超越官與民：慈善事業轉型與組織生態重構

【社會現象與社會問題研究】

超越官與民：慈善事業轉型與組織生態重構*

劉 威

摘要：通過含混、持續、緊密的互動，慈善機構與政府部門、黨群組織建立起一種共生關系，使慈善組織自主性的生產嵌入在一個極為復雜的互動鏈條之中。這就是“中國式慈善”的“官民二重性”命題。它隱藏著不可調和的深層悖論，即對行政權威性的依附和對組織自主性的尋求。隨著國家與社會關系的深度轉型，慈善組織的官民二重性格所暗含的內在張力逐漸顯現出來，慈善領域的官民沖突日趨激烈，諸如官辦慈善的痼疾沉疴、新媒體時代的強勢來襲、民間公益的創新實踐，使慈善組織生態受到了強烈沖擊。面對慈善組織生態變局，必須破除“官民二元對立”的思維模式，超越政府與民間的體制藩籬，在不同慈善事業發展主體的有序參與和良性競爭中，實現各種慈善實踐形式的多元互補與和諧共生。

關鍵詞：官民二重性；共生關系；慈善組織生態；超越官與民

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

收稿日期：2015-06-19

基金項目：*國家社會科學基金青年項目“公信力危機背景下官辦慈善組織的社會認同重構研究”(14CSH042)；國家社會科學基金重大項目“社會組織管理模式創新和推進路徑研究”(12&ZD061)。

作者簡介：劉威，男，吉林大學哲學社會學院講師，社會學博士(長春130012)，中國社會科學院社會學研究所博士后研究人員(北京100732)。

一、官民二重性：中國慈善事業的總體性格

在現實生活中，“中國式慈善”是一個幾乎盡人皆知的大眾流行話語，但在理論層面，關于“中國式慈善”的界定眾說紛紜，目前尚無定論。從一般意義上說，“中國式慈善”泛指慈善事業在中國社會遭遇的各種狀況、問題和困局，以及它們在轉型時期衍生出的新議題、新現象和新常態。具體言之，諸如行政主導的慈善管理模式、運動式的資源動員過程、依附性的政社互動關系、邊緣化的草根慈善團體、泛道德化的主流慈善文化，均是“中國式慈善”由來已久的含義和特質。這些根深蒂固的“老問題”，在市場轉型和社會轉軌的雙重驅動下，已經表現出一些頗具“中國特色”和“本土經驗”的新動向、新趨勢，包括政府包辦慈善的體制沉疴、官辦慈善組織的認同危機、平民草根公益的生機勃發、大眾慈善意識的雜糅碰撞，均需要重新加以審視和理解。

不論是由來已久的“老問題”，還是近年新生的“新現象”，都根植于“中國式慈善”的總體性格，即“官民二重性”。所謂“官民二重性”，是指眾多慈善組織在產生方式、活動形式、運作模式等諸多方面，既受到政府體制的資源約束和權威性限制，與政府部門有著密不可分的聯系，從而帶有強烈的行政派生性和官辦色彩；同時又是社會群體的愛心表達渠道和利益訴求紐帶，與公民社會有著緊密相連的關系，因此具有一定程度的獨立性和民間自主性。在中國獨特的國家與社會關系的塑造下，慈善組織所特有的官民二重性格顯得格外耀眼。它使慈善組織在體制夾縫中生存，游離于政府和社會、官方和民間之間，給人以“非官非民、亦官亦民”的模糊印象①。在社會轉型時期，這種邊界模糊、職能不清的組織性質集中表現在以下幾個方面。

一是在管理體制上。政府對慈善組織實行“雙重管理體制”，由民政部門與業務主管單位進行雙重領導，使其組織運作和內部管理多是行政指令的產物。雖然隨著改革釋放的社會流動資源和自由活動空間日益增多，慈善組織的孵化和培育已悄然轉變——由政府派生的“單一驅動模式”轉變為政府、企業、社區、團體、個人的“多元共建模式”②，但是慈善組織仍然受到政府各方面的控制和干預，其官僚化有余而自主性不足的固有印象尚無根本改變。

