論反腐敗體系的功能與構成要素*

劉笑霞 李明輝

當前，我國正在探索建立健全懲治和預防腐敗體系。要建立健全反腐敗體系，首先要明確反腐敗體系的構成要素。對于反腐敗體系的構成要素，許多學者和機構都進行了探討，這些研究對于我國反腐敗體系的建立和完善，具有重要的參考價值。然而，現有的研究往往注重從條塊化的機制角度來分析反腐敗體系的構成，且偏向于宏觀制度。本文認為，應當從反腐敗體系應具備的功能出發，確定反腐敗體系的構成要素。

一、我國學者關于反腐敗體系構成要素的觀點評述

1.我國學者的一些觀點

中共中央2005年1月發布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。其后，國內許多學者結合《綱要》，就反腐敗體系的構成進行了探討。如時運生認為，不同發展階段的國家具有不同的反腐模式，但在控制腐敗體系方面仍有許多相同之處，主要表現在預防、懲治、國際合作等三個方面。①這實際上是參考了《聯合國反腐敗公約》的觀點。安徽省構建懲治和預防腐敗體系課題組認為，懲治和預防腐敗體系由宣傳教育機制、規范權力機制、法制約束機制、權力監督機制、查處懲治機制、評價監測機制、改革創新機制、組織領導體制等8個相互關聯的方面組成。②郭學德認為，懲治和預防腐敗體系應包括領導組織體系、教育宣傳體系、法規制度體系、監督制約體系、評價問責體系等內容。③任建明和杜治洲指出，反腐敗的對策不外乎打擊、預防和教育，應該把這三種基本戰略或對策納入反腐敗政策體系中并形成一個互補、系統的對策框架。④林尚立認為，反腐敗的綜合治理體系由專門的反腐敗制度建設和國家基本制度建設合并而成，它是由黨內制度體系、監督制度體系和管理制度體系三個層面的制度構成的制度網絡。⑤何增科在“透明國際”的“國家廉政體系”的基礎上加入了黨委、人大、民主黨派與政協等中國元素，構建了“現代國家廉政制度體系”。⑥

2.對現有觀點的評價

上述學者實際上是從不同角度來認識反腐敗體系的構成要素的，無所謂誰對誰錯的問題。不過，現有文獻對反腐敗體系構成的闡述存在一定的局限性。第一，著重從腐敗的成因入手并從教育、監督、制度等角度來構建反腐敗體系，而較少從腐敗治理本身的目標和程序出發來構建反腐敗體系。第二，側重于提出多元化的反腐敗機制，而忽視這些機制究竟如何實現反腐敗目標以及相互之間的關系如何。第三，重視條塊化的機制設計，而忽視不同機制的功能整合。現有的研究往往將反腐敗體系劃分為若干個方面的制度，然而，在許多情況下，很難將反腐敗體系分割為相互獨立的條塊，因為反腐敗體系的各個要素之間并不是完全獨立的關系，而是有著很大的重合性和關聯性，并且，條塊化的制度設計在完備性和系統性方面往往存在不足。第四，簡單地照搬《綱要》的闡述。《綱要》是指導我國具體反腐敗實踐的綱領性文件，其對我國現時環境下建立和完善反腐敗體系的實踐指導意義是毋庸置疑的，但其畢竟不是學術分析。

筆者認為，從腐敗的成因和影響因素出發來進行分析，固然有助于有針對性地建立反腐敗應對措施，但這樣難以形成系統的反腐敗要素體系。在構建反腐敗體系時，還應當從反腐敗體系的基本目標出發，從反腐敗體系的功能入手，形成一個有著內在邏輯的、系統的要素體系。

二、我國反腐敗體系的功能

反腐敗體系的基本目標是減少腐敗現象發生的可能性，降低腐敗造成的危害。一個完整的反腐敗體系至少應具備預防、發現（偵查）、懲戒、風險預警、腐敗控制與補救五項功能。⑦其中，預防、發現（偵查）、懲戒這三項基本功能實際上是反腐敗體系基本目標的具體化和落腳點，也可以看成是反腐敗體系的具體目標。

