重大決策終身責任追究制度初探

趙莉琳　李曉南

〔摘要〕

建立重大決策終身責任追究制度是中國共產黨十八屆四中全會通過的一項重大決定，是解決長期以來形成的公權力主體在重大決策時濫用行政權力，不計后果盲目決策突出問題的一項新舉措，具備堅實的理論基礎和重大意義。然而，要讓這一制度從理論走向實踐，還需要確立幾個基本問題，如重大決策終身責任追究制度的法律依據、事實依據、明確標準、追責對象及追責時效等問題。

〔關鍵詞〕

重大決策；終身責任；行政首長；行政問責；依法治國

〔中圖分類號〕D63.31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0107-05

建立重大決策終身責任追究制度是中國共產黨十八屆中央委員會第四次全體會議通過的一項重大決定。在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”第二條中明確提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長，負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”由此可見，重大決策終身責任追究制度中的追究對象應是行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員，“重大決策”是指重大行政決策。建立這一制度，是推進依法行政，制度創新的重大舉措，在我國全面深化改革“深水區”和“攻堅期”已經到來的前提下，主客觀條件都對我們全面深化改革有利，〔1〕因此實踐中也很有必要進行深入探討和總結。

一、重大決策終身責任追究制度概述

重大決策終身責任追究的基本概念可以分解為“重大決策”和“終身追究”兩個方面。

重大決策，如前所述，就是指重大行政決策。對此，雖然相關法律法規并沒有明確的作出界定，但可以概括為：國家行政機關工作人員在處理重大行政事務時，所做出的決定。因此，重大決策做出的主體應為行政主體；重大行政事務應是涉及經濟、文化、生態、社會領域中有關公共利益和社會根本利益的具有根本性、長遠性的事務。比如醫療衛生、科技、教育、生態環境、社會安全穩定、區域規劃、重大項目及投資等事務。

重大行政決策還具有全局性、宏觀性和過程性的特點。其全局性和宏觀性是指重大行政決策涉及的問題。這些事項通常比較宏大，關系的國計民生范圍通常也比較廣泛，行政主體對決策往往享有一定的自由裁量空間。〔2〕而過程性是指行政主體在做出重大行政決策之后，其決策的效果并不是立即呈現，而是要經過一段時間才會逐步被重視。因為，這些重大事項往往與形勢的發展和國家的政策密切相關，其效果也是隨著政策的變動，形勢的發展而變化。

對于終身追究制度，其最早是用來規定建筑工程領域的。早在1999年《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》就已經做出規定，它要求一些地區、部門和單位重視工程質量。隨后，各部委，地方均就此展開立法。到目前為止，總共有4項法規及國務院文件、8項部委規章、15項各部委規范性文件、19項地方法規及地方人大文件以及105項地方政府章程規定終身責任，但規定的內容都僅限于建筑工程、水利事業、房地產事業和生態環境保護。2014年，重大決策終身責任追究制度在十八屆四中全會的《決定》中被提出，這意味著，終身負責從建筑領域被延伸到行政領域，這是行政領域在執政制度方面的一項重大創新，彰顯了我們黨依法執政，依法治國從制度上著力的決心。

重大決策終身責任追究制度的關鍵在于“終身”二字。可通俗的將其理解為行政機關及工作人員對某項行政決策要負責一輩子，無論何時出現問題均應被追責。之所以要對重大決策實行終身負責制，這是由重大決策的特征所決定的。

首先，重大決策是涉及全局性和宏觀性的行政事務的決策，內容具有根本性。行政機關及工作人員在決策時享有一定的自由裁量權，這就容易導致決策主體的私利和公共利益發生沖突，為了規避決策主體在自由裁量時謀取私利，因此，將對其的檢驗時間規定為終身，可以警示決策者在決策時謀利的心理，避免決策者在決策時濫用權力。

其次，重大行政決策具有過程性，決策的效果不是在決策做出之后便立即顯現。實際上，大多決策者只顧決策時的情況，這就容易導致決策主體出現不當決策的情形。因此，對決策主體做出決策之后立即做出評價顯然是不科學的。終身追究就可以遏制不當決策者的僥幸心理，要求其在決策時充分考慮，增強預見性和科學性。