二是在組織職能上。眾多慈善組織在社會公眾和公共輿論的推動下，已日益成長為社情民意的表達載體和公共福祉的維護力量，其職能逐漸細化，運營日趨獨立，目標愈發靈活，大眾化、社會化和專業化的組織屬性日漸彰顯。然而，置于強政府—弱社會的特殊語境之下，歷史上的統治者一直將慈善公益事業視為鞏固國家政權建設的社會基石和輔助性力量。直到現在，“慈善機構是政府職能向社會轉移和延伸”的功能定位并未完全改變，它們距離真正意義上的公民社會組織仍有很大距離。

三是在資源獲取上。隨著社會結構的轉型和體制機制的轉軌，慈善事業生長的社會土壤逐漸肥沃，政府部門、黨群組織、企事業單位、各民主黨派以及其他社會組織、公民個人，都可以依照法定程序投身慈善事業、創辦慈善機構、開展慈善活動。慈善捐贈主體的多元化和捐贈形式、融資渠道的不斷豐富，不僅意味著慈善機構從社會汲取支持的能力初步養成，也表明慈善組織的獨立性和自主性正在加強。然而，實際上，我國慈善組織對政府撥款的依賴程度依然較強，資金籌集和資源獲得多依靠行政命令，其社會融資能力有待提高、資源動員結構急需優化。

總體上，在轉型時期，政府的強勢干預及其與社會的復雜滲透關系使慈善機構的性質模糊、邊界不清。相關調查數據亦表明，黨和政府在合法性給予、資源提供、政策保障等方面依舊占據不可替代的地位。③因而，無論是過去還是現在，中國慈善組織都缺乏完全自主的行動空間和獨立的運作能力，在日常實踐中呈現“官”與“民”二重屬性的交織。它們的性質很難簡單用“官辦”和“民辦”來界定。慈善事業的官民二重性格仍在社會轉型的激流中延續。在行政派生性和社會自主性的矛盾邏輯支配下，慈善組織面臨著持續發展和轉型升級的重重困境。

中國慈善事業所特有的官民二重性格，賦予了慈善事業之于社會轉型的特殊意義。作為一個公共領域，慈善事業對于中國社會轉型的特殊意義在于，在慈善行動中不僅可以“發現社會”“發育社會”，而且可以從根本上理解政府與社會的復雜互動關系和關系調整過程。正是從這個角度上說，“中國式慈善”及其官民二重性格成為透視社會轉型實踐過程的一個重要窗口，受到廣大學者的垂青和關注，逐漸成為轉型社會一個新的學術生長點。

二、隱藏的悖論：官民二重性格的內在張力

中國慈善組織根深蒂固的官民二重性格使它們交織著行政性與社會性的矛盾屬性。在社會結構轉型和社會治理轉變的背景下，“官”與“民”在公益慈善領域既相互嵌入、合作，又彼此博弈、沖突，使慈善事業呈現出一幅復雜又妙趣橫生的官民互動圖景。

具體來說，為了在確定服務項目、決定內部事務、獲取活動資源等方面擁有更大的自主行動空間，各類慈善組織必須服從黨和國家的領導，采用種種策略順應、迎合甚至服從黨和政府的治理需要，主動嵌入到官方治理結構中，從而創造和生產自身的自主性，提升自我管理、自我運作、自我決策的能力。在日常運作中，慈善組織努力提供公共服務、滿足社會需求，為政府分憂解難，當好黨和政府的幫手和伙伴④。通過嵌套在黨和國家的制度結構之中，慈善組織與中央及地方政府部門建立起一種相互依賴、彼此需要的非正式關系，不僅獲得了相當的機動空間，而且發揮了可觀的政治杠桿作用。在皮特·何看來，這種社會組織的嵌入性表現，雖然為它們贏得了一定的生存空間和發展機會，但也帶來了它們對黨和政府的依賴以及對自身的約束⑤。換言之，中國慈善組織的嵌入式行動主義既限制了規范意義上慈善活動的開展，同時又使其發展成為可能。

