我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)困境的立法破解*

付文佚

我國(guó)2009年《食品安全法》對(duì)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管發(fā)揮了重要作用，該法施行以來，我國(guó)食品安全狀況總體上有所好轉(zhuǎn)，但食品安全事件仍時(shí)有發(fā)生。為了建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，實(shí)行食品安全社會(huì)共治，需要對(duì)《食品安全法》進(jìn)行修訂。2015年4月24日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過了修訂后的《食品安全法》（以下稱2015年《食品安全法》，自2015年10月1日起施行）。2015年《食品安全法》新增第69條，明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定顯著標(biāo)示。”該規(guī)定是構(gòu)建我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的基石，學(xué)界和公眾對(duì)其寄予厚望。實(shí)際上，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度并不是2015年《食品安全法》新創(chuàng)，這一制度在我國(guó)由來已久。為什么這一制度過去沒有產(chǎn)生其應(yīng)有的社會(huì)效果？采用在一般法中增設(shè)單獨(dú)條文的立法形式，能否實(shí)現(xiàn)這一制度的預(yù)期目的？如何在以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善和落實(shí)這一制度？如何確保轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的準(zhǔn)確性及其監(jiān)管的有效性？回答這些問題，需要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的本質(zhì)特性進(jìn)行考量。

一、轉(zhuǎn)基因食品的特性導(dǎo)致標(biāo)識(shí)困難

轉(zhuǎn)基因生物分為轉(zhuǎn)基因植物、轉(zhuǎn)基因動(dòng)物和轉(zhuǎn)基因微生物。為了滿足食用或獲取飼料等需求，人們將某些轉(zhuǎn)基因植物栽培為轉(zhuǎn)基因作物，轉(zhuǎn)基因食品就是由轉(zhuǎn)基因作物組成或生產(chǎn)而得。轉(zhuǎn)基因作物于1983年問世，1996年開始被大規(guī)模商業(yè)化種植。截至2014年，已有28個(gè)國(guó)家種植轉(zhuǎn)基因作物，種植面積超過1.8億公頃。國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（International Service for the Acquisition of Agribiotech Applications，ISAAA）的研究表明，全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物的品種、數(shù)量和種植面積都在逐年增加。①與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界、社會(huì)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品可能危及人的生命與健康安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、環(huán)境安全等的關(guān)注度也不斷攀升。根據(jù)2013年美國(guó)參議員芭芭拉·鮑克斯向國(guó)會(huì)提交的《基因工程食品知情權(quán)法案》，世界上已有60多個(gè)國(guó)家制定了關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的法律。②各國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法律從內(nèi)容到形式都存在差異，產(chǎn)生差異的主要原因是轉(zhuǎn)基因食品的危害尚不確定，影響到人們對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度各異，各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)的困難程度大小不一。

1.轉(zhuǎn)基因食品的危害尚不確定，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判對(duì)檢測(cè)技術(shù)提出了較高要求

轉(zhuǎn)基因食品與其他食品究竟有何不同，長(zhǎng)期、大量食用轉(zhuǎn)基因食品是否有潛在風(fēng)險(xiǎn)，目前尚無(wú)定論。盡管世界衛(wèi)生組織反復(fù)強(qiáng)調(diào)，到目前為止，沒有證據(jù)表明轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品相比會(huì)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)，但相關(guān)言論缺乏充分的科學(xué)證據(jù)支持。③有學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因作物一般都含有傳統(tǒng)作物所不具有的新蛋白，而蛋白質(zhì)是引起食物過敏的根源，這就增加了食物的過敏源。④目前，可能產(chǎn)生致敏反應(yīng)的轉(zhuǎn)基因食品和實(shí)質(zhì)不等同⑤的轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，這一點(diǎn)已被國(guó)際食品法典委員會(huì)⑥（Codex Alimentarius Commission，CAC）的眾多成員國(guó)所認(rèn)可，但除此以外的普通轉(zhuǎn)基因食品是否應(yīng)予標(biāo)識(shí)尚備受爭(zhēng)議。⑦1992年美國(guó)食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）發(fā)布的《來源于新的植物不同性的食品的政策申明》規(guī)定，實(shí)質(zhì)不等同的轉(zhuǎn)基因食品和致敏性轉(zhuǎn)基因食品需明確標(biāo)識(shí)，其他轉(zhuǎn)基因食品不用標(biāo)識(shí)。

除了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品危害的認(rèn)定存在差異，目前對(duì)食品中是否含有轉(zhuǎn)基因成分的檢測(cè)方法也復(fù)雜多樣。食品檢測(cè)是指人們依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品進(jìn)行感官、理化、微生物含量等方面的檢測(cè)，以確定食品是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，并對(duì)食品在食用中產(chǎn)生的某種信號(hào)進(jìn)行判定。⑧轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)方法可以分為基于蛋白水平的檢測(cè)和基于核酸水平的檢測(cè)兩大類。基于蛋白水平的檢測(cè)，其抗體制備成本較高，并且受外源基因的低水平和時(shí)空特異性表達(dá)、蛋白的不穩(wěn)定性以及多種干擾免疫應(yīng)答物質(zhì)的存在等因素影響，致使其應(yīng)用范圍受到了一定程度的限制。基于核酸水平的檢測(cè)靈敏度高、適用范圍廣，是當(dāng)前轉(zhuǎn)基因食品檢測(cè)的主要方法。⑨總體而言，轉(zhuǎn)基因食品檢測(cè)具有技術(shù)要求高、標(biāo)準(zhǔn)多樣、費(fèi)用昂貴等特點(diǎn)，不同檢測(cè)方法的靈敏度差異極大，使得通過檢測(cè)來判斷食品的轉(zhuǎn)基因性質(zhì)非常困難。⑩尤其是對(duì)于經(jīng)過高度加工、成分復(fù)雜、轉(zhuǎn)基因成分含量較低的轉(zhuǎn)基因食品而言，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判更加困難。