最后，由于重大行政決策涉及人民切身利益，決策主體在決策時必然涉及到利益平衡。而在利益平衡過程中，不少決策主體是帶有個人主觀色彩的。這會直接導致行政機關及工作人員對其權力的濫用。將決策的追溯規定為終身也是對決策主體在濫用權力方面的一種制約。

二、建立重大決策終身責任追究制度的必要性

（一）建立重大決策終身責任追究制度的基礎

重大決策終身責任追究制度是解決長期以來形成的公權力主體在重大決策時濫用行政權力，不計后果盲目決策突出問題的一項新舉措，已經具備了堅實的理論基礎。

第一，依法治國的理論。黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定，將重大決策終身責任追究制度置于其中，足已表明該制度是實現依法治國的一個重要部分，與依法治國理論密不可分。要實現依法治國，首先應從制度的建立健全上著力，以制度管人，用制度管住權力，就是要全面推進依法執政、依法行政，一體建設法治國家，法治社會和法治政府。重大決策終身責任追究以制度的形式要求政府做到權責統一，有權必有責，終身受追究。這就從頂層設計上讓執政者深感職責重大，隨時警覺，不致懈怠枉為。

第二，科學決策的理論。科學決策是指決策者在做出重大決策時，一切從實際出發，以事實和規律為依據，并全面、系統、準確地分析相關情況，慎重做出正確的決定。當然，任何一個人包括決策者，其認識都是有局限性的，但這并非要求每位決策者對所有領域的內容無所不知，正如《決定》中所規定的，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。在保證決策過程科學性的同時避免盲目決策現象的發生，至少可以減少和杜絕決策者不當決策的故意。endprint

第三，民主制度的理論。既然要保障決策的科學性，防止權力主體在決策中濫用權力，則必須要讓社會公眾公平、公開地參與到決策之中。這就要求其不僅僅是聽取人大代表、政協委員、專家學者的意見，還應多以聽證會、座談會的形式聽取涉及到其根本利益的普通民眾的意見，還應派出專門的調研小組，深入到社會的各個層面，廣泛聽取收集各方面的意見，真正做到集思廣益，民主集中。

第四，權力制約的理論。有學者曾提出“憲法就是限法，是限制政府權力，確立有限政府的制度保證”。〔3〕即憲法需要限制國家權力保證公民權利。這表明，國家公權力在與私權利沖突時，私權是處在比較弱勢的地位。究其根本，這是由于權力主體的私欲所導致的。孟德斯鳩曾指出：“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用之極限，這是一條萬古不易的經驗。”〔4〕不可否認，人都具有趨利避害的本性和利己的弱點，決策者往往容易在決策中進行權力的濫用。重大決策終身責任追究制度在實踐上可以達到限制公權被濫用的效果。

在長期以來的經濟、政治活動實踐中，我們黨和國家在這方面也作了不少探索和總結，奠定了推行重大行政決策終身責任追究制度的現實基礎。除了在經濟建設的工程領域已實施了十五、六年，積累了寶貴的經驗，在黨紀國法方面也早有了追究失職、瀆職的法律法規。例如，我國《公務員法》第53條第七項和第九項規定“貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利”、“濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益”，應當依法承擔相應的責任，實施懲戒。第十七章的第101條也明確規定公務員違反法律規定的情形，應當承擔相應的法律責任。除此之外，我國《刑法》第397條規定“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑”；398條還規定“國家機關工作人員違反保守國家秘密法的規定，故意或者過失泄露國家秘密，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑”。這些都為今天建立重大決策終身責任追究制度奠定了良好的法律和實踐基礎。

（二）建立重大決策終身責任追究制度的重大意義

重大決策過程中存在權責不對等的現象。現實中，決策者存在著權多責少的現象，幾乎不用為其決策失誤負責。這也是決策主體不作為、亂作為的根本原因。四中全會在全面推進依法治國的決定中提出了對重大決策終身責任追究及責任倒查機制，就是對執政主體權力的制衡和約束，要求各級領導干部必須做到依法行政、依法執政，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。實現上述目標就要做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。即決策主體有多大的權力就應當承擔多大的責任，將決策者的權力和責任相統一，有利于做到“把權力關進籠子”，實現責任與權力的同步。

