法治視野下構建和諧黨群關系的著力點

【黨建熱點】

法治視野下構建和諧黨群關系的著力點*

劉 暉

摘要：黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大戰略部署，表明依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出。法治作為一個“剛性指標體系”，能夠有效區分“公私邊界”，協調利益，疏解矛盾，構建和諧黨群關系。其中，黨依法執政是實現黨群關系和諧發展的關鍵點；黨員干部帶頭尊法學法守法用法、全民信仰法律是構建和諧黨群關系的基礎工程；依托法治所樹立起來的執政黨權威是保持黨群關系和諧的“融合劑”；法治規則是黨群關系和諧發展的根本保障。

關鍵詞：依法治國；社會主義法治；黨群關系

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

收稿日期：2015-04-07

基金項目：*河南省哲學社會科學規劃重大項目“大力弘揚焦裕祿精神與新時期黨的群眾工作研究”(2014A002)。

作者簡介：劉暉，男，中共河南省委黨校黨史教研部副主任，副教授，歷史學博士(鄭州451000)；大別山干部學院副院長，大別山精神研究中心研究員(信陽465550)。

當前，作為黨中央治國理政的頂層設計，“四個全面”戰略進入謀篇布局、協調推進的關鍵階段，這是黨團結帶領全國人民實現民族復興夢想的重大戰略部署，其中，全面依法治國無疑是國家治理領域的一場深刻革命。與此同時，改革已步入深水區和攻堅期，中國所面臨的改革發展穩定任務之重與矛盾風險挑戰之多可謂是前所未有。在這種情勢下，充分發揮法治的社會整合與規范約束功能，利用法治手段協調各方利益、調控黨群關系，防止公權力延伸到市場經濟資源競爭領域，防止腐敗對黨的肌體的侵蝕，防止社會矛盾激化，構建和諧黨群關系，增強中國共產黨執政的合法性與公信力，成為關系黨和國家未來前途的重大課題。

一、黨依法執政是實現黨群關系和諧發展的關鍵點

1.法治是一切執政活動的出發點和落腳點

作為一種治國方略，現代法治強調依靠法律規范這一剛性約束來制約權力、保障人權、調節社會關系、實現國家與社會治理，形成一個系統性的社會運行機制。就宏觀層面而言，依法治國，就是要求執政黨的一切活動均要限定在法治框架內。各級黨組織必須在憲法和法律范圍內活動，任何組織或個人均不得擁有超越法律的“特權”。依法執政要求代表人民行使公共管理職權的公職人員，遵循憲法法律規定，依法管理國家事務，合法與否是說話辦事的前置考量。依法執政包含兩個層面的要求：一是要依據憲法法律治國理政；二是要依據黨內法規管黨治黨。依法執政，要求黨必須在規范化、制度化和法定化體系下開展活動，而且“法律一經制定，任何人也不能憑他自己的權勢逃避法律的制裁；也不能以他的地位優勢為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁”①，執政權必須從傳統的無限擴張狀態進入有限的受約束狀態。法治作為中國共產黨治國理政的一種基本方略，是中國特色社會主義發展規律的反映，也是新時期應對來自國內外諸多挑戰，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好的迫切要求。依法執政是涵養執政黨執政合法性的源泉之一，執政的中國共產黨能不能堅持依法執政，關系到執政者能否贏得民眾的信任，關系到執政黨能否維持其公信力，關系到法治中國建設的前途命運。因此，執政者必須把法治視為一切執政活動的根本出發點與落腳點。

