中共主要領導人制度治黨思想演進歷程的文本學考察

周義程　馬曼

〔摘要〕

制度治黨是全面從嚴治黨的根本保證，是全面推進依法治國的前提和保障，是全面提高黨的建設科學化水平的制勝法寶。中國共產黨歷來重視制度治黨。從毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤到習近平，中共主要領導人的制度治黨思想經歷了從萌芽、創立、發展、豐富到成熟的演進歷程。從文本學角度系統梳理這一歷程，對廣大黨員干部深刻認識制度治黨的重要性、必要性及緊迫性，增強制度意識，加快全面從嚴治黨進程，保持黨的先進性和純潔性，全面提高黨的建設科學化水平，具有十分重要的現實價值。

〔關鍵詞〕

中共領導人；制度治黨；黨的建設；“四個全面”

〔中圖分類號〕D2-0〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0048-06

2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時首次提出了“四個全面”的戰略布局。其中，全面從嚴治黨作為“四個全面”的有機組成部分被總書記在多個場合反復強調。“沒有規矩，不成方圓。”制度具有根本性、穩定性和長期性。推進全面從嚴治黨，必須認識到制度治黨是最管用、最有力、最持久的治黨方式。落實全面從嚴治黨，必須把從嚴貫穿到制度治黨的全過程，全方位扎緊“從嚴治黨”的制度籠子。令人欣慰的是，中共的歷代主要領導人都一以貫之地加強黨的制度建設，走出了一條具有中國特色的制度治黨之路。從文本學①角度進行分析不難發現，他們在各個階段提出的黨的建設理論中都包含著豐富的制度治黨思想，這些思想既豐富了馬克思主義政黨建設理論，又深化了對全面從嚴治黨規律的把握。

一、毛澤東：制度治黨思想的萌芽

毛澤東同志的制度治黨思想是毛澤東建黨學說的重要組成部分，是適應一定的歷史條件和黨的任務而提出來的。其主要內容包括創建軍隊中黨的組織建設和思想建設的有關制度問題、關于改進黨的領導的具體制度問題、關于健全民主集中制問題。

創建軍隊中黨的組織建設、思想建設的有關制度。1928年11月25日，在寫給中共中央的報告——《井岡山的斗爭》一文中，毛澤東指出軍隊中黨的組織建設的重要意義：“紅軍所以艱難奮戰而不潰散，‘支部建在連上是一個重要的原因。”〔1〕針對軍隊中存在的問題，毛澤東制定了一系列加強黨的組織建設的措施和制度，強調要在戰士中積極發展黨員。針對紅四軍黨內的單純軍事觀點、極端民主化、主觀主義、非組織觀點、個人主義等非無產階級的思想，在1929年12月召開的古田會議上，毛澤東發表《關于糾正黨內的錯誤思想》一文，指出在加強思想教育的同時，必須制定必要的制度和政策，來保證思想教育的成果。〔2〕

建立報告制度，加強黨的集中統一。1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草了《關于建立報告制度》的黨內指示，要求“全黨各級領導機關，必須改正對上級事前不請示、事后不報告的不良習慣”。〔3〕

健全黨委制，堅持集體領導。1948年9月20日，針對領導機關中存在的個人包辦和個人解決重要問題的習氣，毛澤東在為中共中央起草的《關于健全黨委制的決定》中指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。”“今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區（軍分會或領導小組）、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題（當然不是無關重要的小問題或者已經會議討論解決只待執行的問題）均需交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然后分別執行……集體領導和個人負責，二者不可偏廢。”〔4〕

將民主集中制與辯證唯物主義聯系，深刻闡述民主與集中的關系。1937年5月8日，毛澤東在延安召開的黨的代表會議上作了《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統一戰線而斗爭》的報告。報告指出，要達到“爭取千百萬群眾進入抗日民族統一戰線這個目的，黨內民主是必要的。要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性”。〔5〕建國后，毛澤東對民主集中制做了進一步闡述。1957年2月27日，他在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中指出：“在人民內部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀律；不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統一，自由和紀律統一，就是我們的民主集中制。”〔6〕1962年1月30日，在擴大的中央工作會議上，毛澤東發表講話，反復強調“民主集中制，民主是基礎，沒有民主，不可能有正確的集中……我們的集中，是建立在民主基礎上的集中制”。〔7〕