重大決策的失誤具有嚴重的危害性。正如前文所分析，重大決策涉及主體及利益特殊，往往與醫療、衛生、公共安全等民生事項相關聯。決策的失誤危及到的是人民最根本的利益。加之重大決策具有一定的過程性，其效果需要經過一段時間才能顯現，決策失誤的危害性便不易立即被察覺，等到決策失誤的危害被察覺時，經濟、社會損失和影響是巨大的，一般也很難挽回。況且，決策主體也很難被準確地追責，對其決策失誤造成的危害往往也成為了一筆糊涂賬，最后不了了之。這更容易導致“前赴后繼”的現象屢屢發生。社會民眾一旦察覺和認識到事件的真相和實質后，對決策主體的反感和與日俱增的憤恨心理會產生信任危機，失去對黨和政府的信任和擁護。

重大決策終身責任追究制度的建立意義重大，因為對于一個重大決策，其重點在于執行，執行完畢后應對其效果做出評估，對錯誤決策者自然應對其終身追責。這樣一來，即使因錯誤決策受到傷害的民眾看到組織為其伸張正義，也便有了泄憤的機會和對象，不至于使這種憤恨的怒火釀成影響社會安定團結的因素。然而，我國目前在重大決策體制方面還存在許多弊端。決策的不科學性和不民主性以及責任追究制度的不完整必然阻礙我國法治政府的建設。因此，建立重大決策終身責任追究制度迫在眉睫。

三、建立重大決策終身責任追究制度必須確立的幾個基本問題

重大決策終身責任追究制度是全面依法治國的重要舉措。但該制度在建立過程中必須首先確立的幾個基本問題也值得我們認真思考和探討。

第一，建立重大決策終身責任追究制度必須有法律作保證。法律具有滯后性，一般只有在某些問題出現之后，才會出臺相應的法律對其做出規范。因此，同樣的道理可以用來理解重大決策終身責任追究制度法律依據的不足。該制度僅僅是在決定中被提出，目前尚無直接相關的法律對其做出具體的規定，所以該項制度并未被法律化。另外，現存的相關法律都只針對其中一方面做出規定，即要么只規定重大原則，要么只規定責任追究，其并未將這兩個概念做到真正的統一。

依法治國的依據主要是憲法和相關法律，對于該項制度，要求從立法上全面、系統地作出明確、具體規定，保證重大決策終身責任追究制度在每一個環節上都能做到有法可依。不僅如此，對于該項制度還應從上位法的角度予以規定，提高其法律效力的同時，對下位法在制定相關內容的時候也有一定的指導作用。

第二，重大決策終身責任追究必須以事實為依據。決策主體做出的重大決策往往是在當時的條件下，對各方面事實進行衡量和考慮的綜合結果。若僅僅以決策造成損害時的情形來追究決策者的責任，這必然會導致追責的顯失公正。重大決策終身責任追究制度的建立也只能取到事倍功半到效果。

重大決策終身責任追究以事實為依據，主要是指對重大決策的時代背景要作出客觀公正的記載；對當時決策的目的提出明確要求；對決策風險有明確提示和預案；對決策的全過程有詳實的原始記錄和音像資料，這樣才能做到責任倒查。在追究決策主體責任時，針對決策者的錯誤或違法決策所造成的損失，進行綜合評估，在考慮其實際損失所造成危害性的基礎上同時考慮其做出決策時的客觀事實，從而對決策者進行追責。若僅僅以現在的眼光來衡量過去，決策者的失誤往往會被放大，這就很容易導致眾多決策者不敢決策的現象。因此，以事實為依據也是公平公正實現重大決策終身責任追究制度的保證。endprint

第三，建立重大決策終身責任追究制度必須有明晰的標準。重大決策失誤是追究決策者終身責任的主要依據，但究竟什么樣的情形才屬于重大決策失誤？ 目前，重大決策只是作為一個概念被提出，其內涵和外延都尚未明確規定。盡管我們可以從現存的法律文件分析出重大決策涉及到的領域和范圍，但對其界定的標準仍然具有模糊性，這種不確定性對該項制度的實踐無疑是一個障礙。明確重大決策終身責任追究的標準，是要使責任的追究做到有理有據。這就需要首先明確規定重大決策的范圍，可以用法律條文的方式明確列舉出哪些事項屬于重大決策的事項。同時，還要界定重大決策失誤的基本標準。這樣才能做到倒查有理，追究有據。另外，在追究決策主體終身責任時，應考慮決策做出的相關因素，既要考慮長期利益也要考慮短期效果，既要考慮經濟利益也要考慮社會利益更要考慮人民的根本利益。

