淺談農(nóng)村宅基地檔案的管理和利用

杜雷

摘 要：農(nóng)村宅基地檔案管理對(duì)于保護(hù)耕地、合理有效配置農(nóng)村土地資源具有憑證、參考作用，合理的利用農(nóng)村宅基地檔案，可以對(duì)基層國(guó)土資源部門工作的準(zhǔn)確性和提高工作效率起到關(guān)鍵性的作用。本文以分析農(nóng)村宅基地檔案的特點(diǎn)及我國(guó)現(xiàn)行的土地檔案管理為基礎(chǔ)，為更好更準(zhǔn)地完成好日常的土地管理工作，根據(jù)本部門的一些工作經(jīng)驗(yàn)，提出農(nóng)村宅基地檔案管理和利用的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞： 土地資源；土地利用；農(nóng)村宅基地；檔案管理；檔案利用

農(nóng)村宅基地的管理是基層國(guó)土部門的重要工作，國(guó)家規(guī)定申請(qǐng)宅基地的基本條件是“一戶一宅”，農(nóng)村宅基地的審核工作是基層國(guó)土部門的基本工作，“三到場(chǎng)”的第一步就是村民提出申請(qǐng)，由基層國(guó)土部門到實(shí)地審查申請(qǐng)人是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃。這一系列的條件基本都是靠村干部和村民陳述，不真實(shí)的審查結(jié)果往往給基層國(guó)土部門的工作造成很大被動(dòng)性。此時(shí)，宅基地檔案的作用就顯現(xiàn)出來了。

一、宅基地檔案的有效利用關(guān)鍵在統(tǒng)計(jì)

目前的宅基地檔案是按年度歸檔，形成要審核一戶村民是否曾經(jīng)進(jìn)行過宅基地登記，就得從最初的審批年度開始往下一戶一戶查找，給工作帶來很大難度，也影響工作效率。那么如何解決這個(gè)問題呢？就是統(tǒng)計(jì)，即按村別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

1.統(tǒng)計(jì)范圍。歷年的農(nóng)村宅基地審批和登記檔案、小區(qū)和聯(lián)建房及個(gè)人住宅違法用地查處卷宗資料。其他如農(nóng)村土地調(diào)查資料檔案、其他工作涉及的村組提交的組員名錄資料等。

2.統(tǒng)計(jì)的分類和排列。分為小區(qū)、集中居住區(qū)、聯(lián)建戶、分散戶四類。

由于相對(duì)來說宅基地的變化較少，所以不需要每戶一檔，只按村統(tǒng)計(jì)、按組別進(jìn)行排列，有明顯地標(biāo)的再按地標(biāo)排列，如某某路東、某某河西等等。在村民名下錄入其宅基地要素和變化情況。

3.統(tǒng)計(jì)的要素。村、組、戶主姓名和身份證號(hào)碼、四鄰界址、宅基地邊長(zhǎng)和面積、申請(qǐng)?jiān)颍ㄈ绶謶粜陆ā⒙鋺粜陆ā⒃鹪ā⒉鹋f重建、拆遷安置等）、審批時(shí)間和許可證號(hào)、登記時(shí)間和土地證號(hào)、審批和登記卷宗號(hào)、變更情況記錄等等。

4.注意要點(diǎn)。身份證號(hào)必須要準(zhǔn)確錄入。因?yàn)樯矸葑C號(hào)是我們區(qū)別他們或者說是核實(shí)申請(qǐng)人是否曾經(jīng)登記過其他宅基地的主要證據(jù)。

四鄰界址涉及到其他村民宅基地的，必須錄入其名。錄入姓名后，在進(jìn)行查找時(shí)就可以有放矢地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)，即可了解真實(shí)情況。

卷宗號(hào)按戶錄入。要把涉及某一戶村民的所有材料的卷宗號(hào)都錄入其名下，這樣在需要使用原始資料進(jìn)行核對(duì)時(shí)就不必多處查找。

二、農(nóng)村宅基地檔案合理利用的實(shí)際作用

1.發(fā)揮檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實(shí)保障“一戶一宅”法律制度的落實(shí)。“一戶一宅”并不是指某一村民只登記了一宗宅基地，而是實(shí)際擁有的只有一處宅基地。目前農(nóng)村有些村民擁有不止一處宅基地，但不愿意為老宅基地補(bǔ)辦手續(xù)，這就形成了國(guó)土部門對(duì)村民住宅情況的了解不夠，面對(duì)新宅基地申請(qǐng)時(shí)，村委會(huì)證明了其沒有老宅基地，本部門審批登記名錄中又查找不到，往往就審核通過了。而將農(nóng)村宅基地檔案全部合并統(tǒng)計(jì)后，即使未辦理土地手續(xù)的宅基地也一目了然。

2.對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的有效管控。作為基層國(guó)土部門，有效管控“小產(chǎn)權(quán)房”是我們義不容辭的責(zé)任。由于加大了違法用地的管控和打擊力度，使得“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)商不得不到國(guó)土部門辦理土地手續(xù)，針對(duì)國(guó)家政策，這些“小產(chǎn)權(quán)房”都為自己找了件“合法的外衣”，即以鎮(zhèn)政府或村委會(huì)的名義進(jìn)行申請(qǐng)建設(shè)安置房、集中居住區(qū)和聯(lián)建房，其真實(shí)的情況就是鎮(zhèn)或村將臨近鎮(zhèn)、村中心或主要道路兩側(cè)的集體土地低價(jià)出售給開發(fā)商，開發(fā)商將房子預(yù)售給購(gòu)房戶，再以農(nóng)村宅基地的形式向國(guó)土部門申請(qǐng)審批，然后為購(gòu)房戶辦理集體土地使用權(quán)證書。