二、鄧小平：制度治黨思想的創立

1956年9月16日，在黨的八大上，鄧小平同志在《關于修改黨的章程的報告》中較早地提出了制度治黨問題。他認為，“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上做出適當規定，以便對黨的組織和黨員實行嚴格的監督”。〔8〕這既包括根據新形勢的要求制定一些新制度，又包括對一些過時的制度加以修訂。總的來說，鄧小平的制度思想主要包括健全黨內法規制度、改革和完善黨的領導制度、改革組織制度和人事制度、健全黨的監督制度、確立制度建設的基本方針等五大方面。

健全黨內法規制度。1978年黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平的引導下，中共中央出臺了諸如《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規定》等一系列黨內法規制度。其中，為了整治黨員干部特殊化現象，在鄧小平指導下制定了《關于高級干部生活待遇的若干規定》《關于黨內政治生活的若干準則》等直指黨員干部特殊化問題。這些黨內法規制度對嚴肅黨風黨紀發揮了很好的作用。

改革和完善黨的領導制度。1980年1月16日，鄧小平在中共中央召集的干部會議上作了題為《目前的形勢和任務》的講話，其中明確要求改善黨的領導制度。他指出：“我們要改善黨的領導，除了要改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度。”〔9〕1980年8月18日，在中央政治局擴大會議上，鄧小平發表了題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。在這次講話中，鄧小平對制度問題的重要性，現行的不規范、不科學制度的弊端，如何進行制度建設，改革現有制度的指導思想、方法、步驟等，都提出了十分深刻的見解。

改革組織制度和人事制度。在《黨和國家領導制度的改革》這篇講話中，鄧小平要求推進組織制度和人事制度改革。他指出：要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”。〔10〕1980年12月，鄧小平在中央工作會議上進一步強調：“要在堅持社會主義道路的前提下，使我們的干部隊伍年輕化、知識化、專業化，并且要逐步制定完善的干部制度來加以保證。”〔11〕1982年12月，黨的十二大通過的新黨章中明確寫入了干部四化標準。1992年1月18日-2月21日，鄧小平在視察南方講話中再次強調了“四化”標準。他指出：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要清醒，要注意培養人，要按照‘革命化、年輕化、知識化、專業化的標準，選拔德才兼備的人進班子。”〔12〕鄧小平還著力廢除了實際存在的干部領導職務終身制，建立了干部退休制度。在鄧小平的倡議下，1982年2月，中共中央做出了《關于老干部退休制度的規定》；同年4月，國務院發布了《關于老干部離職休養制度的幾項決定》。一大批老干部辦理了離退休手續。

健全黨的監督制度。鄧小平強調，我們黨“需要接受各個方面的批評和監督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤”。〔13〕黨內專門監督機構重新建立，即黨的十一屆三中全會成立了以陳云為書記的中央紀律檢查委員會。隨后，“根據1979年中紀委和中組部聯合下發的《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》，黨的各級紀律檢查機構相繼建立，并不斷完善紀檢機關的內部建設”。〔14〕鄧小平對群眾監督也十分重視，建立健全了人民來信來訪制度、公開辦事制度等相關制度。

確立制度建設的基本方針。鄧小平強調，制度化建設的方針是從實際出發，積極推進，穩步發展。他在《目前的形勢和任務》的講話中指出：“實現民主和法制……一定要有步驟，有領導。否則，只能助長動亂，只能妨礙四個現代化，也只能妨礙民主和法制。”〔15〕1980年12月25日，鄧小平又在《貫徹調整方針，保證安定團結》的講話中指出：“基層單位領導制度的改革，要先在少數單位進行試點。在制定和頒布完善的條例以前，一切非試點的基層單位，一律執行原來的制度。”關于制度的執行，鄧小平強調必須嚴格。他早在1975年8月18日發表的《關于發展工業的幾點意見》中就指出：“執行規章制度要嚴一點，要有一點精神……你不嚴，規章制度就恢復不起來”。他在別的場合又強調：“執行規章制度寧可要求嚴一些，不嚴就建立不起來。”〔16〕