2.消費(fèi)者對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度存在明顯差異

有學(xué)者把食品的特性分為研究特性、試驗(yàn)特性和信任特性三類：研究特性是指消費(fèi)者在購(gòu)買之前可以檢測(cè)出的特性，如食品的價(jià)格、大小、顏色等；試驗(yàn)特性是指消費(fèi)者在購(gòu)買后可以評(píng)估出的特性；信任特性是指消費(fèi)者即使使用后也不能評(píng)估出的特性。［11］按照這種分類，食品的轉(zhuǎn)基因特性是一種信任特性，需要生產(chǎn)商和加工商提供充分的信息，確保消費(fèi)者能夠知情、預(yù)判。食品市場(chǎng)上存在著明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，在信息不對(duì)稱的情況下，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)基因食品可能產(chǎn)生實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)如致敏性反應(yīng)，也可能產(chǎn)生信息敏感風(fēng)險(xiǎn)，即由實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的不確定性所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。信息敏感風(fēng)險(xiǎn)可以通過對(duì)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)確認(rèn)而予以降低，也可以通過信息公開而減小。［12］具有不同人口統(tǒng)計(jì)特征的消費(fèi)者在感知風(fēng)險(xiǎn)上有著顯著差異，消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度、對(duì)健康的關(guān)心、對(duì)社會(huì)的信任及其轉(zhuǎn)基因知識(shí)等，都顯著影響其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)的感知。［13］標(biāo)識(shí)制度是降低轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)尤其是信息敏感風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要制度，它影響消費(fèi)者的購(gòu)買意愿。［14］轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)有強(qiáng)制標(biāo)識(shí)與自愿標(biāo)識(shí)、積極標(biāo)識(shí)與消極標(biāo)識(shí)、主要成分標(biāo)識(shí)與全部標(biāo)識(shí)等分類，不同分類所提供信息量的多寡不同，影響到消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的需求程度存在較大差異。

3.轉(zhuǎn)基因食品的過程管理極其困難

轉(zhuǎn)基因特性是一種信任特性，其從作物的種子開始持續(xù)到食品入口，存在于整個(gè)食品鏈條中，并且會(huì)延續(xù)到下一代種子和作物，因此，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的過程管理極其困難。其實(shí)，輻照食品和清真食品也有信任特性，但輻照食品的信任特性只出現(xiàn)在其生產(chǎn)過程的某個(gè)（些）階段，清真食品有悠久的歷史，其安全性有清真認(rèn)證制度支持。對(duì)于這兩類食品，我國(guó)《食品安全法》中的一些制度，如第48條規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范、實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系認(rèn)證等制度，能夠配合認(rèn)證制度滿足過程監(jiān)管的需要。但是，轉(zhuǎn)基因活生物體一旦釋放到環(huán)境中，就可能通過作物種植階段的花粉飄逸［15］，收割時(shí)機(jī)器清潔不夠，運(yùn)輸時(shí)運(yùn)輸工具的混合使用，生產(chǎn)加工時(shí)流水線沒有分開等途徑，與非轉(zhuǎn)基因種子和作物之間相互混雜，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因成分在傳統(tǒng)食品中出現(xiàn)。作物的轉(zhuǎn)基因特性在縱向上會(huì)貫穿從種子到食品的全過程，在橫向上容易污染他物，這使得轉(zhuǎn)基因特性成為食品信任特性中最難監(jiān)管的一種。只有借助于特殊的技術(shù)規(guī)范和管理手段，才能確保轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品相分離。

二、我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法律規(guī)定存在嚴(yán)重缺陷

轉(zhuǎn)基因食品的特性對(duì)立法提出了挑戰(zhàn)，也帶來執(zhí)法和司法困境。2004年消費(fèi)者訴雀巢公司某產(chǎn)品轉(zhuǎn)基因成分未標(biāo)識(shí)案，是我國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的第一個(gè)案例。［16］十年來我國(guó)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)基因食品的品種和數(shù)量都大幅攀升，但消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的訴求卻難以得到充分滿足，這在一定程度上表明我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法律規(guī)定存在缺陷和漏洞，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.規(guī)制對(duì)象界限不清