與之相對應的是，為了發揮社會慈善組織的治理功能，國家對其主導的制度環境和政策話語進行了相應調整，為慈善事業“松綁”。特別是近年來，中央政府陸續釋放出關于促進慈善事業發展的積極政策信號。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。2014年，國務院印發了《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，它是新中國成立以來首個以中央政府名義頒發的專門指導、規范和促進慈善事業發展的文件。

在宏觀制度環境的推動下，各級政府部門根據自身的治理邏輯，工具性、靈活性地處理與慈善組織之間的關系，發展出諸如“分類控制、功能替代”⑥、“宏觀鼓勵、微觀約束”⑦等與慈善組織“打交道”的策略。所謂“分類控制”，是政府針對不同的慈善組織分別采取不同的限制策略和管理模式，諸如準政府模式、事業單位模式、雙重管理模式、歸口管理模式、代管模式、放任或禁止模式；所謂“功能替代”，是政府針對不同的慈善組織分別采取不同的發展策略和管理模式，諸如延續模式、新建模式、收編模式、合作模式、無支持模式等。如此，政府部門通過建立一套嚴密的限制策略與發展策略，有效而又隱蔽地控制了慈善組織的行為，使其只能在政府的掌控底線內運作，既離不開政府的資源支持，“斷不了奶”，又囿于政府的嚴格監管，“越不了線”。

通過上述貌似含混、持續、緊密的互動，慈善機構與政府部門、黨群組織建立起一種共生關系，即盡管國家對慈善組織表現出明顯的限制性傾向，但并沒有對慈善組織采取極權主義控制，而是為它們留出一定空間⑧，反過來，各類慈善組織雖然希求更多自治的權利和自由的空間，卻并沒有表現出越過政府控制底線的意圖。在這一持續的膠著狀態中，它們彼此依賴、相互利用，不斷進行著溝通和談判。以慈善組織為代表的社會力量需要政府賦予其合法性、承認其社會能力，以便爭取更多的社會空間和資源；而政府需要依靠慈善組織與社會大眾的緊密聯系，更好地組織、動員和整合社會力量。

在社會轉型時期，慈善組織與政府部門所形成的共生結構，使慈善組織自主性的生產嵌入在一個極為復雜的互動鏈條之中。在慈善組織的日常實踐中，官方制度環境的激勵與約束并存，尤其是官方的治理手段在一定程度上是含混的和非系統的，它開啟了慈善組織施展策略性行為的“機會之窗”⑨。鑒于此，諸如體制、機制、法規、權力、資源等制度環境構成的各種約束條件與社會慈善組織的策略性回應相互交織、彼此牽制，不僅塑造著中國慈善事業的總體性格，也制約著慈善組織生態的轉型發展。

從積極角度來說，政府部門與慈善組織的互動方式在一定程度上促進了慈善組織的發育、成長和壯大。調整政策口徑、釋放行動空間是政府對慈善組織的最大支持。同時，政府政策支持和政府資源的注入，為慈善組織的發展提供了強大動力。

反過來說，這種嵌入式互動亦限制了慈善組織的良性發育和持續發展。研究表明，在“分類控制”的限制策略和“功能替代”的發展策略影響下，慈善組織類型與政府控制強度存在顯著的對應關系⑩，并且，慈善組織對政府的依附程度與其自身的發育水平、參與能力呈正相關。具體言之，一般情況下，政府控制越強的慈善組織往往得到的政府支持越多，發育水平良好，參與能力較強，能夠更好地發揮提供公共服務、促進社會公正的功能，但其行動效率較低，運作方式更加行政化、官僚化。中國紅十字會、各級慈善會等免登記慈善團體便是典型個案。相反，政府控制越弱的慈善組織得到的政府支持就越少，如諸多民間自發的草根公益組織，政府對其通常采取放任自流態度，既缺乏干預也鮮有支持，這些組織總體上發育水平較低，參與能力較差，但其行動方式富有個性和效率，更加靈活多樣。