2.依法執政的現實困頓

在新的歷史階段，依法執政的有力推進與法治中國的構建，至少回應了兩個方面的時代呼聲：一方面，中國正處在全面深化改革的攻堅期、科學務實發展的關鍵期、社會韌性穩定的風險期，形勢變化深刻，利益沖突頻繁，轉型矛盾疊加，而民眾的民主法治意識增強、政治參與意識提升、權利保障意識強烈，對依法治國普遍充滿期待；另一方面，較為完備的中國特色社會主義法律規范體系已于2011年宣告形成，為依法執政提供了基礎，法治的優越性初步顯現。但是與民眾日益增長的法治需求相比，仍然存在諸多不盡人意之處，如有些法律法規未能充分考慮現實需求及民眾意愿，針對性和可操作性不強；執法體制仍未理順，權責脫節、多頭執法、選擇性執法等現象在一定范圍內普遍存在，有法不依、執法不嚴、違法不究現象還較為嚴重；對于執法不公、司法不公和腐敗問題，民眾反應非常強烈；知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。依法執政不完善、法治不健全的狀況亟待改觀，依法執政依然是任重而道遠。

3.司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，是協調黨群關系的“調節器”

司法的基本功能是維護社會公平正義，其作用的有效發揮，能夠從一定程度上化解紛爭、維護秩序、保障人權、保護權利、限制權力、凈化政治生態、實現公平正義，是協調黨群關系的“調節器”。執政者必須堅持法治的原點思維，牢記法治的出發點和歸宿點，站穩立場，依法辦事，依規行事，運用法治手段解決問題，把法治思維和法治方式貫穿到群眾工作的始終，調節黨群關系，建構社會和諧穩定的“安全閥”。黨員干部應牢固確立法律紅線不得觸碰、法律底線不得逾越的觀念，清晰區分“公權與私權”的范圍，把握“公利與私利”的界限，弘揚法治精神，維護法律權威。黨的十八屆四中全會首次提出建立行政機關內部重大決策合法性審查機制和重大決策終身責任追究制度，將法治建設作為一個“硬指標”納入政績考核指標體系，法治建設成效如何、能否依法辦事被視為考察任用干部的一個重要標準。這些相關制度的出臺，必將有效保障決策的程序化、規范化、透明化、科學化，倒逼“三拍干部”(決策時“拍腦門”、執行時“拍胸脯”、出了問題“拍屁股一走了之”的干部)退出歷史舞臺，由此贏得老百姓的信任與支持。未來將有可能會出臺領導班子和領導干部實行述職述廉述法三位一體的考核制度，把單位及個人學法守法情況、重大事項依法決策情況、依法行政(公正司法)情況等納入述法報告，不依法辦事者將不被提拔重用。法治已然成為一個剛性指標，這無疑會對黨員干部的政績觀以及黨的治國理政方式產生深遠影響。

二、黨員干部帶頭尊法學法守法用法、全民信仰法律
是構建和諧黨群關系的基礎工程

1.黨員干部要做尊法學法守法用法的典范

黨的十八屆四中全會明確規定了黨在法治建設中的四大職責：領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。這意味著黨員干部必須做到“四帶頭”：帶頭尊崇法治、掌握法律；帶頭依法辦事、執法為民；帶頭厲行法治、捍衛法律；帶頭遵守紀律、守護法律，做尊法學法守法用法的模范。作為執政黨，中國共產黨有責任、有義務率先樹立法治觀念，自覺約束自身行為，在黨章黨規、憲法法律的范圍內活動，樹立法律的至上權威，提升自身公信力，防止墜入“塔西佗陷阱”，形成一種良性互動示范效應——“全民守法”。由此，營建和諧有序的良好社會氛圍，為黨群關系和諧發展提供優良的法治環境。黨員干部善于運用法治思維和法治方式執政為民，有助于推動黨群關系的和諧發展。其根本點在于：堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，實現好、維護好、發展好廣大人民的合法權益；牢記職權的法定性，嚴格控權、以法治權，嚴防權力缺位、越位對民眾利益的侵害；嚴格法治程序，注重公平正義，防止決策中的一言堂、執行中的隨意性；做到守土有責，守土負責，勇于擔當，自覺接受監督，防止有權力無責任、有責任不落實等現象的發生。

