工會參與社會治理的角色重塑及其實現研究

〔摘要〕

在我國，工會參與社會治理，既是工會應有的職責，也是經濟社會發展和政府職能轉變的客觀要求。我國工會的特點和優勢表明，工會有能力、有條件參與社會治理，成為社會治理多元主體中的一支重要參與力量。為此，一方面需要各級黨政組織為工會有效參與社會治理創造有力的保障條件，另一方面工會也需要加強自身建設，全面提升參與社會治理的能力和水平。

〔關鍵詞〕

工會；社會治理；角色；國家治理；群團組織

〔中圖分類號〕D412.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0102-05

黨的十八大提出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出以完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面改革。同時，明確提出創新“社會治理”?！爸卫怼备拍顝膶W術研究和實踐層面正式上升為國家戰略。社會治理體系作為國家治理體系的重要組成之一，國家治理體系和治理能力的現代化，必然要求社會治理走向現代化。作為參與社會治理主體之一的我國工會組織，在社會治理現代化中應該扮演什么新角色，如何提升參與社會治理的能力和水平，再次成為一個值得認真探討的新課題。

一、從社會管理走向社會治理：我國工會角色定位面臨新要求

從社會管理到社會治理，不僅是術語的轉換，而且是一種理念的升華。治理理念，賦予社會治理更為豐富和深刻的內涵，具有一系列創新，主要表現在如下幾方面：

第一，治理主體更加多元。治理主張參與主體多元化，主體間構建一種平等互助的伙伴關系。這是對治理體制的創新，實質是權力由國家本位轉向國家與社會共享。雖然社會管理體制要求形成黨委、政府、社會、公眾等多元主體共治的格局，但實踐中仍然存在政府過度主導下的主體結構體系，致使工會與其他社會組織、公眾仍然參與不足，作用發揮有限。社會治理模式的提出，意味著工會可以并應該發揮更大作用，這既是機遇也是挑戰。

第二，治理的價值目標更彰顯民權維護。黨的十八屆三中全會提出的社會治理的核心任務，蘊含的根本價值訴求就是通過保障和改善民生，促進社會公平正義，實現群眾的各項權利，增強群眾的安全感與幸福感，最終實現個人發展與社會有序和諧發展。但以往的社會管理體系卻把維護社會穩定作為核心價值訴求，強調“穩定壓倒一切”。〔1〕事實證明，如果忽視維權和民生改善求穩定，只能維持暫時和表面上的穩定。只有改善民生和維護群眾基本權益，才是維穩的治本之策。因此，這要求工會參與社會治理需要更加突出其維護和服務的職責角色。

第三，治理的主客體可以相互轉化。在社會治理中，主體和客體身份不是絕對的、一成不變的。在治理視野下，傳統社會管理中作為客體的社會組織、公眾，同時也可以成為社會治理的參與主體，信息流向由“單向”變為“雙向”。主客體之間的可轉化性，則要求工會在參與社會治理中，不能再以治理主體自居，高高在上，只單向指揮和發號施令，而要善于同管理服務的對象互動，及時回應其訴求，并調動其參與社會治理的主動性、創造性，形成多主體參與社會治理的合力。

第四，治理手段的剛柔結合。所謂剛，就是指主體依法依規對社會進行治理，手段具有強制性、管控性，以維護社會治理的權威性；所謂柔，就是指在社會治理中要善于運用協商民主的手段，通過平等商議、對話、談判，實現各方利益的均衡和共贏。二者不可偏廢，需要有機結合。這就要求工會具備較高的治理藝術，善于運用民主和法治思維，做到剛柔相濟。

可見，社會治理是對社會管理的理念、模式、手段等的全面創新，對工會參與社會治理的要求更高。我國工會既有的職責角色，是在長期的社會管理實踐中形成確立的，對于傳統社會管理也許適應，但面對社會治理的新要求，會存在一定不適應性甚至挑戰。