1.預防功能

一個有效的反腐敗體系首先是一個能夠有效預防腐敗的體系。事先的預防，是最為經濟的反腐敗措施。如果能夠通過事先預防來減少腐敗的發生，則腐敗發生以后用于發現、懲戒、預警、控制腐敗的成本都可以大大降低，因此，事先的預防可以降低整個社會用于反腐敗的成本。如果不能做到有效預防，等到腐敗行為已經發生，甚至已經給組織或社會造成較為嚴重的不利影響時才發現腐敗，即便對腐敗者給予嚴懲，也往往難以彌補其造成的損害。由此可見，盡管用來預防腐敗的機制需要成本，但較之腐敗發生后產生的巨大的直接和間接成本，預防腐敗顯然更為經濟。⑧正因為如此，各國的反腐敗政策都特別強調腐敗預防機制的建立。《聯合國反腐敗公約》專門從預防性反腐敗政策與做法、預防性反腐敗機構、公職人員聘用與行為守則、公共采購、公共財政管理的透明度和問責制、公共報告、審判與檢察機關、社會參與等方面就腐敗的預防措施進行了闡述。⑨

2.發現功能

再健全的預防腐敗體系也未必能夠完全有效，因此，還需要建立第二道防線，即當腐敗發生時或發生后能夠及早地發現腐敗并深入進行調查，以確定誰腐敗、何時腐敗、如何腐敗、怎樣腐敗、多大程度的腐敗等問題。腐敗發現功能的有效性應當從腐敗行為被發現的可能性和被發現的及時性兩方面來評價。前者要求應當盡可能地發現所有嚴重的腐敗行為，后者要求在腐敗行為尚未對組織造成重大影響之前就及時發現腐敗行為。腐敗發現功能還要求充分地報告所發現的腐敗行為，以提高腐敗打擊的透明度。

3.懲戒功能

當發現腐敗行為并調查清楚后就應當根據法律、法規及組織內部規章制度進行懲戒。合理的懲罰機制會抑制腐敗行為的產生，而不合理的懲罰機制則會加劇腐敗的產生。⑩因此，建立有效的腐敗懲罰機制是反腐敗的關鍵所在。腐敗懲戒機制的有效性應當從以下三個方面來判斷：一是腐敗者被發現并受到懲罰的概率；二是腐敗者所受懲罰與其行為的嚴重程度是否相適應，懲罰腐敗的規則是否得到嚴格地、前后一致地和公平地執行；三是懲戒是否能夠對其他潛在的腐敗者起到教育和震懾作用，從而減少以后發生腐敗的可能性。腐敗懲戒機制的有效性既取決于腐敗懲戒制度的設計，也取決于懲戒制度的執行。從手段上來說，腐敗懲戒機制既包括將腐敗行為者移交司法機關，依法提起訴訟從而對其行為予以懲罰，也包括根據行政法律法規對腐敗者予以行政處罰或依據組織內部規章對其予以處分，包括在名譽上對其進行譴責。除了對腐敗行為者進行處罰外，還應當對負有領導責任的部門和領導進行問責。

4.風險預警功能

所謂腐敗風險預警，就是及時識別腐敗風險事項并評估其發生的可能性和嚴重程度，并以腐敗風險報告等形式提供給相關部門或人員，以作為腐敗風險控制、腐敗調查等的依據。腐敗預警功能是由腐敗發現功能派生出來的，只有在對腐敗風險事項進行充分識別和評估的基礎上，才能夠有效地對腐敗風險進行預警。當然，發現功能與預警功能并不完全相同，發現功能針對的是已經發生的腐敗行為，而預警功能針對的是尚未變成現實的腐敗風險事項或者通過已發現的局部的腐敗情況來推斷整體的腐敗情況并向相關部門發出警報。而腐敗預警與腐敗預防的側重點也是不同的，腐敗預警是腐敗預防機制未能完全有效預防、已經出現腐敗風險情況下的及時報告和警示。

5.腐敗控制與補救功能

所謂腐敗控制，即在日常活動中通過內部控制、內部審計等措施來降低腐敗發生的可能性或腐敗行為可能造成的不良后果的嚴重程度，從而使控制后的腐敗剩余風險處于最小的范圍以內。與腐敗預防旨在事先降低腐敗發生的概率不同，腐敗控制是在已經存在腐敗風險的基礎上將風險發生的可能性降低到最低，或者在腐敗已經發生的情況下采取補救措施使其可能對組織和社會造成的危害最小化。換言之，腐敗預防的目標是使腐敗不發生或者少發生，而腐敗控制的目標是當腐敗風險事項已經出現時采取措施使之處于最小的范圍以內，或者腐敗已經發生時采取補救措施使腐敗造成的影響最小化。腐敗控制還包括在腐敗發生后對相關的受害者提供救濟（這實際上屬于減少腐敗的影響的一部分）。［11］

