移民搬遷：集中連片特困地區精準扶貧的有效實現路徑

何得桂　黨國英

〔摘要〕

移民搬遷政策作為新型城鎮化背景下精準扶貧最為直接的有效實現方式，近年來在中西部貧困地區被廣泛應用。政府推動下，以“避災減貧”為特色的陜南地區大規模避災移民搬遷不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強社會互動、推動農村城鎮化和農業現代化的過程。山區移民搬遷政策效應還有待進一步釋放和提升，要在高位推動中進一步完善避災移民搬遷活動的頂層設計；要在精準搬遷中實現公平有序的移民活動，更好地實現“搬得出”的目標；要在創新管理、精細化管理中確保移民搬遷群眾達到“穩得住”的目標；就應緊緊圍繞“能致富”的目標，通過“精確施策”以提高移民發展的可行能力。

〔關鍵詞〕

移民搬遷；精準扶貧；避災減貧；精確施策；生計發展

〔中圖分類號〕F127〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0116-07

一、研究背景與問題提出

減貧問題是中國現代化進程中需要直面的一個重大問題。推進集中連片特困地區加快擺脫貧困既是中國政府和社會長期關注的重要現實課題和戰略決策問題，也是新階段扶貧攻堅最為艱難的主戰場、促進區域均衡發展和提高扶貧開發效益的關鍵領域。移民搬遷政策作為新型城鎮化背景下推進精準扶貧最為直接的重要方式，近年來在中西部貧困地區被廣泛應用。陜西、貴州、江西、寧夏、甘肅等十多個省份紛紛推出了內容和出發點大同小異的移民搬遷規劃并在一定程度上付諸于實踐。從全國層面來看，通過移民搬遷安置一批農村貧困人口將成為今后一個時期我國政府實施“四個一批”扶貧攻堅行動計劃不可或缺的組成部分。①政府因責任意識的不斷增強以及政府能力的持續提升，不僅要對已發生自然災害的區域展開移民活動，也要對會發生高風險的地區有計劃地、盡可能地進行人口遷移，從而降低未來可能導致的損失。在政府引導和推動下，不論是基于扶貧的移民搬遷，或者基于避災的移民搬遷，還是著眼于生態改善的移民搬遷，它們大都以“避災減貧”為根本出發點，自愿遷移的色彩較為濃厚，力爭在精準扶貧中改善民生和提高城鎮化水平。

盡管移民搬遷安置活動在很多地方展開，但是學術界對于這一問題的關注度還有待提升。縱觀既有研究文獻，主要涉及的是我國工程移民、生態移民等領域的研究成果，而對于兼顧避災、扶貧、生態和發展等多維目標屬性的移民搬遷活動的探討還較為有限。在已有的移民搬遷研究成果中，更多探討的是移民搬遷的背景和意義〔1〕、主要制約因素〔2〕、存在的風險〔3〕、安置社區管理〔4〕、發展態勢〔5〕以及對策建議〔6〕等方面，還相對缺少從移民搬遷與貧困片區精準扶貧有效實現形式、移民搬遷可持續發展等方面對這一問題進行深入的分析。與此同時，在精準扶貧研究中，往往缺乏實證材料或典型案例的有力支撐，一定程度上也影響了研究結論的說服力。基于上述的認知和判斷，本文將以被譽為新中國成立以來“最大規模移民工程”的陜南地區①避災移民搬遷工程為個案，基于田野調查資料，側重于精準扶貧的視野，較為系統地探討山區移民搬遷實踐以及政策效應提升問題，以力爭彌補既有研究缺憾，同時彰顯移民搬遷的政策價值和學術意義。

二、陜南避災移民搬遷實踐

秦巴山集中連片特困地區是涉及省份最多、內部狀況最為復雜、貧困程度最深的一個片區。陜南地區則地處秦巴山片區的核心腹地，境內山大溝深，泥石流、滑坡、洪水等地質災害隱患分布廣、數量多、密度大，僅2010年就致使近240名人員遇難或失蹤。為有效減少自然災害等因素的脅迫以及改善山區民眾生產生活條件，陜西省于2011年5月6日正式啟動實施以“避災減貧”為特色的陜南地區避災移民搬遷工程。由于涉及地質災害移民搬遷、洪澇災害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態移民搬遷等多種類型，統稱之避災移民搬遷，規劃投資超過1200億元，利用10年時間（2011-2020年）對陜南地區28個縣（區）中的60萬戶、240萬人進行遷移，移民搬遷數量歷史罕見，已遠超出三峽工程移民規模。

