則其可能就會變成“牛欄關(guān)貓”的虛無程序或“憋死鸚鵡”的鳥籠程序{16}，而不能對應或適合特定的社會活動。無論是相對于國家整體，還是相對于一個地方，只有正確認識到這一品質(zhì)，并且正確的建設(shè)國家或地方程序，法治便可以獲得積極的發(fā)展。

注 釋：

{1}《辭海》（縮印本），上海：上海辭書出版社，1990年，第1974頁。

{2}陳小文：《程序正義的哲學基礎(chǔ)》，《比較法研究》2003年第1期。

{3}孫笑俠：《程序的法理》，北京：商務印書館，2005年，第15頁。

{4}司春燕：《程序法的現(xiàn)代理念》，《學習時報》2002年6月3日，思想理論版。

{5}季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會科學》1993年第1期。

{6}陳小文：《程序正義的哲學基礎(chǔ)》，《比較法研究》2003年第1期。

{7}孫笑俠：《程序的法理》，北京：商務印書館，2005，第15頁。該文作者進一步解釋：“過程是時間概念，方式和關(guān)系是空間概念，程序就是有這樣的時空三要素所構(gòu)成的一個統(tǒng)一體”。

{8}季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會科學》1993年第1期。該文作者對法律程序進一步解釋：“其普遍形態(tài)是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定。但是要注意，程序不能簡單地還原為決定過程，因為程序還包含著決定成立的前提、存在著左右當事人在程序完成之后的行為態(tài)度的契機、并且保留著客觀評價決定過程的可能性。另一方面，程序沒有預設(shè)的真理標準。程序通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的成立和正確性。通常所說的法律程序，主要包括選舉、立法、審判、行政這幾種主要類型。其中最重要、最典型的是審判程序，因為這里存在著關(guān)于訴答（pleading）和證據(jù)的完整制度。法律程序基本上都由程序法明文規(guī)定”。

{9}謝暉：《論法律程序的實踐價值（上）》，《北京行政學院學報》2005年第1期。

{10}{11}黃捷、劉曉廣、楊立云等著：《法律程序關(guān)系論》，長沙：湖南師范大學出版社，2009年，第13頁，第7、10頁。

{12}此系作者給出的概念，指程序規(guī)則作為行為規(guī)則之一，因其是提前通過法定的立法議定和通過過程而更有理性力量和剛性約束。

{13}姜明安：《再論法治、法治思維與法律手段》，《湖南社會科學》2012年第4期。

{14}何建輝：《立法：利益表達的過程》，《甘肅社會科學》2007年第5期。

{15}黃捷：《論適度的法律程序》，《湖南師范大學學報社會科學版》2010年第4期。

{16}“牛欄關(guān)貓”意思在這里是指由于程序規(guī)則過于疏離，導致被規(guī)范的社會活動過分自由，程序規(guī)則形同虛設(shè)；“憋死鸚鵡”在這里是指由于程序規(guī)則過于嚴密，導致被規(guī)范的社會活動無所適從，程序規(guī)則死板僵化和教條。

On the Significance of Local Procedure

HUANG Jie

Abstract：Local procedures are the collection of inherently related law rules set up or approved by local legislature to adjust“particular social activities”. They serve as an indispensible guarantee for the organization of various local activities. They may fall into two kinds，one being those specialized procedures established by local“competent authorities”to deal with relative activities with local characteristics，the other being those localized national procedure adopted by various provinces and cities according to their respective conditions.

Key words：local procedure；regional difference；hierarchical difference

（責任編校：文 泉）