我國(guó)現(xiàn)有涉及轉(zhuǎn)基因生物的法律、法規(guī)，其對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品，相關(guān)條文中有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的定義，但缺乏對(duì)轉(zhuǎn)基因食品含義的明確界定。在《食品安全法》修訂之前，一些行政法規(guī)和部門規(guī)章中已經(jīng)規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度。如國(guó)務(wù)院2001年頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)行標(biāo)識(shí)制度”（第8條），農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的“目錄由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定、調(diào)整和公布”（第8條），“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)載明產(chǎn)品中含有轉(zhuǎn)基因成分的主要原料名稱”（第29條）。國(guó)家質(zhì)檢總局2009年修訂的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》第16條指出，屬于轉(zhuǎn)基因食品或者含法定轉(zhuǎn)基因原料的，應(yīng)當(dāng)在其標(biāo)識(shí)上標(biāo)注中文說明。2015年《食品安全法》將轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的位階提高到了法律層面，但并沒有細(xì)化這項(xiàng)制度的內(nèi)容。該法未對(duì)轉(zhuǎn)基因食品下定義，也沒有明確轉(zhuǎn)基因食品、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的直接加工品、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和法定轉(zhuǎn)基因原料之間的區(qū)別與聯(lián)系。規(guī)制對(duì)象的界限不清，直接導(dǎo)致規(guī)制范圍寬嚴(yán)不一，造成執(zhí)法和司法困難。

2.難以確保過程管理

2015年《食品安全法》明確規(guī)定了全程控制的食品安全監(jiān)管原則，并提出國(guó)家建立食品安全全程追溯制度。該法第42條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。食品安全全程控制和追溯制度體現(xiàn)了先進(jìn)的食品安全管理理念，但該制度在具體執(zhí)行過程中尤其是在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)實(shí)踐中面臨困境。

第一，追溯義務(wù)的主體單一，限制了制度實(shí)施效果。按照現(xiàn)行法律，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)保證食品可追溯，實(shí)踐中這種義務(wù)主要是通過單個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行內(nèi)部管控的方式得以履行的，而如果食品從生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)之間不能相互貫通，食品監(jiān)管鏈條就可能斷裂，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全程追溯。如前所述，轉(zhuǎn)基因特性作為一種信任特性貫穿于食品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)的整個(gè)過程，為了確保不同環(huán)節(jié)之間信息留存的一致性、連貫性，必須使追溯義務(wù)在不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間得到履行。并且，追溯義務(wù)必須具有強(qiáng)制性，目前僅具鼓勵(lì)性質(zhì)的追溯制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法初衷。

第二，進(jìn)貨查驗(yàn)、出廠檢驗(yàn)記錄制度對(duì)轉(zhuǎn)基因食品追溯只有輔助作用，不能起到主導(dǎo)作用。2015年《食品安全法》第50條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，并對(duì)記錄及其憑證根據(jù)不同情形保存六個(gè)月到兩年。該規(guī)定有助于轉(zhuǎn)基因食品的過程管理和追溯，但其針對(duì)的是產(chǎn)品流通而非食品的轉(zhuǎn)基因特性，因而食品追溯效果十分有限。與我國(guó)立法不同，歐盟《轉(zhuǎn)基因食品和飼料的標(biāo)識(shí)和可追溯性規(guī)則》中的可追溯性是指，具有在轉(zhuǎn)基因生物及其生產(chǎn)加工品通過生產(chǎn)和分銷鏈條投放到市場(chǎng)的各個(gè)階段予以追蹤的能力。［17］為了保證食品的可追溯性，歐盟對(duì)不同的轉(zhuǎn)基因生物規(guī)定了“身份證”——獨(dú)特代碼。獨(dú)特代碼由數(shù)字或數(shù)字和字母組成，是認(rèn)定轉(zhuǎn)基因生物的特定信息。歐盟通過標(biāo)識(shí)和追溯制度保證獨(dú)特代碼在食品生產(chǎn)加工階段的傳遞，而我國(guó)2015年《食品安全法》只規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品追溯和文件留存義務(wù)，這種一般性義務(wù)沒有特別考慮轉(zhuǎn)基因食品和食品成分的特性，不能保障轉(zhuǎn)基因食品從農(nóng)場(chǎng)到餐桌都被追蹤到。

3.轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的配套制度缺失

目前市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)非常混亂，有些食品上的“轉(zhuǎn)基因”三個(gè)字非常小且隱秘、難以發(fā)現(xiàn)，有些食品并無(wú)相應(yīng)的轉(zhuǎn)基因作物卻標(biāo)注了“非轉(zhuǎn)基因”字樣［18］，很多豆類加工品和休閑食品幾乎都未標(biāo)注是否轉(zhuǎn)基因食品，散裝食品和餐飲類食品均未標(biāo)注。［19］另外，目前很多轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)注形式不符合法律規(guī)定［20］。2012年對(duì)深圳市的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查顯示，43.5％的消費(fèi)者完全沒有注意過食品上是否有轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，29％的消費(fèi)者偶爾注意過，27.5％的消費(fèi)者注意過。［21］如果法律只是規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)義務(wù)，而不配以具有可操作性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理規(guī)則，該義務(wù)就難以落實(shí)。轉(zhuǎn)基因大米在我國(guó)非法種植造成的危害，就是這方面的一個(gè)例證。2005年我國(guó)有些地方非法種植轉(zhuǎn)基因大米，農(nóng)業(yè)部發(fā)現(xiàn)后立即采取了排查、鏟除等措施，但造成的損害和污染已無(wú)法逆轉(zhuǎn)。此后我國(guó)出口到歐盟的大米制品中常常被檢測(cè)出轉(zhuǎn)基因成分，導(dǎo)致2011年歐盟對(duì)來自我國(guó)的大米和米制品制定了最嚴(yán)格的入境檢測(cè)規(guī)則。［22］目前我國(guó)市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)集中在食用油上，大米和米制品上幾乎未見任何轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。我國(guó)市場(chǎng)上銷售的轉(zhuǎn)基因食品中，未標(biāo)明轉(zhuǎn)基因性質(zhì)的在種類和數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過已標(biāo)明轉(zhuǎn)基因性質(zhì)的，由此可見我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度實(shí)施乏力。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)在形式上只是食品標(biāo)簽標(biāo)注的一部分，通常表現(xiàn)為幾個(gè)字或一個(gè)圖標(biāo)，但標(biāo)識(shí)背后需要大量配套制度支撐來保證其準(zhǔn)確性，如需要轉(zhuǎn)基因作物和傳統(tǒng)作物共存制度、閥值制度、獨(dú)特代碼和認(rèn)證制度以及公眾參與制度、政府信息公開制度等予以支持。