在基層工作的這些年中，我們先是要求提供安置戶或聯(lián)建戶名單，然后張貼到村進(jìn)行公示，然而明明是對(duì)外出售的卻公示無(wú)異議。后來要求提供安置戶或聯(lián)建戶的身份證原件進(jìn)行核對(duì)，要求村組針對(duì)每一戶出具其符戶宅基地條件的證明材料并寫下承諾書，等等手段還是不能有效控制這些披著“合法外衣”的商品房建設(shè)，因?yàn)闆]有證據(jù)，即使懷疑其是商品房，但申請(qǐng)人捧著一堆材料來申請(qǐng)時(shí)，不辦就是不作為，辦了心里又沒底。而這些開發(fā)商往往“神通廣大”，工作人員到實(shí)地了解時(shí)根本問不到真實(shí)情況。

3.有效防范基層國(guó)土資源部門職務(wù)犯罪發(fā)生。由于“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)有利可圖，很多開發(fā)商不擇手段與相關(guān)人員拉近關(guān)系。因此，將所有宅基地檔案材料錄入電腦形成系統(tǒng)后，杜絕了將“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，杜絕了“一戶多宅”現(xiàn)象的發(fā)生，也有效地防范了職務(wù)犯罪的發(fā)生，某種意義上來說這也是對(duì)基層國(guó)土部門工作人員的行為起到了監(jiān)督和保護(hù)的作用。

4.建立系統(tǒng)的過程中得以將過去工作進(jìn)行“回頭看”，及時(shí)糾錯(cuò)和進(jìn)行處理。對(duì)檔案進(jìn)行“回頭看”時(shí)，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還能發(fā)現(xiàn)問題。最常見到的問題有：申請(qǐng)審批表的申請(qǐng)人姓名和身份證號(hào)碼與身份證不一致、有些申請(qǐng)人在不同年度兩次申請(qǐng)宅基地獲得審批的情況、審批面積與登記面積不符、涂改現(xiàn)象較多，非本地戶口取得宅基地批準(zhǔn)手續(xù)。從這些問題中可以看出存在明顯錯(cuò)誤的宅基地檔案，如何處理呢？一方面保持檔案原貌，另一方面就卷宗里的錯(cuò)誤進(jìn)行調(diào)查了解，將調(diào)查情況和真實(shí)結(jié)果在卷宗備忘里進(jìn)行詳細(xì)說明并留下調(diào)查人的姓名和調(diào)查時(shí)間。在距卷宗形成最短的時(shí)間里，還原最真實(shí)的情況。

5.為加快宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作打好基礎(chǔ)。雖然國(guó)家早就要求各地加快宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，但因種種原因，老宅基地的發(fā)證率依然很低。將歷年的農(nóng)村違法用地檔案、農(nóng)村土地調(diào)查檔案再與已審批登記的宅基地檔案進(jìn)行合并統(tǒng)計(jì)后，雖然老宅基地的登記發(fā)證率未提升，但每個(gè)村組共有多少宅基地，分別屬于哪些村民、哪些村民是租住房、哪些宅基地沒有進(jìn)行登記發(fā)證等情況就很清楚了，再經(jīng)過平時(shí)工作中隨時(shí)隨地的補(bǔ)充更新，在條件成熟時(shí)為老宅基地進(jìn)行登記時(shí)就很方便了。

三、對(duì)國(guó)土資源檔案工作幾點(diǎn)想法

檔案管理就其基本性質(zhì)和主要作用來說，是一項(xiàng)具有管理性、服務(wù)性、政治性特點(diǎn)的工作。檔案管理工作不僅僅是收集、分類、裝訂、保存，更大的作用是通過提供檔案信息為社會(huì)實(shí)踐服務(wù)，其目的是為了更好地適應(yīng)社會(huì)的利用需要。檔案管理工作，要遵循集中統(tǒng)一管理檔案、維護(hù)檔案的完整與安全、便于利用的原則。

那么有沒有可能令一宗地只有一本卷宗呢？如何能在現(xiàn)有檔案的基礎(chǔ)上更好地利用這些檔案，既方便工作又能更好服務(wù)大眾呢？筆者使用的方法是將轄區(qū)內(nèi)的用地按宗地進(jìn)行管理，不分年度和類型（年度和類型有專門的表格進(jìn)行統(tǒng)計(jì)），將所有檔案的內(nèi)容要素予以集中，在宗地名下進(jìn)行記錄，只要在此宗地上發(fā)生的變化不管有沒有經(jīng)過合法登記都予以記錄，將之形成全新的檔案――以宗地為查詢主體的、各類變化統(tǒng)一集中并按變化進(jìn)行更新的、類似《土地登記卡》的記錄檔案。經(jīng)過實(shí)踐，這項(xiàng)工作初期難度很大，但一旦形成之后，只需及時(shí)更新即可，難度很小，工作量也很小，而實(shí)際作用卻非常大，不管基層國(guó)土部門的人員如何變動(dòng)，哪怕是第一天進(jìn)來工作的新人都能完全掌握轄區(qū)內(nèi)每一宗地的情況，其現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義不容忽視。