三、江澤民：制度治黨思想的發展

黨的十三大以后，根據從嚴治黨的要求，黨陸續頒布了一系列重要的黨內法規。1994年9月召開的十四屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》。在這次全會上，江澤民強調：“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想。制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”〔17〕總的來看，江澤民的制度思想主要包括黨的制度的重要性、堅持黨的根本制度、健全黨的具體制度、改進黨的保障制度等四大方面。

制度具有根本性。在1997年9月黨的十五大上，江澤民就指出：“從嚴治黨，是保持黨的先進性和純潔性，增強黨的凝聚力和戰斗力的保證。”他還強調了從嚴治黨的要求，具體包括嚴格按照黨章、制度和規定辦事，嚴格要求領導干部，講黨性，嚴格按黨章發展黨員，嚴格執行黨的紀律等五個方面的內容。2001年7月1日，《在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中，江澤民首次提出了制度體系這個概念。他指出：“制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要進一步完善民主集中制的各項制度，進一步完善黨的領導制度和工作機制，從制度體系上保證民主集中制的正確執行。”2002年11月8日，江澤民在黨的十六大報告中再次強調：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題。”

堅持黨的根本制度。民主集中制是黨的根本制度，也是黨的制度建設的核心內容。面對黨內出現的民主集中制不適應改革開放和社會主義市場經濟體制的要求這一論調，江澤民明確強調：“在改革開放和發展社會主義市場經濟條件下，民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發展。”〔18〕關于民主集中制的含義，他指出：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。”〔19〕關于民主集中制的重要性，江澤民強調，我們黨“靠什么組織起來并且具有強大力量呢？很重要的是堅持和完善民主集中制”“無產階級政黨的力量，不僅在于全黨確定了馬克思主義理論指導下的思想統一，而且還在于這種統一是由民主集中制原則確立的組織統一和行動統一來保證的。”〔20〕

健全黨的具體制度。黨的具體制度是根本制度的詳細體現。只有形成了較為完善的具體制度，民主集中制度這一黨的根本制度的作用才能充分發揮。江澤民指出：“解決貫徹民主集中制存在的問題，根本的是靠加強制度建設，這包括需要制定新規矩的要制定，制度不夠完善的要完善；也包括已有的正確的規則要認真執行。”〔21〕針對我們黨原有的干部選拔機制存在的不足，江澤民指出：“干部選拔工作要堅持走制度創新的路子，用科學的選人用人制度來保障把人選準用準。”〔22〕為了既增強干部制度改革的緊迫感，又避免操之過急，江澤民強調：“干部制度改革有自身的特點和規律，不同于其他改革，總的精神是，態度要堅決，安排要縝密，步子要加快，工作要穩妥。”〔23〕

改進黨的保障制度。一是建立健全黨內通報制度。江澤民指出，要“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度”。〔24〕二是建立健全黨的監督制度。2000年1月14日，江澤民在中紀委四次全會上發表講話時指出：“總結多年的實踐經驗，從嚴治黨，關鍵在于建立起一整套便利、管用、有約束力的機制，使黨的各級組織對黨員、干部實行有效的管理和監督，及時發現矛盾、解決問題，使黨的肌體始終保持健康。”〔25〕“要嚴格執行已有的行之有效的各項規章制度，加強對執行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴格批評，限期改正，情節嚴重的要執行紀律。”〔26〕三是建立健全黨的干部民主評議制度。2002年1月25日，江澤民在十五屆中紀委七次全會上明確要求：“要繼續完善民主推薦、民主測評、民主評議制度，確保群眾能暢所欲言，說出對干部的真實看法。”