三、創(chuàng)建完善的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法律制度

歐盟《轉(zhuǎn)基因食品和飼料的標(biāo)識(shí)和可追溯性規(guī)則》有13個(gè)條文，而我國(guó)2015年《食品安全法》中僅有1個(gè)條文（19個(gè)字）涉及轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)，這顯然不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和國(guó)家質(zhì)檢總局雖然針對(duì)轉(zhuǎn)基因生物或轉(zhuǎn)基因食品發(fā)布了一些規(guī)章，但其中關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)定從內(nèi)容到形式都存在嚴(yán)重不足，實(shí)施效果更是不盡如人意。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)文要求“規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的使用，提高消費(fèi)者對(duì)質(zhì)量標(biāo)識(shí)和認(rèn)證的甄別能力”［23］，在此背景下，建議國(guó)務(wù)院盡快制定轉(zhuǎn)基因食品安全條例，作為細(xì)化《食品安全法》的專門行政法規(guī)，其中構(gòu)建系統(tǒng)的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度，同時(shí)加強(qiáng)該制度與其他法律制度之間的協(xié)調(diào)、配合。

1.國(guó)務(wù)院制定轉(zhuǎn)基因食品安全條例

目前，我國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全的專門立法處于空白狀態(tài)［24］。我國(guó)《立法法》（2015年修訂）第65條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，可以就為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。據(jù)此，建議國(guó)務(wù)院根據(jù)《食品安全法》等上位法，出臺(tái)專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的行政法規(guī)［25］（名稱可定為轉(zhuǎn)基因食品安全條例），對(duì)轉(zhuǎn)基因食品問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)制。

第一，進(jìn)行專門立法的意義。（1）專門立法有利于嚴(yán)格規(guī)范食品市場(chǎng)秩序，保障食品安全，提振消費(fèi)者的信心。近年來轉(zhuǎn)基因食品問題引發(fā)了社會(huì)廣泛熱議，食品信息的不公開、不透明引發(fā)了消費(fèi)者較多疑慮。通過專門立法對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)進(jìn)行規(guī)范化，有利于保障消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的選擇權(quán)，避免消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生誤解和偏見，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。（2）專門立法可以使農(nóng)業(yè)部擺脫其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全實(shí)際負(fù)責(zé)的困境。在我國(guó)，轉(zhuǎn)基因作物獲得農(nóng)業(yè)部發(fā)放的生物安全證書后，還需要獲得農(nóng)業(yè)部簽發(fā)的商業(yè)化種植許可證，才能進(jìn)行市場(chǎng)化種植。農(nóng)業(yè)部2009年11月發(fā)布的《第二批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書批準(zhǔn)清單》中有兩種轉(zhuǎn)基因玉米和一種轉(zhuǎn)基因水稻，這無(wú)疑推進(jìn)了轉(zhuǎn)基因主糧商業(yè)化。但是，如果食品市場(chǎng)缺乏有效規(guī)范，轉(zhuǎn)基因主糧的大規(guī)模商業(yè)化就將導(dǎo)致社會(huì)不安定，農(nóng)業(yè)部因而特別審慎，一直沒有簽發(fā)相應(yīng)的商業(yè)化種植許可證。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)部不應(yīng)該對(duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任，轉(zhuǎn)基因食品安全應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門負(fù)主要責(zé)任。國(guó)務(wù)院出臺(tái)轉(zhuǎn)基因食品安全條例，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、過程控制和社會(huì)共治，改變現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)完全依賴于農(nóng)業(yè)部進(jìn)行源頭控制的局面。轉(zhuǎn)基因食品安全條例中可以規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品安全責(zé)任主體包括政府、生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者、相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等，并明確各自的權(quán)利和義務(wù)。

第二，轉(zhuǎn)基因食品安全條例的制定應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的原則。為了避免部門立法可能產(chǎn)生的利益沖突、責(zé)任推諉等問題，建議轉(zhuǎn)基因食品安全條例的起草由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并廣泛聽取國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等部委以及人大代表、消費(fèi)者組織和社會(huì)公眾的意見。該條例可以發(fā)揮專門立法的體系性、整合性、具體性等優(yōu)勢(shì)，參考現(xiàn)有國(guó)際立法例如歐盟的《轉(zhuǎn)基因食品和飼料規(guī)則》《轉(zhuǎn)基因食品和飼料的標(biāo)識(shí)和可追溯性規(guī)則》等，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)公眾普遍關(guān)心的轉(zhuǎn)基因食品安全問題作出規(guī)定。