值得指出的是，上述五個功能之間是相互聯系、各有側重、互為補充的，并且都統一于反腐敗目標之下。預防腐敗是反腐敗的第一道防線，發現腐敗、懲戒腐敗、預警腐敗、控制腐敗則是在預防機制無效的情況下的補救機制。

三、我國反腐敗體系的構成要素

反腐敗體系的五項功能是確定反腐敗體系構成要素及要素之間相互關系的基礎。在構建反腐敗體系時，應從以上功能出發，建立一個涵蓋預防、識別、懲戒、預警和控制等諸項功能，由公共部門預算管理、政府信息公開、審計、司法、教育等眾多制度共同構成的反腐網絡。

1.腐敗預防機制

構建腐敗預防機制主要包括三個方面。第一，通過雇員援助計劃，通過完善的公務員考核、薪酬與晉升制度等手段，減少公職人員經濟、工作、生活等方面的壓力，從而消除其腐敗的動機。第二，通過削弱公共部門的壟斷性權力、減少官員的自由裁量權、強化公共部門內部控制（包括內部審計）［12］和外部監督（包括外部審計）［13］、強化預算硬約束、強化政府信息公開等手段，減少舞弊的機會，提高腐敗行為的暴露概率。第三，通過反腐敗教育、強化責任意識等手段提高公職人員的道德水準，消除腐敗合理化的借口。

腐敗預防機制具有如下特點。一是著眼于事前且針對非特定對象。但腐敗預防機制的設計很大程度上需要依據對腐敗成因和特征的分析，因此，事后的分析對于事前預防機制的建立具有重要的指導意義。二是正式的制度和非正式的制度都構成了腐敗預防的手段。腐敗預防目標的實現既有賴于反腐敗法律、公共部門內部控制、政府審計及其他相關的外部治理機制等正式的制度安排，也依賴于道德觀念等非正式的制度安排。從舞弊動因的角度來說，凡是能夠降低腐敗壓力（動機）、機會和合理化借口的手段都可以構成預防腐敗的有機組成部分。三是全面性腐敗預防機制必須要嵌入組織業務活動的各個方面和各個環節。

2.腐敗發現機制

腐敗發現機制主要包括以下八個方面。第一，公共部門內部控制。偵查性的內部控制有助于及早發現存在的腐敗行為。第二，政府審計。無論是常規的財政審計還是經濟責任審計，無論是合規性審計還是績效審計，都有助于發現公共部門中存在的腐敗行為。除了政府審計機關對公共部門的審計能夠發現公共部門中存在的腐敗外，政府審計機關、注冊會計師對企業和金融機構實施的審計，也有助于發現政府部門和公職人員的腐敗行為。第三，內部審計。通過檢查本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動情況，可以發現本單位內部存在的腐敗行為。第四，舉報機制。在我國，群眾信訪舉報一直是發現腐敗案件的主渠道。第五，巡視制度。通過巡視，可以發現有關的腐敗線索并將其提交給紀檢、司法等部門，從而最終發現并揭露有關的腐敗行為。黨的十八大以來，巡視制度在我國得到了充分發展，并在腐敗發現方面取得了令人矚目的成績。第六，黨內監督制度。作為執政黨的中國共產黨的黨內監督，在我國反腐敗進程中具有十分重要的作用。第七，公眾政治參與和媒體監督。近年來，網絡反腐成為我國公眾參與反腐的重要方式，而傳統媒體在發現腐敗方面具有重要意義。第八，政府信息公開與政府財務報告。政府信息公開不僅有利于提高行政透明度從而加強對官員的約束，預防腐敗，而且對于發現腐敗也具有重要意義。政府信息公開可以為公眾參與并發現腐敗提供信息，通過對政府披露的信息進行必要的對比和分析，公眾可以發現權力濫用及腐敗行為。

腐敗發現機制具有如下特點：一是立足于事中和事后。二是在現實中，腐敗發現很大程度上是一個概率問題，被發現的腐敗行為永遠只可能是一部分，腐敗發現機制的有效性取決于反腐敗資源的投入、反腐敗機構的獨立性以及群眾的參與程度等因素。三是充分性和及時性是對腐敗發現機制的基本要求。