二、工會參與社會治理：優勢與困境并存

社會治理是一項新的復雜的系統工程，需要我們積極探索，勇于實踐，攻堅克難。我國工會參與社會治理，既擁有獨特的優勢，也將面臨諸多困境。

（一）工會參與社會治理的優勢

我國工會參與社會治理不僅是其應有之責，而且優勢明顯，完全能夠在社會治理中扮演重要的角色。

中國工會是中國共產黨領導下的具有廣泛影響力、號召力的群團組織，其組織機構體系健全、聯系群眾廣泛、熟悉基層情況、了解群眾關切。這是其它社會組織所不具有的特點和優勢。在我國，工會以憲法為根本活動準則，根據《中華人民共和國工會法》和《中國工會章程（修正案）》（后簡稱《工會法》、《工會章程》），獨立自主地開展相關工作，依法行使權利和履行義務?？梢?，工會的政治優勢、組織優勢和群眾優勢特別顯著?！?〕

此外，工會作為一種非黨、非政府組織，與其它社會組織一樣，也具有中介性、自主性、廣泛性、非營利性等特點，這使工會在社會治理中能夠更好成為社情民意的“傳送帶”、社會利益沖突的“潤滑劑”、社會矛盾的“安全閥”。如果能夠有效保護好、發揮好工會的這些功能和作用，工會將在參與社會治理中作出巨大貢獻。

（二）工會參與社會治理的困境

所謂困境，主要是對工會參與社會治理所面臨的困難、問題以及制約因素等的總稱，這些困境主要由工會自身因素和工會外部因素所致，集中表現在如下幾個方面：

1.工會在處理與黨政部門的關系上，依附性強而獨立自主性弱

無論地方工會還是單位工會，目前都存在類似問題。堅持中國共產黨的領導，是中國工會毋容置疑的必然選擇，也是堅持中國特色社會主義工會發展道路的必然要求?！?〕但工會作為一種群團組織，還應該具有一定的獨立自主性，二者并不矛盾，完全可以統一。

但長期以來，各級工會組織由于自身力量比較弱、權力有限，在組織機構設置、干部人事安排、經費來源等諸多方面都需要黨政部門的大力支持，產生了較強的依賴性，以致出現“政社不分”的情況。〔4〕這就影響了工會獨立自主性的有效發揮，影響了工會積極主動開展工作。endprint

2.工會的具體職責不太明晰，存在泛化現象

明晰工會的職責，是工會有效參與社會治理的基本前提，也是提高工會參與社會治理效能的重要保障。《工會法》和《工會章程》都規定了工會的性質、權利和義務。從法理上看，工會的職責似乎是清楚明確的。此外，在已有研究和現行文件、領導講話中，比較普遍地把工會的職責歸結為幾大角色，即維護者、協調者、服務者、引導者、監督者、組織者。從總體上、一般意義上來看，這些角色訴求也是應該的、明確的。不過在現實操作中卻發現過于寬泛，也未必都很清楚，有些職責角色則難以實現。

一是因為工會的這些職責角色，僅指明了工會職責的總體范圍和方向，普適性強，獨特性不鮮明，事實上維護、協調、服務、引導、監督、組織等職責，對其它很多組織而言也幾乎同樣存在，仍是適用的。這就沒有體現出工會與其它組織的職責特點和差異性，責任邊界模糊。這導致在實際工作中，工會具體該做什么，常常取決于上級組織和主管領導的要求、工作慣例、工會干部的責任心和主動性，主觀隨意性較強。與共青團、婦聯組織相比，工會的工作對象更廣泛，涉及面更廣，與地方黨政部門以及單位業務機構在職責上存在不少重疊之處。

二是因為工會的這些職責角色，賦予工會過多職責，存在職責泛化現象，加之工會的權力有限、資源有限，就可能導致兩種極端的結果，一是成為準黨政部門或黨政部門的延伸，扮演“不管部”的角色，“大包大攬”，陷入事事都管，但又事事管不了的尷尬局面；二是力不從心，無所適從，干脆不做或少做，出現缺位問題。以致在不少人的印象中，工會就是負責“搞福利”、“送溫暖”、組織文體活動的機構，把工會的職責大大弱化。