第三，轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容充實(shí)。該條例可依照《食品安全法》的體例，分為十章，以保證與上位法相銜接、配套和對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充。立法目的條款旨在表明立法活動(dòng)的方向，是法律解釋的重要標(biāo)準(zhǔn)和公民守法的規(guī)范指南。［26］建議轉(zhuǎn)基因食品安全條例在總則部分第1條表明立法目的：“為了保障轉(zhuǎn)基因食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，保障消費(fèi)者的知情選擇權(quán)，制定本條例。”這里，保障消費(fèi)者的知情選擇權(quán)非常重要，該權(quán)利是構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的法理依據(jù)，出現(xiàn)在立法目的中有助于轉(zhuǎn)基因食品過程管理的不同環(huán)節(jié)相銜接，使依法須標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因信息在食品生產(chǎn)加工的各個(gè)階段得到有效傳遞。在內(nèi)容上，轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的特性作出特殊規(guī)定，而對(duì)普遍性的食品安全問題予以忽略或簡(jiǎn)化。

2.轉(zhuǎn)基因食品安全條例中的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度

標(biāo)識(shí)是轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)，轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)將強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。該條例應(yīng)在附則中對(duì)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度的關(guān)鍵詞進(jìn)行界定，具體的標(biāo)識(shí)條款放在第四章第三節(jié)“標(biāo)簽、說明書和廣告”中。轉(zhuǎn)基因食品安全條例中的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度至少要包括以下內(nèi)容。

第一，清晰界定轉(zhuǎn)基因食品的含義。2010年，國(guó)際食品法典委員會(huì)在《預(yù)包裝食品標(biāo)識(shí)一般標(biāo)準(zhǔn)修訂草案：定義》中提出：轉(zhuǎn)基因技術(shù)獲得的食品或食品成分是指組成或包含由現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的轉(zhuǎn)基因生物的食品或食品成分，或者由現(xiàn)代生物技術(shù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因生物所生產(chǎn)但不包含該生物的食品或食品成分。［27］轉(zhuǎn)基因食品安全條例對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的界定需考慮監(jiān)管的可行性，可以借鑒國(guó)際食品法典委員會(huì)的上述定義，同時(shí)參考2015年《食品安全法》第150條對(duì)食品的定義，并列舉一些例外情形，將某些監(jiān)管不可能、不可行的事物排除在轉(zhuǎn)基因食品的范圍之外，以增強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的可執(zhí)行性。筆者建議轉(zhuǎn)基因食品安全條例中明確規(guī)定：“轉(zhuǎn)基因食品是指由轉(zhuǎn)基因生物組成或生產(chǎn)，或包含轉(zhuǎn)基因生物的各種供人食用或飲用的成品或原料。加工中使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)，但最終產(chǎn)品中不含有轉(zhuǎn)基因成分的，不屬于本法規(guī)定的轉(zhuǎn)基因食品。”這樣，既明確了轉(zhuǎn)基因食品的范圍，又將用轉(zhuǎn)基因酵母生產(chǎn)的酸奶、啤酒等食物作了合理排除。

第二，廢除轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)目錄制。2002年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》附件中列明了首批應(yīng)予標(biāo)識(shí)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，要求對(duì)在我國(guó)境內(nèi)銷售的大豆、油菜、玉米、棉花和番茄共5類、17種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)。該目錄制具有明顯的僵硬性和滯后性，不能動(dòng)態(tài)地反映轉(zhuǎn)基因作物種植情況和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品市場(chǎng)變化。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品安全負(fù)責(zé)，其對(duì)食品原料采購(gòu)、加工和食品銷售等情況最為熟悉，有責(zé)任也有能力使公眾知悉轉(zhuǎn)基因成分的使用情況。與目錄制相比，由食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)食品原材料的使用情況進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)，是更加科學(xué)的選擇。同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)行為進(jìn)行指引。農(nóng)業(yè)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果，引導(dǎo)食品生產(chǎn)者、加工者和銷售者發(fā)布主要轉(zhuǎn)基因成分的使用情況并對(duì)食品中的轉(zhuǎn)基因成分予以標(biāo)識(shí)。轉(zhuǎn)基因食品安全條例中的標(biāo)識(shí)條款應(yīng)以2015年《食品安全法》第69條為依據(jù)，并進(jìn)行一定的修正，具體可以表述為：“除本條例另有規(guī)定外，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)依本條例顯著標(biāo)識(shí)。”