為推動這項工程的開展，陜西省先后頒布《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》《陜南地區移民搬遷安置建房資金籌措方案》等若干政策文件；省、市、縣（區）、鄉（鎮、辦）四級政府均成立陜南移民搬遷工作領導小組及辦公室，制訂出相應的年度計劃，簽訂《陜南移民搬遷目標責任書》，逐級分解移民搬遷任務，同時開展督查考核評比等各項工作。

經過四年的探索和實踐，以挖“窮根”與拔“險根”為核心追求的陜南移民搬遷政策取得了較為顯著的經濟社會效應，產生了積極且廣泛的社會影響。從政策成效來觀察，陜南移民搬遷活動總體向好。與沒有進行移民搬遷的農戶相比，移民搬遷戶的整體處境有了較為明顯改善。兼顧避災、扶貧、生態和發展等多維目標的移民搬遷活動是推進精準扶貧的重要路徑，也是推動陜南加快發展的有力舉措。實踐證明：陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區發展難題和統籌城鄉發展的積極探索，又是促進山區城鎮化、農業現代化和公共服務均等化的重大舉措，通過開展大規模移民搬遷活動促使當地社會整體福祉也有了大跨越。

三、提升山區移民搬遷政策效應的路徑選擇

在充分認識陜南移民搬遷實施成效的同時，也要注意作為一項區域性的重大移民搬遷工程，它所涉及的移民搬遷類型復雜、規模宏大、持續時間長，再加上由于缺乏成熟的理論進行指導以及缺少可供借鑒的經驗，大規模移民搬遷安置活動在一定程度上還處在“摸著石頭過河”的階段。譬如，實踐中存在不同程度的“搬富不搬窮”等政策執行偏差的現象，導致這項政策的公信力與預期成效受到一些影響。基于課題組的跟蹤研究，現就如何進一步提升陜南移民搬遷成效提出如下建議。

（一）在高位推動中進一步完善制度的頂層設計

1.爭取中央更多支持，升級移民搬遷工程規格。“高位推動”是中國公共政策制定與執行的重要特征〔7〕。當前，陜南地區避災移民搬遷工程依然由陜西省人民政府推動，雖然取得了一定成效，但基于長遠考慮其規格有待提升。受生態環境保護壓力、限制性開發的定位以及移民搬遷規模遠超過三峽工程等因素的影響以及移民搬遷工程所產生的良好外部性，未來若要取得更好的預期效應，要盡快爭取將陜南移民搬遷工程從區域性的重大移民工程升格為國家級的移民工程。由于該工程是集中連片特困地區、災害易發地區集精準扶貧、避災移民和區域整體開發為一體的開創之作，建議將其列為“國家級避險型移民示范區”，更好發揮它在中西部類似移民工程中的示范作用。endprint

2.創新移民安置模式，推動跨區域的移民搬遷。如果不改變目前移民搬遷主要是在陜南地區，特別是縣域、鎮域范疇內就近移民搬遷的做法，那么陜南的生態環境資源承載力難以保持在一個合適水平，將無法取得預期效果。要及時改變“內部消化型”的遷移活動，打破行政區劃限制，努力推動跨區域、乃至跨省域的“外部支持型”移民搬遷，在更廣闊范圍內統籌開展移民集中安置點的布局，使環境資源承載力保持較為合理水平，同時借助外部資源和外部力量更好落實有土安置或有業安置。例如，借助利用西咸新區發展的條件以吸納一定規模的陜南移民對象。至于具體的安置方式，要本著靈活多樣、因地制宜的原則，通過多種形式來解決。

3.加快移民法治建設，制定避災移民搬遷條例。以加強避災移民搬遷安置工作為契機，加快完善避災移民搬遷工作的相關政策和法律規定，從整體上更好地推進移民搬遷的長遠發展。建議借鑒境外相關經驗，從國家層面規劃并制定出《非自愿性移民法》，對有關內容做出較為統一和科學的規定。各省級立法機關要及時根據當地實際情況，制定出地方性相關法規，為規范避災移民搬遷行為，特別是為創新移民搬遷安置資金募集方式、規范移民搬遷用地管理和保障搬遷移民權益提供良好法治保障。強化移民搬遷安置工作的監管，重點要抓好避災移民搬遷安置點建設、搬遷資金監管、建設成本監管、搬遷對象入住監管，堅決防止搬遷對象作假、資金貪污挪用、建筑質量不優、單位成本“踏線”等問題發生。