3.對工會的地位認識不到位，對工會的組織建設不夠重視

在我國，工會作為黨領導下的群團組織，被賦予多種重要角色，從法理層面看具有很高地位，但《工會法》和《工會章程》的許多精神在實際中卻難以真正落實，一些地方黨政領導尤其是個別基層領導對工會的性質和地位認識不到位，存在重經濟工作輕工會工作傾向；在一些單位內部，工會部門同樣得不到應有重視，生產和業務工作始終第一，工會工作常常被忽視?；蛘呖陬^上、文件上說起來重要，實際中得不到應有支持，常常被弱化和邊緣化。

更為嚴重的情況是，工會的組織機構設置隨意性強，缺乏法制保障。如四川地方工會的編制普遍偏少，縣級工會組織一般為3-5人，基層專職工會干部更少。在城市化和企事業改革過程中，一些企業特別是那些非公企業對設置工會組織存在“可有可無”的認識，一些機關單位和改革重組企業把工會部門與其它科室歸并在一起，〔5〕工會干部身兼數職，習慣安排年老多病、業務素質低的人做工會工作。工會部門的牌子雖然存在，但多為擺設和陪襯，在有的單位出于應對上級檢查才被保留。這導致有的人看不起工會工作，甚至工會干部自身也無職業榮譽感。工會的實際地位不高、影響力不大，其參與社會治理的作用難以有效發揮。

4.工會參與社會治理的法制、輿論環境尚不完善

目前國家已制定了一些維護職工群眾切身利益的法律法規，但規定較為原則，可操作性不強，再加上相關配套政策和法規相對滯后，使工會在代表和維護職工群眾合法權益時缺乏剛性條款和制約措施。〔6〕同時，工會是一種群團性組織，缺乏行政權力、制度權威資源，既難以獨立解決職工群眾的切實困難，又難以協調指揮其它同級部門參與維護職工群眾合法權益的工作，更難以對那些侵害職工群眾的單位和部門實施行政干預和處罰。工會雖被賦有眾多職責角色，但在許多方面只能充當配角，無法獨立而有效開展工作?？傊斍肮⑴c社會治理，還缺乏健全的法制環境、良好的社會輿論氛圍。

三、職責角色定位：工會參與社會治理的核心問題

工會參與社會治理的有效性雖然受制于多種因素，但歸根結底最大的影響因素莫過于對職責角色的定位問題。工會職責角色的科學定位，是破解工會參與社會治理困境的切入點和治本之策。至今，在理論界和實際部門，關于工會職責角色的認識依然存在誤區和模糊性，在社會治理的新背景下，很有必要對工會的職責角色進行再認識，以樹立更為科學的職責理念。

第一，突出強化核心職責。從我國工會的現行職責來看，職責體系全面而廣泛，但實際上多數工會則難以有效承擔這些職責。因此，需要對工會的職責體系進行優化，結合工會的性質和特點，揚長避短，突出重點，科學界定核心職責和次要職責。所謂核心職責，即指那些屬于工會法定基本職責，必須由工會來主導完成、其它機構難以替代的工作。所謂次要職責，即指那些工會自身不擅長、無優勢完成的工作，或者那些已有明確的其它組織分管和承擔而僅需要工會部分參與配合的工作。當前，各級政府正在大力轉變職能，簡政放權，建立有限政府。作為工會，同樣面臨一個更新觀念、優化職能的問題，要從全能工會向有限工會轉變，實現有效工會。近年來，在一些地方和單位，有的工會領導出于提升工會地位的良好愿望，試圖通過積極主動作為、以有為實現有位，擴大影響，其愿望、動機無可厚非。但前提條件應該考慮必要性和可能性，講求適度，不要貪多，力求精而好。要改變那種只要多做事就有地位和影響的片面認識。

第二，注重層級職責的差異性。除要做好工會職責的重要程度劃分外，還要從縱向上進一步明晰不同層級工會之間的職責關系和差異。從外部來看，存在中華全國總工會到地方各級工會等多層級架構；從單位工會來看，特別是在大型企事業單位內部，也存在多層級的工會機構。因此，地方和單位的上下級工會之間的職責應該有差異性和側重性要求，不應該把通常所說的“維護、服務、協調、監督、組織、引導”等對工會職責的總體性要求，作為統一、標準化的職責要求，強加于不同層級的工會。要避免職責配置簡單化、一刀切做法，避免上下級工會“職責同構”導致的職責趨同化。應該實行工會職責分級（含分類）差異化的配置原則和辦法。上級工會職責應該突出組織、指導、監管特點，下級工會職責以執行、提供具體服務為主。endprint