第三，明確轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的范圍和例外。法律規(guī)則具有抽象性、普遍性和確定性，社會(huì)生活則紛繁復(fù)雜，因此，法律規(guī)則可能缺乏對(duì)特定生活領(lǐng)域的關(guān)注。就轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度而言，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)所有轉(zhuǎn)基因成分都進(jìn)行標(biāo)識(shí)不具有現(xiàn)實(shí)可行性，應(yīng)當(dāng)有例外規(guī)定。如前所述，現(xiàn)實(shí)中存在轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品相混雜的風(fēng)險(xiǎn)，有很多因素都會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因成分在傳統(tǒng)食品中出現(xiàn)。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)的機(jī)械化、規(guī)范化程度較低，工業(yè)化、過程化管理不夠，小農(nóng)種植、小作坊和食品攤販普遍存在，這些都容易導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)和漏洞。鑒于此，轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)當(dāng)將標(biāo)識(shí)義務(wù)的例外或豁免作為轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的重要組成部分，具體可以采用列舉加兜底條款的立法技術(shù)，規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)符合以下情形的轉(zhuǎn)基因食品或食品成分進(jìn)行自愿標(biāo)識(shí)：（1）轉(zhuǎn)基因成分未達(dá)到本法規(guī)定的閥值的；（2）由食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販生產(chǎn)加工的；（3）餐館或市場(chǎng)上生產(chǎn)、銷售的；（4）法律規(guī)定不用標(biāo)識(shí)的其他情形。”

第四，增加關(guān)于獨(dú)特代碼和閥值的規(guī)定。轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)當(dāng)參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的生物技術(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)以及聯(lián)合國(guó)《卡塔赫納生物安全議定書》中生物安全信息交換所的代碼規(guī)定，設(shè)置獨(dú)特代碼用于認(rèn)定轉(zhuǎn)基因食品，并方便相關(guān)國(guó)際義務(wù)的履行和轉(zhuǎn)基因食品國(guó)際貿(mào)易。獨(dú)特代碼的保留時(shí)間應(yīng)長(zhǎng)于相關(guān)文件的留存時(shí)間，可以參考?xì)W盟的立法例，設(shè)定為5年。閥值（Threshold Levels）是指非轉(zhuǎn)基因食品中的轉(zhuǎn)基因成分在收獲、運(yùn)輸和加工過程中，無(wú)法通過技術(shù)手段加以消除的意外混雜物的最高限量。一旦超過該限量，就需要進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)。我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度中可以設(shè)計(jì)陽(yáng)性閥值和陰性閥值，進(jìn)而規(guī)定陽(yáng)性標(biāo)識(shí)和陰性標(biāo)識(shí)兩種標(biāo)識(shí)方式。理論上講，采用陰性標(biāo)識(shí)的食品，必須證明其不含轉(zhuǎn)基因成分。基于我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)和監(jiān)管現(xiàn)狀，陽(yáng)性閥值可設(shè)定為5％，即食品中含量最高的前3種配料的轉(zhuǎn)基因成分達(dá)到或超過該配料總量的5％的，須進(jìn)行陽(yáng)性標(biāo)識(shí)；陰性閥值可設(shè)定為0.9％，即食品中任何一種配料的轉(zhuǎn)基因成分含量低于該配料總量的0.9％時(shí)，才進(jìn)行陰性標(biāo)識(shí)。［28］

第五，明確轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的形式和內(nèi)容。轉(zhuǎn)基因食品安全條例中的標(biāo)識(shí)制度不應(yīng)完全脫離現(xiàn)有食品標(biāo)識(shí)制度，而應(yīng)融入現(xiàn)有食品標(biāo)識(shí)制度體系之中。2015年《食品安全法》第67條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽上應(yīng)當(dāng)標(biāo)注食品成分或配料表。據(jù)此，轉(zhuǎn)基因食品安全條例可以規(guī)定，如果食品中使用了轉(zhuǎn)基因成分，就應(yīng)當(dāng)在其成分或配料中予以注明；沒有成分清單時(shí)，可在食品標(biāo)識(shí)中采用與成分標(biāo)識(shí)同樣大小的字體，注明該食品在生產(chǎn)中包含了某項(xiàng)轉(zhuǎn)基因食品配料。需要注意的是，采用陰性標(biāo)識(shí)的食品必須獲得認(rèn)證。我國(guó)涉及食品質(zhì)量的認(rèn)證類型多樣，大體可分為強(qiáng)制認(rèn)證和非強(qiáng)制認(rèn)證，后者包括綠色食品認(rèn)證、有機(jī)食品認(rèn)證、無(wú)公害食品認(rèn)證、食用農(nóng)產(chǎn)品安全認(rèn)證等。綠色食品和有機(jī)食品中不包含轉(zhuǎn)基因成分，其在未獲得綠色認(rèn)證、有機(jī)認(rèn)證或非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證之前，不能進(jìn)行陰性標(biāo)識(shí)。轉(zhuǎn)基因食品安全條例可以對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容和形式進(jìn)行細(xì)化，具體由衛(wèi)生部根據(jù)2015年《食品安全法》第3章，制定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，作為強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，分類型對(duì)食用轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的直接加工品、預(yù)包裝轉(zhuǎn)基因食品、散裝轉(zhuǎn)基因食品等的標(biāo)識(shí)作出細(xì)致規(guī)定。

3.立法的協(xié)調(diào)與制度的配合

制定轉(zhuǎn)基因食品安全條例是完善我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品法律制度的一個(gè)重要步驟，該條例要納入整個(gè)食品安全法律體系中實(shí)施，因此，應(yīng)當(dāng)確保該條例與相關(guān)立法之間相協(xié)調(diào)，使相關(guān)制度、規(guī)則之間能夠相互支持而不發(fā)生重疊、沖突，發(fā)揮制度的綜合功效。為此，要處理好以下三方面關(guān)系。