4.加強統籌協同推進，注重避災移民風險防范。

首先，進一步理順管理體制，完善移民搬遷安置和布局規劃。加大移民搬遷的宣傳，使廣大干部群眾進一步提高思想認識。通過采取協調、合作、整合、信任、資源整合和信息交流等相關手段，進行多屬性的治理及層級性的治理，解決避災移民搬遷安置這項重大政策在各層級政府之間以及各個部門之間的有效貫徹和落實問題。把移民搬遷工作與“四化同步”以及鎮村綜合改革等工作有機結合起來。建議在把陜南地區避災移民搬遷安置和布局規劃納入“十三五”規劃的同時，還要專門制定出陜南地區避災移民搬遷“十三五”專項規劃。省、市、縣三級政府部門要及時對《陜南避災移民搬遷規劃》修編完善，提高移民搬遷安置工作的科學性、前瞻性。

其次，特別注重科學規劃選址與安置點周邊環境保護。按照“政府引導，規劃領先，市場運作，群眾自愿，綜合服務”思路，結合“三高三避、四靠近”和節約集約用地要求，高起點、高水平編制安置點建設規劃，堅決避免避災移民安置點成為新的受害區現象發生。區域布局上突出建設特色、人文特色、產業特色。在搬遷中，應把生態環境保護擺在重要位置，與美麗鄉村建設結合起來。注意基本農田和林地資源保護，避災型移民安置區建設要順應自然、依山順勢，不削山斬巖、填湖改河。落實控污措施，加大環境評估和審批力度。解決好安置點生活垃圾收集處理、生活污水排放和環境美化問題。

再次，要引導地方政府及時改變“重移民搬遷、輕產業培育”，“重任務落實、輕社區治理”以及“重效率追求，輕公平考慮”的行為。將搬遷群眾就業創業和集中安置小區的產業配套納入到當地的產業發展與社會管理規劃之中。設立用于扶持搬遷民眾發展規模農業、農副產品加工業和綠色產業的移民搬遷產業扶持基金；加強科技扶貧和教育扶貧，斬斷貧困鏈條代代相傳。防止把避災移民搬遷工程變相搞成“政績工程”或“房地產開發”。一方面，要統籌規模層次，切實改變就近、分散、千點一面的做法以及復制落后農村現象的發生，盡可能靠園區、靠城鎮或靠川道以建設一批數百戶、上萬人的大型移民社區。另一方面，更加注重特困人口和受災人口的搬遷安置、產業發展和支撐以及移民社區社會治理等，提升綜合承載能力和輻射帶動能力。

最后，要重視避災移民搬遷中的經濟社會風險防范與超越。陜南移民活動需要直面“生存環境重建、社會文化重構、發展能力重塑”等三大風險〔8〕。嚴守搬遷對象、占地面積、建筑面積、群眾出資、造價成本“五條紅線”，堅決杜絕“搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老”等現象發生。既要尊重搬遷群眾意愿，不強迫進城安置和上樓安置，也要科學測算陜南的土地和生態環境承載力、有效排除影響社會穩定的突出問題、對資金和項目進行審計、優化利用相關資源等，通過建構動態協同的移民搬遷風險防范機制，最大限度規避各種風險。相關部門應鼓勵和支持商業保險提供配套保險服務以分散避災移民搬遷風險。

（二）在精準搬遷中實現公平有序的移民活動

1.切實摸清基本情況，確保有序搬遷。

首先，要加強調查摸底工作的力量，改進工作方式。通過抽調縣區、鎮辦、村社三級干部，解決集中調查摸底人手不足的問題；及時、深入、全面地向搬遷群眾宣傳政策，充分調動群眾搬遷積極性。其次，對待搬遷戶的基本情況要有較為詳細的掌握。再次，要認真摸清農戶的搬遷意愿。最后，明確集中摸底調查工作的責任及處理辦法。區分摸底人員的責任以及審核人員的責任。如果因摸底不細致使地質災害威脅戶、洪澇災害威脅戶、特困戶和危困戶等三類重點對象不能夠按照計劃進行搬遷而造成上訪、人身財產損失的，要認真追究摸底和審核人員的責任。對發現不符合移民搬遷條件的對象要及時予以取消，對搬遷對象確認有誤的要嚴格追究責任，對故意隱瞞、優親厚友、搭車購房，冒充移民搬遷對象騙取資金的要嚴肅查處。

2.制定移民輪候計劃，突出搬遷重點。

首先，在確定移民對象時要堅持“避災優先，突出重點，分類安置，分年輪候”的基本思路，貫徹好陜西省政府《關于進一步加強和規范陜南地區移民搬遷工作的意見》等若干政策規定，結合各地工作實際、搬遷規劃、搬遷成效，印制宣傳冊，逐戶上門進行宣傳，以便實現精準搬遷、有序搬遷。其次，采取“自下而上”的辦法，按照搬遷戶申請、村民評議、鎮村初審、相關部門審定、縣區政府批準的程序，堅持村、鎮辦、縣區三級公示，精準確定移民搬遷對象。再次，要認真做好2015—2020年這六年移民搬遷計劃以及輪候方案，逐戶簽訂陜南移民搬遷協議，防止漏掉窮人和出現偏差。最后，要進一步突出搬遷重點，堅持“三優先”搬遷原則，制定出重點移民對象2015年、2016年的搬遷行動計劃，充分運用并探索完善“交鑰匙工程”有關政策。endprint