總而言之，在上述互動關系和共生模式的支配下，中國慈善事業的組織生態顯現出濃厚的中國特色。在組織結構上，一些公益組織行政色彩濃厚、數量規模龐大，呈現出“一家獨大”“一枝獨秀”的局面；在資金來源上，眾多公益組織過度依賴政府部門“輸血”，自身“造血”能力不足；在活動領域上，公益慈善組織主要在扶貧、助學、宣傳等政府鼓勵的領域展開活動，而鮮少涉足倡導社會運動、維權、艾滋病防護等政府敏感的領域；在功能發揮上，慈善組織功能嚴重失衡，準政府組織發揮較大的作用，而民間組織僅僅扮演“拾遺補闕”的角色。

值得一提的是，“中國式慈善”頗具特色的“官民二重性”隱藏著不可調和的深層悖論，即對行政權威性的依附和對組織自主性的尋求。隨著國家與社會關系的深度轉型，慈善組織的官民二重性格所暗含的內在張力逐漸顯現出來。一方面，隨著政府控制的松動和社會自由空間的拓展，包括慈善機構在內的各類社會組織的獨立性、自主性都得到極大釋放，成為促進多元社會整合、推動社會管理創新的重要力量，它們正在權威體制縫隙中尋求更大的自由活動空間。另一方面，國家力量雖然在社會公益領域逐漸退場，但仍然以隱蔽的方式增長并向民間社會滲透，是慈善組織生長和發展賴以依靠的權威資源。這種由組織特性所賦予的深層悖論為慈善危機的爆發、慈善生態的巨變埋下了伏筆。

三、認同的危機：官民沖突與慈善生態變局

近年來，慈善在中國突然“熱”了起來。2008年，全體中國人的愛心與力量匯聚汶川，地震災后救援展現了慈善組織行動的力量。在大眾的積極參與下，中國慈善事業開啟了前所未有的井噴式發展。2011年，“郭美美事件”、中華慈善總會“1500萬購買發票事件”“河南宋慶齡基金會投資事件”等丑聞撬開了慈善事業的腐敗暗箱，引發了相關慈善組織和慈善人物的信任危機。在眾人的街談巷議中，中國慈善事業邁出了公信力建設的歷史性步伐。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確允許慈善組織直接登記注冊。這一突破瓶頸的改革政策全面肯定了慈善組織的社會作用，帶來了慈善組織發展的熱潮。截至2014年2月底，全國共有基金會3676個，比2012年年底增加666個，增長22.12%。

在上下合力聯動下，自上而下的社會組織改革與自下而上的民間公益實踐交相輝映，推動著慈善事業問責化、民間化和專業化三股潮流，共同譜寫了一個狂飆突進同時也是大浪淘沙的慈善轉型時代。幾年間，社會轉型與公益轉型相互交織，使慈善組織生態受到了強烈沖擊，主要表現在三個方面。

第一，強勢崛起的網絡公益改變了慈善事業的組織形態。一方面，新媒體應用于公益行動，帶來慈善思維的革新和行動方式的創新。傳統慈善活動往往聚焦于社會精英的大額捐贈，然而隨著網絡社會的來臨和網絡快捷支付方式的逐漸普及，參與廣泛、過程透明、實時監督、形式豐富的小額捐款被人們廣泛接受，在網絡空間蔚然成風。在互聯網的網聚效應下，縱使個體捐款一元錢，也會帶來可觀的捐贈收入。據《2013中國網絡捐贈報告》的不完全統計，截至2013年9月，包括支付寶E公益平臺、新浪微公益平臺、騰訊網絡捐款平臺在內的中國網絡捐贈平臺總共籌集善款超過5.2億元。另一方面，網絡技術的新發展成全了無組織的組織力量，慈善公益正邁向一個“人人時代”。一些網絡精英借助微博、微信等新媒體，集結了網友、志愿者、政府、媒體、公益機構、網絡運營商等多元力量，創造出許多輕松愉悅的平民公益項目，諸如鄧飛的“免費午餐計劃”、王克勤的“大愛清塵”、陳坤的“行走的力量”、李英強的“公民圖書館”、雷闖的“乙肝維權”、于建嶸的“隨手拍照解救乞討兒童”等，都為人們喜聞樂見。這些依托網絡、依靠民眾的公益行動，雖然缺乏正式穩定的組織形式，但實現了新媒體與微公益、大公民的無縫聯結，為普通大眾的參與搭建了平臺、為公益行動的創新提供了可能。