2.“全民守法”、樹立法律信仰是構建和諧黨群關系的基礎

建設法治中國，不僅需要上層建筑的改進，還要求所有社會成員擁有遵守法制的自覺意識。“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。”②就黨群關系的雙方而言，均沒有超越憲法法律的特權。

黨的十八屆四中全會的一個鮮明亮點，是首次將守法提高到與立法、執法、司法同等重要的地位。民眾從內心擁護和真誠信仰法律，是法律權威得以樹立的源泉所在。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。法律要發揮積極的社會作用，首先需要全社會信仰法律，人人守法，這是法治社會最基本的特征，是法治中國建設最基本的要求，也是構建和諧黨群關系的根基所在。其一，要通過普法宣傳教育，在全社會弘揚法治精神，培養法治意識，推進多層次多領域依法治理，用法律服務體系化解糾紛、依法維權，形成憲法至上、守法光榮的良好氛圍。其二，應使依靠法治規范行為、依靠法律解決問題成為主導性選擇，從而緩和黨群關系，規避極端行為和極端事件給社會帶來不良沖擊。其三，逐漸在廣大黨員干部和群眾中樹立起法律權威，使民眾成為中國特色社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。其四，要善于尊重和爭取民意，充分發揮市民公約、鄉規民約等社會規范在社會治理中的“正能量”，有效配合良法善治，改善黨群關系。

三、依托法治樹立執政黨權威是
保持黨群關系和諧的“融合劑”

1.構建執政黨權威的法治基礎

在現代政黨政治體系中，政黨權威特別是執政黨權威的建構，對于政治權威的形成、政黨(政黨組織)與民眾關系的協調以及社會穩定的保障具有特殊意義。一個超穩定社會的形成，往往要具備強大的執政黨力量(強力政府)、法治和民主這三個條件。就現代社會生活的有序運行而言，執政黨特別是法治體系下的執政黨，所發揮的重要作用日益彰顯。“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化的程度。”④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。作為堅強的領導核心，中國共產黨是實現人民當家作主和依法治國的強大后盾。黨治國理政權力的產生和具體運作均需要合法性來支撐，而法律和制度所體現的是人民意志，它一旦得到民眾推崇，則依靠法律和制度建立起來的權威，就必然成為現代執政黨樹立權威的主要途徑。

執政黨的成員在道德上是否能夠發揮先鋒模范作用，在法律上是否能夠做到帶頭守法，將會嚴重影響到民眾對執政黨的信任度、認同度與忠誠度，影響到執政黨的權威。在美國著名社會學家伯納德·巴伯看來，“信任是一種社會關系或一種社會體制中為所有成員增進利益的創造者”⑤。信任和認同具有協調利益關系、維護社會秩序的一般功能，它為執政黨和民眾之間的互動提供了可期待的圖景，為兩者搭建了互聯互通的橋梁，同時也為執政黨權威的建構提供了可能。

2.黨群關系和諧發展的“融合劑”

民眾對執政黨的信任感和認同度，執政黨對民眾的信任與服務意識，均是寶貴的社會資本。良好的黨群關系使黨和群眾之間相互信任，使黨的權威得到群眾的認同與擁護。⑥作為現代社會政治權威的內在依托，執政黨權威不僅關乎執政黨權力運作的有序性和實效性，而且關系到執政黨的親和力及其進行社會整合的能力，關系到執政黨治國理政方略的權威性和持續性，是社會政治穩定的前提和基礎，是執政黨與群眾關系和諧發展的“穩定劑”。

在實際工作中，能否密切黨群關系、保持黨群關系和諧，在很大程度上取決于黨能否做到“利益關系”協調。在以法治為杠桿協調各方利益關系的過程中，由于人在利益追求方面的先天性缺陷，使得利益主體的欲望膨脹、異化而變得無序，要把無序的利益追求轉入法律和政策的有序軌道，則必須以法律和政策為底線，形成合理的利益表達機制、利益分配機制以及利益協調機制，由此增進利益主體之間、執政黨與民眾之間的信任與寬容，使各方利益主體的現實利益能夠得以充分保障，從而保障黨群關系的和諧發展。