3.腐敗懲戒機制

腐敗懲戒包括三個方面。第一，法律懲戒。將腐敗者移交司法機關并追究其法律責任從而打擊腐敗犯罪，是腐敗懲戒的重要方式。因此，與腐敗懲戒相關的立法和司法制度是否完善，是影響腐敗懲戒有效性的重要因素。第二，行政和紀律懲戒。上級、本單位和黨組織對情節較為輕微、尚未達到追究刑事責任標準的腐敗者及負有領導責任的人員，可以依照有關行政法律法規及單位內部規章制度實施處罰或處分，如辭職、辭退、免職、降職、降薪、任職限制等。第三，聲譽懲戒。對腐敗者予以譴責、通報批評等處分，同樣能夠有力地懲罰腐敗者。此外，國際合作打擊經濟犯罪行為也是腐敗懲戒的重要組成部分。值得指出的是，要有效而適當地懲戒腐敗，必須客觀、準確地認定腐敗行為，在這方面，審計和司法會計鑒定具有重要意義。

腐敗懲戒機制具有如下特點：一是建立在腐敗行為被發現的基礎上，所針對的主要是特定主體，但對于非特定主體也具有震懾作用。二是腐敗懲戒機制建立的目的不僅在于懲罰腐敗者，還在于其教育他人的功能，腐敗懲戒的恰當性和有效性將直接影響到腐敗的發生。腐敗懲戒兼具腐敗預防的功能。三是腐敗懲戒的手段包括人身、經濟、名譽等多個方面。

4.腐敗預警機制

可以對腐敗風險發出預警的機制主要包括三方面。第一，腐敗風險公共報告。《聯合國反腐敗公約》指出，可以通過公布資料（包括公共行政部門腐敗風險問題定期報告）來提高公共行政部門的透明度。［14］實際上，在對公共部門腐敗風險進行識別和評估的基礎上發布腐敗風險報告，是一種非常有效的風險預警手段。第二，政府審計報告。在審計報告中指出政府部門在預算執行、資金管理等方面存在的潛在問題，也是一種有效的腐敗預警方式。此外，公共部門內部控制與內部審計也可以發現潛在的腐敗風險領域，從而發出預警。第三，舉報與投訴機制。群眾對政府部門的投訴和舉報某種程度上可以作為腐敗的預警信號，針對某個部門或官員的舉報越多，其存在腐敗行為的可能性越高。

腐敗預警機制最重要的特點：一是及時性。只有在腐敗尚未大面積發生或者尚未造成嚴重后果時就及時發出準確的警訊，促使相關部門采取措施來預防或控制腐敗，才能稱之為預警。二是腐敗預警需要建立在暢通的信息傳遞的基礎上，否則，將會導致腐敗預警信息不能及時到達相關部門，從而導致預警失敗。三是腐敗預警以腐敗風險識別和評估為依據，以腐敗控制為目的。

5.腐敗控制機制

腐敗控制機制主要包括四個方面。第一，在對本單位內部控制進行評價或審計的基礎上發現存在的內部控制缺陷，進而通過完善公共部門內部控制，如加強不相容職責分離、崗位輪換、授權和限額控制等來降低腐敗風險，減少腐敗行為所能夠影響的范圍。［15］第二，通過審計部門的跟蹤檢測程序，促使被審計單位盡快完善內部管理或者促使相關部門制定或完善有關法律法規，從而降低腐敗風險。第三，進行行政體制改革，減少政府部門和官員的壟斷性權力和自由裁量權，從而使某個部門或官員的腐敗行為所造成的損失盡量減少到最低。第四，實施控制腐敗的救濟制度，如通過沒收和追繳違紀違法財物、責令退賠等制度減少腐敗造成的損失。

腐敗控制機制的特點：一是以盡可能降低腐敗發生的概率或者已發生的腐敗行為的不利影響為目的。二是腐敗控制機制建立在已識別的腐敗風險或已發現的腐敗行為的基礎上。腐敗懲戒在本質上是一種消極的補救措施，而腐敗控制則是一種更為積極的補救措施。

值得指出的是，反腐敗體系的五個功能具有一定的普適性，對于不同國家或地區應當都是適用的。但就具體構成要素而言，則應根據各國自身的情況來選擇或設計具體的制度。就我國而言，作為執政黨的中國共產黨的黨內監督在我國反腐敗體系中居于十分重要的地位。《綱要》指出，必須堅持中國共產黨的領導，保證反對和防止腐敗的正確方向。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也強調，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任。尤其是黨的十八大以來，中紀委及地方各級紀委在反腐敗方面取得了令人矚目的成就。