第一，轉(zhuǎn)基因食品安全條例與《食品安全法》的關(guān)系。轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)當(dāng)與2015年《食品安全法》的體例相一致，即采用總則、分則和附則的體例。在內(nèi)容上，該條例應(yīng)充分考慮現(xiàn)有食品安全制度，重點(diǎn)、有針對(duì)性地制定和強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因食品安全制度，避免簡(jiǎn)單重復(fù)2015年《食品安全法》的一般規(guī)定。同時(shí)，該條例應(yīng)結(jié)合轉(zhuǎn)基因食品的特性，對(duì)2015年《食品安全法》中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等制度進(jìn)行細(xì)化。2015年《食品安全法》中的認(rèn)證許可、查驗(yàn)記錄、食品召回、事故處理、文件留存、追溯管理等制度，同樣適用于轉(zhuǎn)基因食品問題，因此，轉(zhuǎn)基因食品安全條例的相關(guān)內(nèi)容要與這些制度相協(xié)調(diào)、配合。尤其值得注意的是，轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品的信任特性，對(duì)2015年《食品安全法》中有利于轉(zhuǎn)基因食品追溯的制度進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)在不同生產(chǎn)加工商和銷售商之間對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的源頭進(jìn)行追溯。

第二，轉(zhuǎn)基因食品安全條例與其他相關(guān)法律、規(guī)章之間的關(guān)系。轉(zhuǎn)基因食品是食品中的一種，其規(guī)制除了適用作為食品領(lǐng)域基本法的《食品安全法》以及專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的行政法規(guī)，還要適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《廣告法》等一般法中的相關(guān)規(guī)定。轉(zhuǎn)基因食品安全條例可以在總則部分規(guī)定：“根據(jù)《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律，制定本條例。”根據(jù)我國(guó)《立法法》，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局等國(guó)務(wù)院部委發(fā)布的規(guī)章中關(guān)于“轉(zhuǎn)基因生物的直接加工品”的規(guī)定與轉(zhuǎn)基因食品安全條例中關(guān)于“食用轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品”的規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“上位法優(yōu)于下位法”“特別法優(yōu)于普通法”“法不溯及既往”等原則予以解決。

第三，轉(zhuǎn)基因食品安全與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物（轉(zhuǎn)基因食品的原材料）安全的關(guān)系。轉(zhuǎn)基因食品安全條例應(yīng)明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全負(fù)主要責(zé)任，避免非法轉(zhuǎn)基因生物流入市場(chǎng)；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全負(fù)主要責(zé)任。具體可設(shè)計(jì)這樣的條文：“用于食品或食品原材料的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物應(yīng)當(dāng)有顯著標(biāo)識(shí)，標(biāo)識(shí)中應(yīng)注明該農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的獨(dú)特代碼，獨(dú)特代碼應(yīng)用在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物流通和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物成為供食用的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品或轉(zhuǎn)基因食品原料時(shí)，獨(dú)特代碼按本條例予以標(biāo)注。嚴(yán)禁僅作飼料用的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)入食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)。”

四、結(jié)語(yǔ)

轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)和銷售是全球范圍的，沒有明顯的地域性，因而在已有轉(zhuǎn)基因食品安全條例的前提下，各地不應(yīng)再制定針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的地方性法規(guī)或規(guī)章。轉(zhuǎn)基因食品安全保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，標(biāo)識(shí)制度只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，該制度需要一系列相關(guān)制度予以配合，共同實(shí)現(xiàn)“規(guī)范食品市場(chǎng)秩序，保障食品安全，保障公眾生命與健康安全以及消費(fèi)者的知情權(quán)”的目的。需要注意的是，即使標(biāo)識(shí)制度設(shè)計(jì)完美、運(yùn)行完善，轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)也不可能100％的精確，這是由轉(zhuǎn)基因食品的特性決定的。換言之，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品予以絕對(duì)精準(zhǔn)的標(biāo)識(shí)，從理論上講是不可能的，從現(xiàn)實(shí)來看也不必要。