四、建設法治規則是黨群關系和諧發展的根本保障

1.法治規則的建立

法治作為一種規則，法治思維作為一種思維方式，其最大的特點是強調合法性。法治的規則性思維主要包含兩個方面：一是憲法法律至上；二是講求合法與否。在處理黨群關系時，應堅持法治范疇的“三個規則”，即法律至上規則、法律底線規則和司法公正規則。其一，堅持法律至上規則。樹立憲法法律至高無上的權威。要解決好依憲執政、依法治國理政的基本方略問題，為黨群關系的良性互動提供法治保障。其二，堅持法律底線規則。任何組織或個人均不能擁有超越憲法法律的特權，均沒有違背法律意志的特權，均不得觸動這個底線，“法律面前人人平等”。法律底線規則的指向是“三個不能”，即不能越界用權，不能以權謀私，不能貪贓枉法，這既是做人、做事、做官的底線，也是維護黨的公信力、密切黨群關系、做好群眾工作的底線。其三，堅持司法公正規則。即堅持公正司法，維護社會公平正義。《決定》指出，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。通過法治規則的確立，一方面，用“正面清單”監督政府，防止公權力濫用，政府用權不可任性；另一方面，用“負面清單”管理市場及個體。市場主體和公民個體權利也是有邊界的，有權利也不能任性。

2.以法治規則保障黨群關系的和諧

法治規則的實踐價值，就是切實保障現實生活中人民群眾的合法權益，維護黨群關系和諧。其一，要堅持司法為民。執政者特別是司法工作者應樹立司法為民意識，要密切聯系群眾，了解群眾的疾苦，熟知群眾的訴求，破解群眾打官司難問題，簡化程序，有案必立，有訴必理，對困難群眾維護合法權益實施法律援助。其二，要進一步優化司法職權配置，規范司法行為。要“以公開為常態，以不公開為例外”，保證司法的公開性、公正性和透明度，積極回應民眾對司法的關注與期待。其三，應不斷提高司法工作者公正司法的能力。在操作層面，黨員干部的依法辦事能力與其群眾工作能力往往是緊密結合、相互借力的。

就民眾層面而言，法治的權利義務思維在一定范圍存在偏差，如權利意識、維權意識非常強，但義務、責任的邊界意識卻很弱，這給群眾工作帶來了諸多困擾。因此，法治視野下群眾工作的開展，還必須避免兩種反法治思維：一是對抗公權力者絕對無錯；二是正當者(受害者)權利無邊。在推動群眾工作時，應努力做到“三個不能”：一是導致情緒激化、對立的話不能說；二是不符合法律、政策的態不能表；三是空頭支票不能開，特別是要防止為急于脫身、息事寧人而不負責任地亂表態，造成事情越鬧越大。

法治規則的應用，必須確保審判權、檢察權依法、獨立、公正地行使。要通過設計相關制度，排除各種外部干擾因素，擺脫金錢、人情、關系的誘惑，杜絕執法者以權謀私、司法不作為胡作為現象，加強憲法和法律實施，形成黨員干部及社會民眾均不敢違法、不愿違法、不能違法的良好法治環境。堅持法治規則，是構建和諧黨群關系的根本保障。

注釋

①[英]洛克：《政府論》(下)，劉曉根譯，商務印書館，1964年，第59頁。②《依法治國依法執政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》，《人民日報》2013年2月25日。③⑥裴志軍：《黨群關系、社會資本與村民自治績效》，《華南農業大學學報》(社會科學版)2013年第2期。④[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第377頁。⑤[美]伯納德·巴伯：《信任：信任的邏輯與局限》，牟斌、李紅、范瑞平譯，福建人民出版社，1989年，第22頁。

責任編輯：浩淼思齊