3.建立信息管理系統，推進公平遷移。

從縱向上看，要建立省、市、縣（區）、鎮、社區（500戶以上）五級陜南移民搬遷安置工作信息系統，做到戶有協議、村建冊、鎮有檔、縣（區）建庫、市有信息系統、省建平臺，與精準扶貧共享平臺。從信息系統的內容上，陜南移民搬遷信息系統要包括文字數據和圖片影像，既有電子信息，又有紙質檔案；既涵蓋已完成工作，又涵蓋未來計劃。從信息采集和真實性角度看，各級移民搬遷工作領導小組要進一步加強對陜南移民搬遷安置信息錄入工作的組織領導，嚴格規范陜南移民搬遷信息的采集、錄入工作，把信息管理系統打造成歸集檔案、統計進度、監督管理的平臺。為實現移民搬遷信息公開查詢、科學精細管理創造條件，進而推動“公平搬遷”。

（三）在創新管理中確保搬遷群眾“穩得住”

1.嚴格分戶管理，完善建房補助方式

要進一步規范和嚴格分戶管理，嚴禁通過分戶等方式套取國家補助資金。對于獨生子女與父母分戶、父母單獨分戶、未結婚子女分戶以及鰥、寡、孤、獨或其它殘障人員單獨分戶的不得享受陜南移民搬遷政策。至于在2011年以后符合分戶條件且在公安部門辦理分戶戶籍的搬遷對象，可以按新戶籍享受陜南移民搬遷安置政策。要按照省上規定的補助政策，采取以戶和家庭人口相結合的原則完善建房補助方式。此外，要強化縣（區）政府主體責任，堅持以統規統建為主，從嚴控制統規自建。各地應統一補助方式和補助標準，防止產生較大的差異。

2.強化資金管理，統籌破解資金難題

第一，要強化陜南移民搬遷工程資金監管，確保資金安全運行。從省市縣財政補助、項目整合、農民自籌、市場化運作四個渠道，足額籌措搬遷資金，確保資金落實到位。堅持項目資金專戶管理、封閉運行，充分發揮移民搬遷專項資金共管賬戶網銀系統監控職能以及統一會計核算和會計報表，嚴禁擠占、克扣、挪用、滯留專項資金。盡快修訂完善陜南避災移民搬遷資金管理辦法，將涉及移民搬遷的所有資金一律實行專戶儲存、專人管理、專款專用，報賬制核算。盡快出臺《陜南移民搬遷資金籌措辦法》、《陜南移民項目資金整合辦法》，便于資金的統籌安排和捆綁使用。

第二，進一步控制移民搬遷項目的成本，維護搬遷對象的利益。既要加大移民搬遷稅費優惠政策執行檢查力度，糾正對移民搬遷安置房征收不動產稅的行為；也要全面推動項目決（結）算、審計工作，推廣成本控制的先進經驗。要把移民搬遷配套資金列入年度預算；嚴格控制集中安置點的建房成本。嚴防觸碰“建房面積、建房成本、群眾出資”等“紅線”，改變“搬遷戶出大頭，政府出小頭”的格局，盡最大可能讓搬遷群眾少出錢、遷新居。此外，要加大集中安置補助力度，對集中安置的搬遷戶提高省級財政補助標準，防止移民搬遷而造成新的貧困。

第三，明確補助資金發放時間和方式，提高移民資金的有效使用。全面執行建房補助政策，要按進度撥付資金，充分發揮資金效益。建議所有補助資金（包括當年統規統建項目群眾自籌資金）要在2016年度9月30前全部兌現到位。省、市、縣三級政府對避災扶貧移民搬遷財政分擔比例要進行適當調整。建議省上對陜南移民集中安置建房補償費、土地回填整理費、地面附著物拆遷補償費、工程手續費等移民搬遷戶政策規定以外承擔費用的來源渠道進行明確。