第四，明晰重大決策終身責任追究制度的對象。四中全會的決定中明確提出，“重大決策責任追究的對象是行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員。按照權力與責任相一致的原則，以及我國現實的政治體制，重大決策由誰做出，誰就應當作為責任的追究對象。”〔5〕我國憲法也明確規定我國行政機關實行行政首長負責制。這足已看出決定的內容與我國憲法是一脈相承的。但重大決策終身責任負責制度在實際操作上要追究行政首長終身責任并非易事。一方面重大決策具有長期性，等到決策造成的危害顯現出來，恐怕已經很難查出做出決策的真正主體是誰。另外，在我國現行行政體制下，一個決策往往也是由多個部門分工完成的，究竟該對誰追究終身責任其主體的確定本身就存在著一定的復雜性。所以，筆者在前文中已明確提出對重大決策終身追責的基本前提就是要以事實為依據，而事實就是堅持“四要素”，即決策背景、決策目的、決策的風險預案、決策全過程的原始資料。只有如此，無論時間長短、經歷的部門多少，都可以追責到頭。另一方面，決策者主觀上存在的過錯難以確定，如何對待決策者的故意和過失？這也大大增加了決策主體確定的難度。

針對上述問題，要明確重大決策終身責任追究的對象，需要追責主體在厘清思路的前提下，分析出真正權力的行使主體，既不能采用一刀切的方法，追究所有決策主體的責任，更不能不了了之地放任真正的決策失誤者。在考慮決策者主觀方面的時候，應結合決策主體在做出決策時的相關因素，如：政治環境、經濟狀況、文化背景等因素，區別對待主觀上故意和過失的決策者。

第五，界定重大決策終身追究的時效。我國現行的法律中，關于時效的規定大多存在于民法和刑法領域。我國《民法》第一百三十五條規定：向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年，法律另有規定的除外。第一百三十六條規定下列的訴訟時效期間為一年：（一）身體受到傷害要求賠償的；（二）出售質量不合格的商品未聲明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存財物被丟失或者損毀的。第一百三十七條規定：訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。但是，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間。我國《刑法》第八十七條規定犯罪經過下列期限不再追訴：法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經過五年；法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經過十年；法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經過十五年；法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經過二十年。如果二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準。但是我國在《行政法》上規定時效內容的只有《國家賠償法》部分，而規定與行政主體責任相關的法律只有《公務員法》，其第二款規定：“受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。”既然，重大決策終身責任被追溯對象為行政主體，這表明追溯的時效不能適用民法、刑法上有關時效的規定。另外，重大決策的被追溯者強調的是需要終身對被追責人追究其責任，若適用民法或刑法上有關的規定，便與這一制度的精神相矛盾。公務員法雖然規定了受處分公務員的處分期間，但仍然欠缺的是時效方面的規定。因此，我國立法對于該制度在時效方面尚處于空白，應結合不同情形，在法律上予以明確界定時效的問題。

推進依法治國，需要社會各個方面、各個界別、各個層面、全體民眾的共同努力。執政黨更要率先垂范，做依法行政的表率。黨的十八屆四中全會決定建立重大決策終身責任追究制度，強化行政權力行使的法治化，其深刻含義是不言而喻的。其重大價值和效果更值得我們期待。

重大決策失誤追究制度固然值得期許，但是真正要實行起來還必須讓這一制度從紙上走向實踐，如果制度成了“稻草人”，依法治國就會成為“空中樓閣”。〔6〕實現該項制度可謂任重而道遠，要真正將其在實踐中落實，發揮出該制度應有的作用本身具有一定的長期性和復雜性。我們應認真學習，深入貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，深刻領會中國特色社會主義法治理論精神實質，緊緊抓住其內涵，并將其理論基礎和現實情況緊密結合，努力推進其制度化、法律化。

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〔6〕李紅軍.重大決策終身追責的現實意義〔N〕.人民公安報，2014-11-06.【責任編輯：朱鳳霞】endprint