四、結語

盡管不同國家反腐敗的具體制度可能存在差異，但任何有效的反腐敗體系都應當具備預防、發現、懲戒、預警和控制五項功能。這五項功能是確定反腐敗體系構成要素及要素之間關系的基礎。從功能出發來構建反腐敗體系，具有如下優點。一是目標導向。預防、發現、懲戒、預警及控制這五個功能實際上也是反腐敗體系的子目標。圍繞反腐敗目標，從五個功能出發構建反腐敗體系的要素，有助于保證反腐敗總體目標的實現。二是整合性。五個功能不是獨立的，而是相互聯系、互為補充的，它們最終都統一于反腐敗的目標。因此，從功能出發構建反腐敗體系，可以避免條塊化，有助于各個機制明確自身在反腐敗體系中的具體使命和目標，避免職責不清。例如，政府審計在腐敗的預防、發現、懲戒、預警、控制方面都能發揮重要作用，認識到這一點，可以更好地發揮政府審計在反腐敗體系中的作用。三是制度與方法的統一。從功能出發構建反腐敗體系，可以將宏觀制度設計與反腐敗的程序和方法聯系起來，避免只注重宏觀制度設計而忽視具體的方法論。例如，腐敗發現功能下相關的反腐敗制度要以及早發現腐敗行為為目標，并落實于具體的工作中。四是開放性和動態自適應性。功能導向的反腐敗體系是開放的和動態化的，可以根據反腐敗目標的要求進行動態的調整。

從我國反腐敗實踐來看，目前仍主要側重于腐敗的揭露與懲戒，對于腐敗的預防、預警、控制則關注不夠。未來我國在構建和實施反腐敗體系時，在進一步強化腐敗揭露與打擊機制的同時，還應當注重加強腐敗的預防、預警和控制機制。

注釋

①時運生：《中外國家控制腐敗體系比較研究》，《河北學刊》2005年第6期。②安徽省構建懲治和預防腐敗體系課題組：《構建懲治和預防腐敗體系的思考》，《學術界》2005年第3期。③郭學德：《懲治和預防腐敗體系建設及其評價問題的理論思考》，《中州學刊》2010年第6期。④⑩任建明、杜治洲：《腐敗與反腐敗：理論、模型和方法》，清華大學出版社，2009年，第111、32頁。⑤林尚立：《中國反腐敗體系的構建及其框架》，《河南大學學報》2010年第1期。⑥何增科：《建構現代國家廉政制度體系——有效懲治和預防腐敗的體制機制問題研究》，《馬克思主義與現實》2009年第3期。⑦李明輝：《政府審計在反腐敗中的作用：理論分析與政策建議》，《馬克思主義研究》2014年第4期。值得一提的是，正由于這一體系并不僅限于腐敗的預防與懲治（盡管這二者較為重要），因此，筆者更傾向于采用“反腐敗體系”或“腐敗治理體系”的提法。⑧當然，對于具體的預防腐敗機制的設計，仍然要遵循成本效益原則。⑨［14］UNODC（United Nations Office on Drugs and Crime），2004，United Nations Convention against Corruption，http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf.［11］一些學者將腐敗懲戒也作為腐敗控制的內容。如李曉明等將控制腐敗定義為控制主體對腐敗現象（包括腐敗意識、腐敗行為）所采取的限制、糾正、懲戒措施的總和及其全過程。參見李曉明等：《控制腐敗法律機制研究》，法律出版社，2010年，第39頁。對此，筆者認為，李曉明等的腐敗控制概念比較寬泛，已經接近腐敗治理的概念。而本文所采用的是較為狹義的概念。［12］2012年11月29日財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）明確將“有效防范舞弊和預防腐敗”作為行政事業單位內部控制的目標之一。［13］INTOSAI《2011-2016年戰略計劃》指出，最高審計機關實施的政府審計可以提高透明度，使得（腐敗）風險更加可見，并根據聯合國反腐敗公約的精神，建立強有力而有效的內部控制來預防腐敗。參見INTOSAI.November 2010.Strategic Plan 2011-2016.http://www.intosai.org/uploads/intosaispenglishv9web.pdf.［15］由此可見，有效的政府部門內部控制以及營利組織的內部控制不僅有助于預防腐敗、發現腐敗，對于腐敗控制同樣具有重要意義。這應當成為我國反腐敗制度建設的一個重要努力方向。