第二，持續不斷的負面輿論重塑了慈善事業的組織認同。長期以來，諸如紅十字會和慈善會等行政化慈善組織主導著中國慈善募捐市場，發揮著“集中力量辦大事”的組織優勢。然而，隨著一系列負面輿論事件的爆發，官辦慈善體制沉疴日顯，慈善領域的積弊和深層矛盾暴露無遺。與之相對應的是，以“壹基金”為代表的民間公益機構和以“免費午餐計劃”為代表的民間公益行動，憑借它們透明的管理、創新的手法、務實的工作，贏得了公眾的信任和支持。在此背景下，募捐市場中國家與社會的關系正在發生深刻變革。2013年4月，在蘆山抗震救災啟動之時，注冊不足半年的民間公募基金會——深圳壹基金一日募捐總額遠超中國紅十字會。截至2013年9月30日，超過600萬人次向深圳壹基金公益基金會定向捐贈雅安救災款物高達3.5億元。民間組織領跑中國公募市場，“國退民進”的跡象首次顯現，這在中國公益慈善史上很可能成為一個重要的分界線，對中國慈善事業的未來也將產生深遠的影響。

第三，民間公益的創新實踐改造了慈善事業的組織文化。一方面，在民間公益實踐中，網絡已不僅是公益機構用來宣傳和動員的外部工具，而且是慈善事業賴以生存和發展的內在要素。這一不可或缺的要素，將“樞紐”“平臺”“實時交互”“去中心化”“眾籌”“公益APP”等特質融為一體，構成了慈善事業健康持續發展的生態條件。作為在互聯網環境中營造的新公益模式，“免費午餐計劃”將上述特質展現無遺。它由著名記者鄧飛借助微博發起，倡議網友每天捐贈3元，旨在為貧困學童提供免費午餐。該網絡行動于2011年3月29日在微博上發出免費午餐開伙的消息，并開設免費午餐淘寶公益店進行義捐義賣。另一方面，民間公益的創新實踐，不僅使公益活動趣味橫生，而且讓慈善機構活力盎然，極大提升了慈善公益生態系統的創造力和吸引力。以“免費午餐計劃”為例，它之所以大獲成功，靠的是充分利用新媒體進行微動員。通過“策劃事件營銷、引爆公益話題；借力淘寶平臺、開創電商合作；巧用名人效應、實現二次傳播；整合傳統媒體、線下跟蹤報道；善用政府關系、促進持續發展”等運作策略，免費午餐項目創造了公益創新的成功案例。可以說，民間公益行動在傳遞社會服務、引發公共議題的同時，也在開展社會實驗、創新公共治理。