第三，避免橫向職責的重疊。如果說縱向上是為了解決上下級工會之間的職責等同問題，那么橫向上就是要明晰工會與其它同級機構之間的職責關系。這包括兩方面內容：一是地方工會與地方同級黨政部門之間的權責關系，二是單位工會與本單位內設業務部門之間的權責關系。目前，無論在地方還是單位，工會與其它部門之間都普遍存在職責關聯性，工會工作在橫向上不具獨特性、專有性，常常與其它部門工作出現重疊，這就導致工會職責邊界模糊。如果工會不明確自身具體職責，履職方式不是輔助而是主導，那就可能出現越位或缺位兩個極端問題。

第四，把握職責的動態性。工會職責的確立，需要服從和服務于黨和政府的大局工作和中心工作，始終具有依存性、配合性。而黨和政府的大局工作和中心工作，會隨著現實需要適時調整變化，工會的職責也因此應該及時調整。當然，工會的基本、核心職責具有相對穩定性，但在不同時期其具體職責、工作任務應該有所變化。因此，對工會職責的理解認識，不能僵化、一成不變，要樹立動態性的理念，善于適時調整完善工會職責配置及其重心轉移。

四、實現工會參與社會治理角色重塑的保障措施

通過上述分析發現，從認識和實踐來看，在我國一些地方和單位，工會現有職責角色存在某些模糊、偏差問題，有必要對工會職責角色進行重塑，所謂重塑，就是對工會的職責角色進行調整優化。

從實現途徑看，包括對職責角色的強化、弱化和差異化三種。強化即對那些核心、法定職責，要使之更加突出鮮明；弱化即對一些相關性不大、無力履行好的次要職責要弱化甚至退出；差異化即對那些過于一般性、共性職責要具體細化，突出差異性。

從具體職責角色定位來看，工會應該著力塑造其參謀助手、溝通者、補缺者、協助者四種角色。所謂參謀助手角色，就是指工會要為黨政部門的決策發揮建言獻策的作用；所謂溝通者角色，就是指工會要成為黨政組織聯系職工群眾的橋梁，發揮上情和下情的傳遞溝通作用；所謂補缺者角色，就是指其它部門漏做、未做好或不擅長做的工作，工會要善于及時補位，消除工作盲點和空白；所謂協助者，就是指工會在與其它黨政部門共同處理某些公共事務中，除非明確要求由工會牽頭負責外，主要發揮配合作用。需要說明的是，這四種角色提法，與通常所謂的工會的“維護、服務、協調、監督、組織、引導”等職責并不矛盾，后者更多是基于工會職責的具體內容及其功能而言的，二者表述的角度和側重點不同。

從社會管理走向社會治理，工會的職責角色定位必須隨之不斷創新，適應時代和形勢發展的挑戰和要求。為使工會能真正成為社會治理中不可替代的一支協同力量，需要采取如下保障措施。

（一）實現工會接受黨的領導與發揮獨立自主性的有機結合

中國工會是具有廣泛群眾基礎的群團組織，是會員和職工利益的代表。一方面，接受中國共產黨的領導是工會健康發展的政治保障，是工會順利有效推進工作的重要基礎。另一方面，工會擁有一定的獨立自主性也是充分履行職責的基本條件。既要避免割裂二者關系也要防止出現“政社不分”的傾向。堅持黨的領導與發揮獨立自主性，是中國工會在發展中始終需要處理平衡好的一組最為重要的關系。

中國工會接受黨的領導是無可爭議的，在實踐中也一直做得較好。但是處理較難、問題較多的則是工會如何獨立自主地發揮自身作用的問題。我們認為，轉變和創新對工會的管理方式，則是極為重要的條件保證。工會受自身力量和職權所限，在工作上接受黨政部門管理較多。但長期以來，黨政部門偏重對工會實施直接管理和微觀管理，這不利于工會獨立自主開展工作?！?〕鑒于此，黨政部門對工會的管理應該變直接管理和微觀管理為間接管理和宏觀管理。