第四，進一步完善避災移民搬遷“難點戶”的幫扶措施，減少債務發生。要根據經濟困難家庭和老年人的實際和特點，制定因人而異的幫扶政策措施。可選擇的具體路徑有：通過出租安置房的形式，采取先租房搬遷再逐步付款購房定居。通過加大扶持力度，特別是提高搬遷戶的貸款額度，延長還款期限，促進移民搬遷安置。也可對配建商品房采取政府回購、市場化拍賣等形式進行資金籌措，以用于補貼經濟條件較差的移民戶。建議利用整合撤并學校、鎮辦以及其他閑置的國有房屋場所，在修繕改造之后直接分配給特困戶、危困戶。此外，要提高特困群眾安置建房補助標準，切實減少基層和農戶因此而產生的債務。

第五，應千方百計加大移民搬遷資金籌措，形成多元投入機制。一是要爭取國家對陜南避災移民搬遷工程資金以及公共基礎設施投資的傾斜，進一步整合各類資金用于移民搬遷安置。二是要通過政策激勵、精神激勵等方式切實撬動民間資本、社會資本更多地參與建設，努力形成工商資本、返鄉能人、村組干部以及社會團體共同參與的多元投入機制。三是可以通過適當加大集中安置項目商品房配建的力度，撬動土地增收，將配建收益足額歸集到共管賬戶。四是用足用活國土資源部《關于支持陜西省陜南地區生態扶貧避災移民搬遷有關政策實施的函》（國土資源函〔2013〕837號）的政策規定。五是可以考慮通過發行社會福利彩票、地方債券的方式進行募集資金。

3.用地科學管理，積極化解土地瓶頸

一是堅持節約集約用地與支持外遷的政策，緩解土地承載能力不足問題。確定移民搬遷集中安置點要充分考慮立地條件、產業支撐、環境承載力等因素，堅持靠城、靠鎮、靠園區選址建點。新建安置點要更加注重選址宜居性，也要在嚴格執行土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的前提下，盡量少占優質耕地，鼓勵利用未利用地和廢棄地等。應改變把移民搬遷任務簡單地層層分解到鄉鎮所采取的本地土地安置本地人的做法，而要以市為單位統籌考慮，跨縣、跨鎮規劃建設安置點。不斷擴大集中安置，逐步取消分散安置，大力實施上樓安置，最大限度避免小而散、復制落后農村現象的發生。今后至少還要在省級層面制定出臺移民安置對象進行“外遷”的政策，大力推進市域內跨縣區的安置。

二是嚴格控制移民搬遷用地面積與集約利用閑置土地相結合。安置村莊應盡可能在老村或舊村的基礎上改造擴建，充分利用村莊內的閑散土地、廢舊宅基地等進行重新布局和建設。采取建筑面積與住房面積相結合的方式控制用地超標問題。同時應積極探索建立土地銀行，收儲和經營閑置土地，加大造地工作力度，不斷擴大增量土地，努力實現土地占補平衡。

三是切實推進搬遷戶舊宅基地騰退復墾，促進搬遷區土地占補平衡。推行以“先補后占”替代“先征后補”用地模式，盤活閑置低效城鄉建設用地，積極將未合理利用的土地改造成為新增土地，最大限度減少土地閑置和擱荒。陜南移民搬遷戶舊宅基地騰退復耕工作要被列為一項硬指標、硬任務，堅持“一戶一宅、辦新騰舊”的基本原則，完善與移民搬遷戶宅基地退出的相關手續，建議采取拆舊補償、以證換證、限期自棄等的多種辦法化解退宅復墾的困局。endprint

四是加大土地整治力度，保障搬遷安置移民口糧田。結合小流域綜合治理與生態退耕，根據“土地、人口、生態相協調”的原則，對路、田、水、林、村進行綜合治理，同時采用集中連片整治的方法，在不影響移民搬遷點及安置點周邊生態環境的前提之下，對安置點周邊的耕地后備資源進行開發復墾整理，確保搬遷安置移民有一定數量的口糧田，從而實現土地資源利用的可持續性。凡是安置地有土地流轉的，優先引導移民對象租用經營；凡是有空閑無主或撂荒的土地，可優先安排給移民耕作。

五是加快遷出區土地流轉，以流轉促進產業經營與移民發展。引進若干有實力、有意愿投資的企業組織通過商業化操作的模式，對復墾土地整理開發的工作進行更多的參與，或者建立移民搬遷戶承包農地林地流轉服務平臺，提高農業規模化生產和經營。移民遺留在原村莊的承包耕地和林地，如果不宜繼續耕種和經營的，或收歸集體用于統一調劑，或退耕還林、封山育林，或制定更加優惠政策，交由開發商進行統一開發。對于條件具備的成片山區，應按照當地環境資源特點，分類設置自然保護區或森林公園。要通過推動異地充分就業，如采取強化遷入地產業配置帶動移民就業等措施，間接有效地促進土地流轉。