注釋

①國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織：《2014年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)》，國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織網(wǎng)站，http://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/49/executivesummary/default.asp，2014年3月25日。②Genetically Engineered Food Right-to-know Act，S.809，113th Cong.§2（2013），https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/809，2013-04-24.③參見世界衛(wèi)生組織：《轉(zhuǎn)基因食品20問》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，http://www.who.int/foodsafety/areas_work/food-technology/faq-geneticallymodified-food/en/，2014年5月5日。④參見王揚(yáng)、劉曉莉：《論我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的法律防范》，《法政探索》2014年第8期。⑤實(shí)質(zhì)等同是在對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行安全性評(píng)估和分析時(shí)使用的概念，由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于1993年提出，指一個(gè)新食品或食品的組成在實(shí)質(zhì)上等同于現(xiàn)存的食品或食品的組成，在安全性方面可以用同樣的方式對(duì)待。相應(yīng)地，實(shí)質(zhì)不等同是指轉(zhuǎn)基因食品或食品成分的組成與傳統(tǒng)食品的物理、化學(xué)成分等進(jìn)行比較時(shí)，存在差異。⑥國(guó)際食品法典委員會(huì)是一個(gè)由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織建立的，以保障消費(fèi)者的健康和確保食品貿(mào)易公平為宗旨的，制定國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)的政府間組織。⑦參見國(guó)際食品法典委員會(huì)：《來源于現(xiàn)代生物技術(shù)食品的標(biāo)識(shí)的有關(guān)法典文本匯編的建議草案》，國(guó)際食品法典委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.codexalimentarius.org/meetings-reports/en/？sortingDate=012011，2011年5月13日。⑧參見彭常安：《高職院校食品檢測(cè)技術(shù)課程教學(xué)改革探析》，《蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。⑨參見陳銳等：《轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)研究概述》，《天津農(nóng)業(yè)科學(xué)》2014年第3期。⑩參見王榮談：《轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)與檢測(cè)》，《植物生理學(xué)報(bào)》2013年第7期。［11］Nelson.P.，Information and Consumer Behavior，Journal of Political E-conomy，1970，（2）.［12］Paul Weirich，Labeling of Genetically Modified Food，Oxford University Press，2007，p233.［13］參見陳從軍、孫養(yǎng)學(xué)、劉軍弟：《消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品感知風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期。［14］消費(fèi)者的價(jià)值觀、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力、受教育程度、居住地的發(fā)達(dá)程度等，也是影響其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品購(gòu)買意愿的重要因素。參見秦思思：《消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度的關(guān)鍵影響因素分析——基于DEMATEL方法》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第1期。［15］花粉可以通過風(fēng)力吹送或蜜蜂攜帶而飄逸若干英里，一項(xiàng)研究顯示，某高爾夫球場(chǎng)種植的轉(zhuǎn)基因草在13英里之外被發(fā)現(xiàn)。參見［美］米歇爾·弗里德蘭：《你稱之為有機(jī)？——美國(guó)農(nóng)業(yè)部的誤導(dǎo)性食品規(guī)則》，《紐約大學(xué)環(huán)境法學(xué)報(bào)》2005年第13期。［16］參見胡笑紅：《狀告雀巢轉(zhuǎn)基因消費(fèi)者敗訴》，《中國(guó)青年報(bào)》2004年4月20日。［17］參見付文佚：《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的比較法研究》，云南人民出版社，2011年，第221頁(yè)。［18］某種食品沒有相應(yīng)的作物卻宣稱自己“非轉(zhuǎn)基因”，會(huì)引起消費(fèi)者誤解。例如，目前并不存在轉(zhuǎn)基因花生，因而所有的花生油都是非轉(zhuǎn)基因的，但市場(chǎng)上很多花生油都標(biāo)明其是非轉(zhuǎn)基因的，這會(huì)讓消費(fèi)者誤以為市場(chǎng)上存在轉(zhuǎn)基因花生油。［19］參見胡笑紅：《轉(zhuǎn)基因標(biāo)注混亂 消費(fèi)者難以分辨》，《京華時(shí)報(bào)》2015年5月5日。［20］參見劉林、翟永冠：《羞于見人還是不能見人？——轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)情況調(diào)查》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-11-04，2013年11月4日。［21］阮金麗等：《深圳市居民對(duì)轉(zhuǎn)基因食品及其標(biāo)識(shí)認(rèn)知的再調(diào)查與分析》，《現(xiàn)代食品科技》2014年第4期。［22］參見歐洲委員會(huì)2011年12月22日發(fā)布的第2011/884號(hào)執(zhí)行決定：《關(guān)于對(duì)源自中國(guó)的米制品中未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因大米的緊急措施》，歐盟法官方網(wǎng)站，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/；ELX_SESSIONID％3DcFQFTCscbsmY9yPQvjL2892rlZcyrFhbglqmGgQQ1y7vpFmL111l％21-2052500015？uri=CELEX：32011D0884，2011年12月22日。［23］《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-05/27/content_8827.htm，2014年5月27日。［24］早在2002年，衛(wèi)生部就發(fā)布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》，但該辦法隨著2007年《新資源食品管理辦法》的出臺(tái)而廢止。2007年《新資源食品管理辦法》中新資源食品的第四類“因采用新工藝生產(chǎn)導(dǎo)致原有成分或者結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的食品原料”是指轉(zhuǎn)基因食品，但2013年《新食品原料安全性審查管理辦法》第23條明確指出新食品原料不包括轉(zhuǎn)基因食品。［25］在轉(zhuǎn)基因食品安全問題上，由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律并不合適。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因食品問題不屬于《立法法》中只能制定法律的事項(xiàng)，并且，假使制定法律，則新法與《食品安全法》處于同一位階，這就不能體現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品對(duì)食品的隸屬關(guān)系。我國(guó)已有關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的部門規(guī)章，但這些規(guī)章的立法位階較低、效力有限，相互之間存在潛在的沖突。由國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行專門規(guī)制，可以明確相關(guān)主管部門之間的權(quán)限，避免部門利益法制化傾向，是最佳的立法方式。［26］參見劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表達(dá)技術(shù)》，《法商研究》2013年第3期。［27］參見國(guó)際食品法典委員會(huì)：《預(yù)包裝食品標(biāo)識(shí)的一般標(biāo)準(zhǔn)修訂草案：定義》，國(guó)際食品法典委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.codexalimentarius.org/meetingsreports/en/？sortingDate=012010，2010年5月7日。［28］張忠民：《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)閾值問題研究》，《食品科學(xué)》2015年第9期。