“社會動員”和“社會參與”：國家治理中應對社會公共事務的新途徑

郭虹

〔摘要〕

在國家治理體系中，社會動員和社會參與體現了公權力部門、市場部門和第三部門應對社會公共事務的態度和應對社會公共事務的行動力，從而體現出國家的治理能力和治理水平。在汶川地震后歷次地震的抗震救災和災后重建的過程中，我國的社會動員和社會參與機制逐漸形成，對社會公共事務的認識也逐步明確。通過社會動員，實現政府主導與社會參與相結合，成為應對社會公共事務的新途徑。

〔關鍵詞〕

國家治理；社會公共事務；社會動員；社會參與；抗震救災；災后重建

〔中圖分類號〕D669〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0084-04

完善中國特色的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，是新一輪改革的總目標，也是在與過去完全不同的社會環境中進行的全面深化改革。當今社會最重要的變化是：隨著社會主義市場經濟的建立和單位制的解體，人民群眾中逐漸形成多元化的利益群體，與國家大事、集體事務不同的“社會公共事務”開始出現，使得過去行之有效的社會管理體制遇到巨大挑戰。在國家治理中怎樣應對這些“社會公共事務”，是當前各級黨委政府必須面對的新問題。

一

就一般而言，公共事務是指體現社會成員的共同利益、滿足絕大多數成員需求、使全社會共同受益的事務。公共事務最重要的特征是公共性，公共性表現在兩個方面：一是利益，即此事件既事關社會大眾的集體利益，也與該事件所有涉及者的個人利益攸關，不可能犧牲個人利益服從集體利益，使其區別于“個人利益無條件服從”的集體事務。公共性就是尊重和維護基于個人權利的共同利益，沒有權利狀態存在，就沒有“公共的”權利；只強調集體利益而無視、甚至侵犯個人利益的事件不是公共事務，只是“突發事件”。〔1〕二是主體，即參與事務的主體是包括社會管理者在內的國家主體，即社會公眾，而非僅僅只是國家機器或社會管理者。公共事務的第二個特征是參與性，正因為公共事務關乎公眾，凡是公共事件的利益相關者或關注者，均可以主動介入的態度和自主行為成為事件中的一員；公共性也是可問責的，任何公民及社會成員都必須承擔自己的義務和責任，也可以行使自己的知情權、參與權、決策權和監督權，就公共事務發表見解，對使用公共資源的公共政策進行問責，這是公共事務區別于行政事務之處。沒有公眾參與和問責的事件也不屬于公共事務。公共事務的第三個特征是普惠性，即以公共產品和公共服務形式體現的公共事務具有消費的非排他性，可以使社會成員普遍受益，并推動社會的發展或進步。基于社會成員共同利益最大化的公共事務是“去政治化”的，僅有個別群體或集團獲利的事件也不屬于公共事務。公共性、參與性和普惠性是我們識別某一社會事件是否屬于“社會公共事務”的重要指標。

社會公共事務不同于集體事務、國家事務，故其應對方式也不同于傳統的管理或統治，而是通過社會動員實現社會參與。“社會動員”和“社會參與”是我國社會轉型時期出現的新現象。2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》提出：國家建立有效的社會動員機制。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制。目前，“社會動員”和“社會參與”機制的認識和形成都還在建立過程中。

二

我國社會公共事務中的社會動員和社會參與機制的形成，與近年來的災害救援密切相關。汶川地震災后重建中提出的“政府主導與社會參與相結合”不僅是災后重建的指導原則，也正在成為我國政府應對各類社會公共事務的指導原則，“通過社會動員實現社會參與”是汶川抗震救災給我們留下的寶貴的治國之道。正是由于災害救援中的民間參與，才在2008年“512汶川地震”，以及此后的歷次地震救援與重建過程中逐漸形成了社會參與現象，而國家的社會動員機制也在這一過程中逐步完善。2008年汶川地震后，凡有關自然災害救援和受災地區災后重建的事件，越來越受到社會的關注，以致在慈善公益領域形成了“災害救援”的新領域；而國家實施的災害救援和災后重建也已成為社會公共服務的重要內容，災害救援和災后重建已經成為社會公共事務。