（二）加強工會組織機構與干部隊伍建設

加強工會組織機構與干部隊伍建設，是提高工會參與社會治理能力的基本組織保障。工會的地位和影響力的提升，工會參與社會治理的效能，很大程度上取決于主體能力和水平。當前，在一些地方和單位，還存在工會組織機構不健全或形同虛設，以及工會隊伍弱小的問題，難以適應參與社會治理的需要。因此，加強工會組織機構與干部隊伍建設是現實的需要。

首先，加強工會組織網絡體系建設。要積極探索行業性、產業性、區域性工會組織的建立模式，尤其需要加強非公有制經濟組織、社會組織以及社區基層中的工會組織建設，把基層工會、企業工會作為建設重點，努力擴大基層組織工會覆蓋面；要大力推進縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級工會的聯創活動；要繼續深化工會組織改革，實現基層工會的群眾化、民主化，以提升其吸引力、凝聚力。

其次，加強工會干部隊伍建設。要強化對工會工作的專業性、科學性認識，改變把工會機構作為安置老弱病殘者或擬退休員工的部門這一錯誤做法；要吸引一批德才兼備的專門人才從事工會工作；要完善工會干部的選拔、培訓、交流和任用機制；要全面加強工會干部隊伍能力素質培養，以提高其管理和服務水平。

（三）改善工會參與社會治理的環境和條件

這是對各級地方黨委和政府組織，以及企事業單位黨政部門的共同要求。隨著社會治理工作的深入以及職工權益訴求的增強，對社會治理和服務需求的供給與工會自身資源不足的矛盾將更加凸顯，工會參與社會治理將面臨更多的困難和問題，地方黨政部門應當積極主動地為工會提供更多的幫助，創造更好的環境和條件。

一方面，地方黨委要把工會組織建設納入黨建工作總體格局中，做到統一規劃、統一部署、統一檢查、統一考核；地方政府要建立與工會組織間的聯席會議制度，專題研究和解決工會建設發展中面臨的困難、遇到的問題，如工會的工作經費、辦公場所和設施、人員編制等；其它政府有關部門也要根據自身職能，積極主動關心和支持工會開展工作，保障工會擁有更多的工作資源和手段。

另一方面，為工會工作提供有力的輿論支持。要幫助宣傳工會的性質、地位、作用和先進典型，使工會工作得到更廣泛的社會認可和支持。如中共四川省委辦公廳2013年7月23日印發《中共四川省委關于進一步加強和改進新時期工會、共青團、婦聯工作的意見》，提出要加強和改善工會、共青團、婦聯工作的系列支持政策。如果各級地方黨委也能出臺類似文件，無疑會對工會工作發揮強有力的保障作用。

（四）完善工會參與社會治理的有效運行機制

這是工會履行參與社會治理職責的制度性保證。在諸多機制中，工會組織的權責界定機制最為基礎和關鍵，鑒于本文第三部分已單列闡述，茲不贅述。下面重點分析其它兩種運行機制。

首先，完善協同聯動機制。協同與聯動，雖有聯系但不盡相同，協同是聯動的基礎，強調的是各參與主體之間的分工和配合，聯動是協同的升級，強調的是各主體之間的銜接和響應。社會治理工作內容廣泛而復雜，工會自身能力、資源有限，難以獨立承擔社會治理的重任，因此，需要與黨政有關職能部門、與人大政協有關部門、與其他社會組織之間密切溝通，相互配合，以形成社會治理的合力。同時，在處理重大問題和應對各種突發事件中還要及時響應、互動，以實現系統的整體運轉。

其次，完善工會參與社會治理的績效考評制度。要把工會參與社會治理的效果、工作的覆蓋面、組織的凝聚力以及職工的滿意度等作為基本考評指標，并優化科學考評程序、手段；要發揮績效考評的導向作用，引導工會組織轉變理念，更加注重自身職責角色定位，優化職責體系；要發揮績效考評的激勵約束作用，把績效考評結果作為工會資源配置、干部獎懲的重要依據。

〔參考文獻〕

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〔5〕 〔6〕李登菊.深化改革推進群團工作轉型發展勢在必行〔N〕. 工人日報，2014-04-01.【責任編輯：朱鳳霞】endprint