四、胡錦濤：制度治黨思想的發展

黨的十六大以后，黨中央先后制定和實施了《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等一系列黨內規章制度，《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的頒布，標志著制度治黨不斷向縱深推進。總體而言，胡錦濤同志的制度治黨思想主要包括健全民主集中制、構建制度體系、樹立制度意識、嚴格制度執行等四大方面。

健全民主集中制。2007年10月15日，胡錦濤在黨的十七大報告中強調，要“嚴格黨內民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷”。〔27〕2009年9月18日，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（后文簡稱《決定》）針對黨情的新變化，對民主集中制的作用做了進一步的闡述。“黨內民主是黨的生命，集中統一是黨的力量保證。必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主，廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創造性，堅決維護黨的集中統一。”〔28〕

構建制度體系。2008年2月18日，胡錦濤在全國組織工作會議上的講話中提出：“逐步建立起內容完備、結構合理、功能健全、科學管用的黨內制度體系，使各項制度相互協調、相互銜接，不斷提高制度的系統性、協調性、可操作性，最大限度地發揮制度體系的整體合力和綜合效用。” 2009年9月18日，黨的十七屆四中全會通過的《決定》為了落實從嚴治黨任務，要求“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設科學化、制度化、規范化”，并提出了堅持和完善黨的領導制度、完善黨代表大會制度和黨內選舉制度、完善黨內民主決策機制、完善干部選拔任用機制、健全干部管理機制、健全權力運行制約和監督機制、推進反腐倡廉制度創新等一系列制度安排。2012年11月，胡錦濤在黨的十八大報告中強調“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性”，并強調了健全黨內民主制度體系、完善干部考核評價機制、健全反腐敗法律制度、健全紀檢監察體制、更好發揮巡視制度監督作用等一系列具體制度措施。2011年1月10日，胡錦濤在十七屆中紀委六次全會上發表講話時強調：“加強整體規劃和統籌協調，既重視法規制度又重視具體實施細則，既重視單項制度的建設又重視基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內法規制度的建立健全又注意與國家法律法規的協調配合，使各項法律彼此銜接，環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力。”這一表述提出了制度體系建設的基本思路。2011年7月1日，在《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》中，胡錦濤指出：“必須始終把制度建設貫穿黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統、大膽創新，構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。”

樹立制度意識。2010年1月12日，胡錦濤在十七屆中紀委五次全會上發表講話時指出：“如果廣大黨員、干部沒有牢固樹立制度意識，不能自覺遵守和維護制度，再多再好的制度最終也只能是擺設。”可見，他明確強調了制度意識對制度執行的促進作用。

嚴格制度執行。在十七屆中紀委五次全會上發表的講話中，胡錦濤指出：“要建立健全制度執行的監督機制，每項制度都要明確監督執行的責任部門，使制度執行的監督責任無可推卸，采用日常督查和專項檢查等方式隨時掌握制度執行情況，及時發現和解決問題。”他同時指出：“各級領導班子和紀檢監察機關要堅持有紀必依、執紀必嚴、違紀必究，對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等嚴重破壞制度的行為，要發現一起查處一起。只要觸犯了制度，都必須依紀依法處理，絕不姑息遷就。越是領導干部違反制度，越是要依紀依法從嚴處理。”在這次講話中，胡錦濤還提出了構建反腐倡廉制度體系和提高制度執行力問題。他強調：“要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力、增強制度實效。”

五、習近平：制度治黨思想的成熟

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央把制度治黨放在突出位置，強調要用制度管權管事管人，把制度安排與落實作為全面從嚴治黨的基本前提，在思想、組織、作風、反腐倡廉建設等方面出臺了一系列制度規定，〔29〕習近平圍繞黨的建設提出了一系列新觀點、新論斷、新要求，其中包含了豐富的制度治黨思想。這些思想主要包括思想建黨和制度治黨緊密結合、嚴明黨的紀律、完善黨的制度、規矩必須從緊、增強制度執行力等五大方面。習近平的相關論述是黨的制度治黨思想走向成熟的標志。