4.加強項目管理，構建制度化監管體系

一是項目的確定和調整要進一步規范。全部實行以縣區政府為主體的項目管理，認真制定移民搬遷年度計劃和實施方案。統籌搞好集中安置點的規劃選址，因地制宜做好房屋建筑風貌設計，突出民俗民風和村落特色，彰顯地域文化。嚴禁把年度計劃下達給鎮、村，由它們自行組織建設，或任由開發商直接建設安置的粗放式管理。所有統規統建項目全部實行“一個安置社區、一個項目主體、一個項目法人”的管理模式。

二是加強移民搬遷項目過程管理，強化質量監管。在優化項目審批管理環節、縮短審批期限的同時，所有統規統建項目要嚴格實行“五制”①。對于“大配套”項目要按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”的原則，提前規劃、精心對接。健全工程項目監督、結算、驗收、審計等工作制度和檔案資料，加強統規自建和分散安置住房工程的質量監管。基礎設施和公共服務設施建設與住房項目建設要做到同步規劃、同步申報、同步建設、同步驗收。對所有移民工程質量安全實行“零容忍”和“終身制”，采取“行政、中介、群眾自治”三結合的辦法，防止出現“蘿卜快了不洗泥”問題。

三是“先人后房，以人為先”，減少移民搬遷房空置。要重視供求關系，做到以戶定建、以戶定業、以戶定扶，避免造成局部結構失衡，防止將搬遷等同于商品房開發，導致房屋空置。著力解決在移民搬遷工作中損害群眾、集體利益的問題，集中治理建設單位拖欠農民工工資問題。同時對建成的項目要確保公開公平公正分配；通過采取政策激勵和教育引導等措施促進移民遷居入住，努力提高安置移民入住率，確保搬遷群眾生命財產安全。

5.創新社區管理，提高移民的社會適應

首先，高度重視移民安置社區管理，加快健全社區的組織機構。根據“因地制宜、分類指導、部門配合”的原則，在城鎮規劃區內建設的大型移民搬遷安置點，參照城鎮社區管理模式進行管理。對于入住率達到70%以上的移民安置小區，民政部門要根據村民委員會、社區機構設置規定和不同規模、不同地域移民集中點需要，設置管理機構，配備人員，相關部門落實辦公場所和工作經費。安置小區管理機構組建，應與移民集中安置小區建設同步進行。有效發揮其在滿足群眾需求、活躍社區文化生活、疏導群眾情緒等方面的積極作用。

其次，更加注重社會管理創新，保障搬遷群眾權益。按照“群眾自治、管理有序、設施配套、服務完善、生態和諧、文明祥和”的新型社區建設要求，進一步完善安置社區的社會管理體制，建立基層協商民主，村（居）民自治機制；制定搬遷安置小區服務中心扶持政策，在鄉鎮設立專門的鎮村社區建設管理辦公室，并賦予相應的管理權限和人力財力保障。強化移民搬遷型社區的社會管理職能，建議對搬遷群眾分類管理，同時減少和避免政府組織對移民搬遷社區的不當干預。

再次，探索實行移民搬遷社區物業化管理。探索以縣區為主體成立物業管理總公司，鎮辦成立物業分公司，專門負責社區的基本公共服務。建議探索由縣區政府牽頭組建移民搬遷物業服務總公司，并在鎮辦成立相應的物業分支機構，統一為集中區移民戶提供物業服務，在起步運行階段由公共財政進行適當的補貼，到了后期則要實現“市場化經營”，建立“政府搭臺、市場運作和移民參與”的管理體制。

最后，要提供優質服務，培育新型居民。切實解決好移民群體的飲水、交通、上學、就醫、娛樂、購物等民生問題，更加關注和化解留守老人、孩子的實際問題。在條件允許的移民搬遷型社區所在地配建村級或鎮級公共墓地，解決移民的“去后”之憂。加大移民搬遷型社區垃圾、污水等環保設施建設力度，與安置房同步規劃、同步建設、同步驗收。對廣大搬遷群眾開展新社區、新農民、新技能、新風尚“四新”教育培訓，提高搬遷群眾幸福感。

（四）在精確施策中提高移民發展的可行能力

1.增收配套到戶，加大產業培育扶持力度

一是要通過“三個優先”推動陜南搬遷區的產業發展。加大產業培育扶持力度，重點工程、新興產業、大型項目，在符合條件前提下，要優先向陜南地區安排；經濟發達地區的勞動密集型產業轉移，要優先向陜南地區引導。建設用地指標，應優先滿足陜南搬遷區域產業聚集區的建設用地需要。同時優化城鄉產業空間布局，加強城鄉產業之間的聯系及協作，推動農產品加工業、勞動密集型產業從城鎮向鄉村轉移，實現“山上建園區、山下建社區”的目標要求。