2008年的512汶川地震救援讓我們認識到“社會參與”和“社會動員”的重要性。我國建國后不乏大規模的群眾動員，但基本是屬于政治性和行政性的“運動”，所應對的也是國家大事；而以應對“社會公共事務”為目的的社會動員，則是汶川抗震救災首開先河。汶川地震發生在我國的人口密集區，地震影響涉及除黑龍江、吉林和新疆外的絕大部分國土，災情慘烈、損失巨大，是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震，加上電視現場直播、媒體現場報道等現代傳播的影響，使這一事件迅速成為家喻戶曉、人人關注的全國性公共事件。汶川抗震救災中真正體現了對人的尊重、對權利的尊重。在緊急救援階段，任何人都不會因貧富、地域、民族、宗教、戶籍等差異而被忽視。汶川的抗震救災也為包括國際組織和境外組織的社會力量參與公共事務提供了機會，特別是為我國公民參與社會公共事務提供了機會和空間，公眾參與社會公共事務第一次得到“國家鼓勵”。汶川的抗震救災和災后重建推動了災區的經濟社會發展，災區群眾說：地震讓我們倒退30年，重建讓我們前進50年。災后重建的大量投入為川、陜、甘極重災區的經濟發展提供了百年難遇的機會，而抗震救災和災后重建中的社會參與則有力推動了受助地區的社會發展，民間組織的介入推進了受災地區的社會組織發展，汶川地震抗震救災的整個過程中出臺的法律法規不僅惠及當時的災區災民，也使全中國的應急管理向前邁出了一大步。汶川地震救援成為我國第一次真正意義上的社會動員和社會參與，究其原因有三：一是地震前中國的社會組織已經開始有了足夠的發展，這才使得社會動員有了目標和對象；二是地震時的社會管理體制已經開始改革，這使得公權力部門開始有了民間視角，開始認可社會力量；三是地震造成的巨災震撼沖擊了原本嚴密的社會管理機制，給社會參與提供了活動空間。汶川地震救援和災后重建，作為重大社會公共事件，吸引了社會各界的廣泛參與，這是文革結束后社會動員程度最廣，社會參與規模最大的社會公共事務。汶川地震救援和災后重建中的實踐使我們對社會公共事務以及社會動員和社會參與有了更加具體的認識。endprint

發生在2013年4月20日的蘆山7級地震，也是當年的重大災難。在這次抗震救災中最突出的標志性事件是中共四川省委和四川省政府在“黨委領導、政府負責”的救災體制中第一次嵌入了“社會協同、公眾參與”的社會動員機制。4月24日四川省委決定在抗震救災指揮部里設立“社會管理服務組”，并整合省市總工會、共青團、婦聯、科協、殘聯等群團力量于4月27日組成了實體的“省市抗震救災志愿者與社會組織服務中心”（此后簡稱：雅安中心）。社會管理服務組及雅安中心的成立是我國政府應急管理中的創舉，也是社會動員機制形成的標志性事件。在汶川地震時，政府與民間的交流平臺有友成基金會在綿竹市遵道鎮設立的“社會資源協調辦公室”，以及在此基礎上建立的“綿竹市抗震救災社會資源協調中心”（2008-1012年），二者都是政府設立、公益基金會資助、與社會力量對接的平臺性機構。協調中心雖然由市政府副秘書長兼任主任，配備了專門的辦公場地和設備，聘用了專職人員，但并沒有納入政府體制內。而蘆山地震中建立的協調機構——社會管理服務組和雅安中心則是納入體制的專設機構，其特點有四：一是管理組由民政、群團部門組成，由分管群團的省委常委任組長，全程接受抗震救災指揮部的工作指揮，統屬抗震救災的整體管理。二是管理組下設實體的服務中心，緊急階段由省內群團提供經費、調派人員，災區各級政府提供工作場地，有明確的工作任務和目標。三是明確中心的服務對象就是社會組織和志愿者，全體工作人員在上崗前都進行了培訓，強化對社會組織的認識和了解，確立服務理念、平等態度和規范化的工作流程。四是在恢復重建階段中心及時轉變為常態化的“雅安市群團組織社會服務中心”，承擔起繼續推動災區“社會協同、公眾參與”的職責。蘆山抗震救災中的社會動員不僅產生了巨大的社會效益，四川省在蘆山抗震救災中創立的“中央統籌指揮、地方政府主體負責、災區群眾廣泛參與”的社會動員新機制，也為我國公共事務中實施社會動員和社會參與提供了寶貴的制度創新案例。

2014年的云南魯甸地震在社會動員和社會參與方面的亮點和創新是在社會工作領域。汶川地震抗震救災時，境內外的社工機構就已經成為災區過渡安置和災后恢復重建過程中的重要力量，在化解災區群眾的心理問題、再造災區社會支持網絡、提升災區恢復重建能力、引領災區志愿服務有序開展等方面發揮了重要作用。汶川地震后，由政府提供的社工服務主要是對口援建的地方政府購買的社工機構服務，如上海對口援建的都江堰，湖南對口援建的理縣和廣東對口援建的汶川，多數社工服務主要是由公益機構提供，這些社工們不僅在災區提供了大量個案、小組和社區服務，還培育出了一批社工機構，帶領出了一大批社工人才。汶川地震后大批志愿者團隊開始向職業化轉型，“社會工作”因其價值觀和服務方法成為他們的主要選擇，許多社會工作服務中心就是在志愿者團隊的基礎上建立起來的。以后的歷次災后重建中，這些全國各地的社工服務中心都是社會參與的重要力量。魯甸地震發生后，社工界與民政部社工司創立了“社會工作對口援建”的新模式，民政部社會工作司聯合云南省民政廳共同成立“魯甸地震災區社會工作服務支援團”，服務團由五支服務隊和督導組組成，北京市民政局、上海市民政局、廣東省民政廳、四川省民政廳和中國社會工作協會依托各地社工機構組建了災區社會工作服務隊，對口到云南魯甸縣和巧家縣的鄉鎮安置區開展服務。每支服務隊派出10名左右的社工，與云南當地社工一起，在受災群眾較為集中的臨時安置點和板房學校，重點為喪親家庭、老年人、青少年兒童、殘疾人、因災致貧人群提供心理撫慰、生命教育、關系修復、互助網絡建設、社區建設與發展等方面的服務；由來自境內外社工界專家組成的社會工作督導培訓組對災區社會工作服務進行專業督導；對災區有關干部、社會工作者和志愿者進行相關培訓。2014年底各地社會工作服務隊已陸續撤離魯甸地震災區，服務移交給當地社會工作者和社會工作服務機構；社會工作督導培訓組則對災區社會工作服務提供持續指導。這也是在應急服務中第一次為社工介入做出的制度安排，這一舉措既滿足了災區救援時的需求，開拓了公共服務的內容，為應急管理中增加人文關懷的內容做出了有益的嘗試，也為災害救援時的社會動員和社會參與增添了新的內容。“社工對口援助”模式充分體現了政府主導與社會參與相結合的優勢與成效。