思想建黨和制度治黨緊密結合。全面推進從嚴治黨，必須將教育與制度有機統一起來。2014年10月8日，習近平在《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》中強調：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力……必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。”可見，相對于全面推進從嚴治黨而言，制度治黨與思想建黨如車之兩輪、鳥之兩翼，既不可或缺，又相互聯系，相互促進，形成一個有機統一的整體。

嚴明黨的紀律。制度治黨要靠嚴明的紀律，紀律不嚴，制度治黨就無從談起。2013年1月22日，習近平在十八屆中紀委二次全會上指出：“如果不嚴明黨的紀律，黨的凝聚力和戰斗力就會大大削弱，黨的領導能力和執政能力就會大大削弱。”2014年1月14日，在十八屆中紀委三次全會上，習近平進一步指出：“必須嚴明黨的紀律，黨的各項紀律都要嚴……執行組織紀律就要明確，哪些事能做、哪些事不能做，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，哪些事可以個人對組織或組織對個人、哪些事必須組織對組織，哪些事可以簡化程序、哪些事只能按程序辦，哪些事該發揚民主、哪些事該堅持集中，哪些事由自己決定、哪些事該請示報告，都要規定得明明白白。”在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上，習近平再次強調要嚴明黨的紀律。他指出：“紀律不嚴，從嚴治黨就無從談起。黨的各級組織要積極探索紀律教育經常化、制度化的途徑，多做提提領子、扯扯袖子的工作，使黨員、干部真正懂得，黨的紀律是全黨必須遵守的行為準則，嚴格遵守和堅決維護紀律是做合格黨員、干部的基本條件。”

完善黨的制度。一是必須重視制度的嚴密性、科學性和操作性。關于制度的嚴密性和科學性，習近平強調：“最根本的是嚴格遵循執政黨建設規律進行制度建設，不斷增強黨內生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規定應該怎么辦，又要明確規定違反規定怎么處理，減少制度執行的自由裁量空間，推進黨的建設的科學化、制度化、規范化。”〔30〕關于制度的操作性，2013年6月18日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套”。二是必須注重制度的體系化。2014年6月30日，習近平在參加中共中央政治局就加強改進作風制度建設進行的第十六次集體學習時強調：“解決作風問題要體現改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，努力形成系統完備的制度體系”。三是必須重視制度的務實管用性。針對黨內法規制度建設存在的可操作性不強、有漏洞可鉆、配套性不夠等突出問題，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上強調：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能……制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認同。”

規矩必須從緊。2012年12月4日，習近平發表了《在中央政治局會議上關于改進工作作風、密切聯系群眾的講話》，其中明確要求定規矩必須緊一點。他指出：“規矩是起約束作用的，所以要緊一點。緊一點自然就不舒服了，舒適度就有問題了，就是要不舒服一點、不自在一點，我們不舒服一點、不自在一點，老百姓的舒適度就好一點、滿意度就高一點，對我們的感覺就好一點。”2015年1月13日，習近平同志在第十八屆中央紀委第五次全體會議上對規矩做了界定。他指出：“紀律是成文的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是不成文的紀律……黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規矩。黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。國家法律是黨員、干部必須遵守的規矩。黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例也是重要的黨內規矩。”可見，黨的紀律、國家法律、黨的優良傳統和工作慣例都屬于規矩，都必須為黨員、干部所嚴格遵守。

增強制度執行力。制度治黨，關鍵在于提高制度執行力。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨的中央領導集體非常重視制度的執行力問題。習近平在十八屆中紀委三次全會上指出：“遵守黨的紀律是無條件的，要說到做到，有紀必執，有違必查，而不能合意的就執行，不合意的就不執行，不能把紀律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文。”他在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上進一步強調：“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人……要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋……從嚴治黨，最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內政治生活準則和黨的各項規定辦事。”可見，為了切實增強制度執行力，我們必須嚴格按照制度管權管事管人，堅持制度執行到人到事到底。

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