表面上，官辦慈善的痼疾沉疴、新媒體時代的強勢來襲、民間公益的創新實踐，是慈善組織生態劇烈轉型的始作俑者，但實際上，公眾權利意識和價值認同的轉變和分化才是誘發慈善危機的真正原因。20世紀90年代以來，黨和國家“為慈善正名”，賦予慈善合法性，讓慈善在中國社會“復活重生”。但是，國家恢復和承認慈善的“角色”，建立在治理社會、維護穩定的剛性需求之上，在于利用慈善事業的治理功能滿足社會轉型的實際需要。在黨和國家視域中，慈善只是作為一種社會治理工具而存在，慈善的實用價值和外部性功能被接受，而慈善所蘊含的真正意義和基本價值卻沒有從根本上得到接納。社會認同價值的缺席，為中國慈善事業陷入認同危機埋下了伏筆。與之相反，活力迸發的民間公益行動，緊密聯系大眾具體利益，深深扎根普通人的日常生活，密切回應人們對公開透明、客觀真實、自由個性等基本價值的訴求。因而，推動慈善事業的深度轉型，不僅要轉變慈善事業的組織架構、治理結構、運行機制，更要重構慈善事業的社會認同和價值基礎。

四、超越官與民：重構合作型慈善組織生態

面對社會轉型浪潮的激蕩和慈善組織生態的變局，如何擺正政府在慈善事業中的角色、理順慈善運行機制中的官民關系、重構中國慈善事業的組織生態，成為迫在眉睫的重要議題，受到前所未有的廣泛關注。如何理解“中國式慈善”的總體性格？如何認識中國慈善事業延續至今的組織傳統和不可預知的轉型未來？為何慈善事業會陷入危機？史無前例的大轉型怎樣塑造人們對它的認知？慈善組織如何轉危為機，重拾公眾信任？這些經典問題的求索關涉到“中國式慈善”困局的“結”與“解”，牽動著許多學者的思緒和大眾的心聲。

有趣的是，面對上述紛繁復雜的局面和莫衷一是的難題，我國理論界和實務界表現出十分一致的學術姿態。無論是慈善領域的研究者、觀察者，還是慈善事業的管理者、參與者，抑或是慈善事件的關注者、討論者，他們往往從“官民二元對立”的角度理解“中國式慈善”及其運行機制，官方與民間、官辦與民辦被當作考察中國慈善事業歷史、現狀與未來的既定框架。依照這一框架，他們將中國慈善活動和組織分為兩種基本類型：官辦慈善與民辦慈善。在此基礎上，他們認為，“政府公益”和官辦慈善是中國慈善事業長期以來的總體特征，也是轉型期“中國式慈善”陷入輿論漩渦不能自拔的根本原因，自然而然地，“官主民輔”“官退民進”分別構成了“中國式慈善”的“結”與“解”。在此邏輯的支配和引領下，慈善“去行政化”的呼聲不絕于耳，甚至升溫為一種狂熱化、情緒化的大眾口號。

這種線性的思維方式和慣性的思考路徑雖然貼近現實國情和公眾訴求，保留著深刻的轉型印記，但它對中國慈善事業的二元劃分，將“官”與“民”簡單對立，使人們對慈善性質和轉型路徑的理解孤立起來，脫離了社會結構和社會變遷的歷史情境，陷入了“非此即彼”“非官即民”的狹隘境地。同時，“官民二元”的慣性思維將“中國式慈善”的困局歸咎于它的官辦屬性，將“中國式慈善”的出路訴諸回歸民間，武斷地將“去行政化”視為治愈“中國式慈善”病癥的一劑良藥，從而忽略了社會生活實際的限制和社會歷史結構的約束。

如前文所述，作為中國慈善事業與生俱來的特殊性質，“官民二重性”長期蘊含在慈善組織的生長與發育之中，塑造著慈善事業的組織生態和轉型歷程。但是，筆者以為，“官民二重性”絕非“官民二元性”。在各類慈善組織的實際運作中，“官”與“民”的邊界模糊、權責不清，呈現出一種相互依賴、難分難解的局面。換句話說，它們之間是一種建基于持續互動、相互嵌入之上的共生關系，而不是一種邊界清晰、權責明確的二元對立關系。故而，作為對中國慈善性格的總體性判斷，“官民二重性”是難以分割的有機整體，它是事物的一種屬性，而非官辦與民辦兩種屬性。進而言之，中國式慈善的“官民二重性”并不等于“兼具‘官方性’和‘民間性’”，任何對它進行“一分為二”的簡單理解都是嚴重的誤識，不符合慈善組織的生存狀況和運作實際。