二是要規劃引領到位，推動后續產業的培育與發展。制定出臺配套優惠政策，落實就業、產業、創業三業富民，制定橫向到邊，縱向到戶的增收規劃。對移民搬遷集中安置點逐點規劃配套產業，大力發展服務產業，重視培植商貿、加工、旅游、運輸等“無土產業”。通過移民產業的發展，促進搬遷地的傳統農業轉向現代農業、農業資源轉化為工商資本、傳統農民轉變為市民或產業工人。endprint

三是精準到戶，綜合施策。借鑒和推廣安康市探索實行的“一區一策，一戶一法”的做法，通過在促進移民增收的同時拓寬產業發展之道。整合涉農項目資金用于搬遷移民的就業興業創業。按照“扶持龍頭、覆蓋到戶、集中使用、動態管理、滾動發展、保值增值”的原則以及“策劃項目、爭取資金、建好園區”的思路，撬動社會資金，大力扶持工業園區、農業園區、旅游景區、技能培訓和服務平臺建設，通過帶資入企促進就業、帶資入社發展產業、建立基金鼓勵創業的辦法，促進搬遷群眾致富增收。

四是要調動各種資源促進移民增收致富。支持有條件的地方實行農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。對盤活的建設用地指標在當地行政區域內實行梯次收儲、逐層流轉，以增加搬遷移民的財產性收入。采取組織勞務輸出、設立創業資金支持、提供更多公益性崗位等辦法，解決移民就業問題。可通過結對幫扶等方式，改善搬遷群眾的社會關系網，提高經濟收入。

五是發展現代農業與壯大勞務經濟相結合。一方面，縣區和鄉鎮應根據自然條件、產業基礎、市場需求組織發展具有地域特色，高附加值的種養殖業和農產品加工業。通過企業引領、土地流轉、土地入股、土地就業等方式發展現代農業園區，提高其組織化程度和市場化程度。另一方面，積極引導和支持鼓勵農戶走出大山。加快搬遷戶的創業就業技能、生產生活方式培訓和培養。進一步加大對陜南移民創業就業的扶持力度。設立陜南或西部綠色產業發展基金，扶持移民搬遷戶發展產業。

2.開展技能培訓，增強移民自我發展能力

一是全面整合培訓項目和資源。用足用活現有的職業教育扶持政策，將人社、教育、扶貧、婦聯、共青團等部門的資源有效整合，加強搬遷戶就業培訓和創業指導。加強基層公共就業服務平臺建設，強化就業創業服務。充分借助當地職業技術學院等平臺，對移民適齡人口開展免試免費的全日制職業學歷教育。充分運用“人人技能工程”、“雨露計劃”等政策，加強對移民搬遷對象的技能培訓。

二是技能培訓到人，增強培訓實效。一方面，要加大搬遷群眾技能培訓力度，努力做到搬遷貧困家庭子女義務教育資助、搬遷在冊貧困大學生資助、搬遷家庭實用致富技術培訓、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓、搬遷群眾就業創業培訓、搬遷家庭外出務工返鄉人員再就業培訓“六個全覆蓋”。另一方面，要結合陜南當地的主導產業發展需求，遵循“三實”原則（即實際、實用、實效），建構以搬遷群眾實際需求為導向的技能培訓機制，不斷提高移民的自我發展能力。

三是借助金融信貸支持搬遷群眾的發展。探索設置陜南地區避災移民就業轉移專項支持基金，為在城鎮或園區進行集中安置并且轉移就業的移民對象提供貼息貸款；同時要積極協調金融機構做好陜南避災搬遷戶信用等級評定和貸款信用等級證發放，為移民的創業活動提供更有力的信貸支持。

3.健全移民社會保障，確保搬遷群體生活質量

第一，出臺移民搬遷對象過渡期新政，完善移民群體社會保障。完善移民保障制度建設，確保移民住房安置、生活補貼、就業安置、合作醫療、養老保險等優惠政策落到實處。加大公共財政投入，拓寬移民社會保障籌資渠道。移民搬遷管理部門應在考慮安置模式、移民生產生活水平與社會保障政策整合的基礎上，設計不同區域之間有效的社保政策銜接機制，公共服務體系建設匹配機制，切實維護移民社會保障權和公共服務異域享有權，避免移民 “因移致貧”現象發生。