三

在全面深化體制改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，“政府主導與社會參與相結合”體現了“社會公共事務中的社會動員和社會參與”，具有極強的現實意義。

社會動員是政府在重大社會公共事務中，允許并組織法人、各類社會組織和公民參與社會公共事務的國家行為，“提出要求、明確賦權和制度安排”是識別社會動員的三要素，社會動員實施的前提是社會力量的存在，當社會力量發展不足時，社會動員將是無效的。社會參與是社會成員在公共事務中主動介入的意愿態度和自主的有序行為。“多元主體、平等協商、遵法守則”是識別社會參與的三要素，社會參與是社會動員的目的，也是公眾對社會公共事務采取的組織行動，缺乏參與意識和參與能力的社會組織和公眾也很難形成有序的社會參與。社會動員和社會參與的現實基礎是社會公共事務，動員是目的，參與是結果，動員和參與相輔相成。不具有公共性、參與性和普惠性的公共事件不會引起公眾的參與熱情，沒有“提出要求、明確賦權和制度安排”的社會動員是無效無益的行政行為，而不具有“多元主體、平等協商、遵法守則”的社會參與則容易流于“聚眾”或“群體事件”。在我國的現行社會制度中，社會公共事務中的社會動員和社會參與可以通過“政府主導與社會參與相結合”的路徑得以實現。

國家治理體系中的社會動員機制與群眾動員機制、行政動員機制和國家動員機制最大的不同，就在于重視和強調“社會協同、公眾參與”。怎樣建立符合國家治理要求的社會動員機制，是亟需解決的現實問題。為此，首先，應從災害救援開始建立完善社會動員機制。災害救援時公眾的互助必須要有政府的賦權，在災害救援中采取社會動員模式，既是當前社會發展的需要，也為國家在其他公共事務中采取社會動員積累了經驗、提供了模本。其次，明確社會動員必須是政府行為。在我國的現有體制中，只有掌握公權力和公共資源的政府才能夠發動和實施社會動員。因此，社會動員只能是政府行為，企業等經濟組織、慈善公益組織以及志愿團隊等社會組織無權、也無力承擔社會動員的責任。地方政府的治理意識是能否主動采取社會動員的先決條件，而其治理能力則決定了社會動員的深度和廣度。再次，社會動員的運行機制需要規范并納入制度框架。為了落實“國家建立有效的社會動員機制”的法律規定，迫切需要國家應急辦對“社會動員”的機制和規范運作予以明確，并制定“國家社會動員指導原則”，把社會動員納入制度框架。最后，加強社會建設和法治建設，營造社會動員和社會參與的基礎與環境。建立“有效的社會動員機制”和“社會參與機制”還有待于當前的社會管理體制的深化改革，有待于法律法規的健全，有待于社會組織的發展壯大，有待于公民教育的普及。

在國家治理體系中，社會動員和社會參與體現了公權力部門、市場部門和第三部門應對社會公共事務的態度和應對社會公共事務的行動力，從而體現出國家的治理能力和治理水平。社會動員和社會參與是國家治理能力的重要內容，也是問責政府履行職責的重要指標。在重大社會公共事務中，有效的社會動員和有序的社會參與，是考核地方政府治理水平最簡單易行的標準，它既表明了政府的公信力和執行力，也可反映出當地的社會發展水平、經濟發展水平和社會和諧程度。在以往的災害救援中，社會動員和社會參與作為公權力部門、市場部門和第三部門共同采取的行動，有助于通過災害救援推進受災地區的社會建設；在目前的社會建設和社會管理體制改革中，社會動員和社會參與作為多元主體參與社會公共事務的主要路徑，有助于推進行公共管理社會化。因為社會動員和社會參與代表了公權力部門、市場部門和第三部門的治理能力，所以建立健全社會動員、社會參與的意識、制度和機制，有助于推進國家治理能力的現代化。

〔參考文獻〕

〔1〕任劍濤.公共與公共性的辨析〔J〕.馬克思主義與現實，2011，（6）. 【責任編輯：劉彥武】endprint