第二，推動基本公共服務向集中連片貧困地區延伸和覆蓋，充分發揮社會保障的“兜底”功能。加快推進養老、社會救助、五保供養、農村低保、醫療、新農合等符合社會保障的人群進行全覆蓋，對無依無靠且沒有勞動能力的孤寡鰥獨人員解困扶貧問題以及因病因災返貧現象進行統籌解決。構建和完善搬遷戶新型合作醫療、農村養老保險、最低生活保障、子女上學等制度的銜接并轉。

第三，促進搬遷群眾就業有崗位、增收有渠道、生活有保障。各類涉農項目及資金向陜南避災移民集中安置點優先安排，搬遷對象及其子女參加勞務技能培訓優先吸納，并要優先輸出進行安置就業。移民搬遷社區的公益性就業崗位，優先安排移民戶就業。嘗試凡是在陜南移民搬遷區新辦企業并吸納搬遷人員就業的給予企業養老保險政府補貼，或者密集型企業的養老保險政府補貼，稅費的減免等政策，促進這些企業多用搬遷員工。對適齡移民子女全部辦理入學手續，對認定的特困戶給予政策補貼。

第四，維護陜南移民合法權益，豐富移民文化生活。尊重移民的意愿，不得進行強制或者變相強制搬遷以及收回他們的林地、耕地承包經營權。移民搬遷工程土地征用應依法進行，并給予科學合理的補償。進一步規范和加快移民安置房的房產證、土地證“兩證”辦理及發放。注重從跨區域的行政服務和城鎮化的公共服務等方面展開探索，解決進城入鎮住社區搬遷安置對象身份轉變后惠農政策的兌現和社會保障的落實。至于戶籍管理，移民搬遷后的戶籍可遷至新居住地，也可保留在原居住地。公共部門要對安置點配備相應的公共文化活動場所。

第五，要對“困難移民”和特殊群體進行更有效的社會救助。掌握困難移民群體狀況，優先對生活、經濟困難移民群眾進行救助扶持政策、享受低保補助，減少困難戶因搬遷帶來的經濟負擔等。使有限的保障和救助資金能夠真正補助到貧困和受災人口中。應通過有效舉措，更好地幫助真正需要優先搬遷的對象早日遷移下山。密切關注因不習慣移民社區生活而依然在山上生活的老年人，使其盡早入住移民社區，并給予相應的社會支持。

四、移民搬遷可成為山區脫貧的“治本之策”

脫貧是人類社會發展的永恒主題，更是現代化、城鎮化進程中我國山區發展的重要目標。由于環境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質災害頻發，以往的扶貧方式大都難以真正取得實效。只有通過徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現“挪窮窩、改窮業、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災害頻發區域，如秦巴山區、武陵山區、云貴高原，頻繁的人類活動以及有限的環境資源承載能力，事實上加劇了山區各類自然災害發生的風險。采取主動出擊而不是被動應對的方式，將高寒偏遠山區居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們安全系數、減少其脆弱性又減少了地質災害風險發生概率，是一種至少“三贏”的決策。也就是說，在貧困山區、災害頻發疊加的區域，與其加大扶貧力度或投資巨大進行災后就地重建，還不如主動地在環境脅迫面前進行“科學妥協和讓步”，可采取規避各類風險的“搬遷式移民安置”方式或道路。endprint

陜南地區實施大規模移民搬遷前，當地其實也先后推出過各類的遷移、扶貧舉措，但令人遺憾的是總是跳不出簡單“復制農村”的“怪圈”。山區居民和新建房屋仍然面臨著各種地質災害的嚴重威脅，不僅難以享受到均等化的公共服務，也難以有效地脫貧。完善集中連片特困地區避災移民搬遷政策既要系統謀劃、統籌推進、互動共治，也要全面規范、精準管理和優化路徑。只有如此才能在新的起點上不斷提升山區移民搬遷安置政策的綜合效益，更好地推動精準扶貧落地生根。

實施避災移民搬遷政策可以讓山區群眾徹底地擺脫“受災—貧困—扶貧—再受災—再貧困—再扶貧”的惡性循環；“從山溝到城鎮，從土屋變洋房，生活水平有了質的飛躍”；它有效幫助山區移民對象鏟除“險根”、拔掉“窮根”，可謂一舉多得、標本兼治。政府推動下、企業參與、社會協同和群眾自愿的以減輕環境資源承載力、提高人口和產業聚集效應、減少山區民眾災害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進”的有效路徑，對于減少貧困、改善民生、保護生態環境等都具有舉足輕重的作用。與此同時，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是解決區域均衡發展的重要方式。在這些意義上，通過移民搬遷安置無疑可以成為我國山區擺脫貧困的“治本之策”。

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【責任編輯：朱鳳霞】endprint