所以，重構慈善組織生態、促進慈善轉型升級，不能陷入“官民二元對立”的慣性思維邏輯，去盲目遵從“非此即彼”的“二選一式”發展邏輯和一味崇尚“官退民進”的“去行政化”發展模式。相反，“官民二重性”命題要求我們發揮官民互動、共生關系的潛在優勢，構建官民合作、政社互補的慈善組織生態體系。換句話說，推進中國慈善事業的順利轉型和持續發展，離不開政府部門的支持和社會力量的壯大，更離不開二者之間的通力合作。建構官民合作、政社互補的慈善組織生態，必須明確政府與慈善組織的權利邊界，實現政府負責、社會協同、公眾參與的良性治理。

一方面，在“強國家—弱社會”的治理格局中，政府普遍運用行政干預模式引導慈善事業發展，使慈善組織生態打上了濃厚的權力烙印。在這種強弱分明的組織關系中，慈善組織與政府的邊界模糊，導致大量慈善組織依附于政府權威，在“中心—邊緣”的社會治理模式下夾縫求生，自主行動空間受到極大限制和擠壓。然而，培育慈善機構、發展慈善事業，不僅是優化基層社會治理、輔助國家政權建設的必要手段，也是表達公民權利訴求、促進社會力量發育的基本方式。因此，發展和壯大慈善事業，既有政治性需求和工具性目標，又有社會性需要和價值性使命；慈善事業的良性發育和持續發展，既需要政府自上而下的政策引導和制度保障，也需要社會自下而上的主動參與和創新行動。從這個意義上，促進慈善事業的良性發展，恢復慈善組織的公共本性，必須打破傳統慈善政策的唯政治性特征，使慈善機構走出單純對政府負責的自上而下的線性關系困局。

另一方面，作為慈善事業的治理主體之一，政府不應通過行政權力管制慈善機構的日常運作，而應“加大政府職能轉移管理力度，舍得向社會組織‘放權’，敢于讓社會組織‘接力’。凡是社會組織能夠‘接得住、管得好’的事，都要逐步地交給它們”。只有政府轉變職能、賦權社會，才能拓展慈善組織的自主空間，激發公民社會的行動能量，創造社會轉型的持續動力。而政府自我限權與簡政放權，并不是“退出”和“不作為”，而是旨在營造政府、企業、媒體、社會組織、愛心人士、普通公眾共同參與的慈善事業發展格局。正是在這個意義上，政府在促進多元參與、搭建合作平臺的過程中扮演關鍵角色。

與此同時，慈善事業的良性治理需要依托國家法律的重塑和保障。隨著政策環境和法律體系的改進，慈善組織能夠依據法律賦權增強自主性和行動力，媒體機構可以依托制度渠道引導社會表達和公益傳播，普通公民則能依靠公共平臺參與公益、實時監督；反過來，慈善組織、媒體機構、普通公民的力量增強又會促進相關法律法規的進一步完善和健全。在這種良性互動關系的推力下，持續性的制度改良就此形成，各個慈善事業的發展主體可以基于平等的法律身份、公正的法律程序進行對話，從而使慈善事業轉型和組織生態重構獲得制度化的保障和內生性的動力，一種合作型的組織生態格局應運而生。

總之，慈善事業不只是慈善圈的事，而是全社會的事。公益活動的開展和慈善事業的發展，需要多種力量參與和協作。政府、企業、媒體、慈善機構、志愿者、普通公眾都是慈善組織生態中缺一不可的平等參與主體。而政府的主導性地位，決定了破解中國式慈善困局、推進慈善事業轉型并非“去行政化”那樣簡單。在當下，完全“去行政化”，既不可能，也不可為。正因為此，理順官民關系、搭建合作平臺，既是建構新型慈善組織生態的題中應有之義，也是促進慈善事業轉型的戰略之舉。必須破除“官民二元對立”的思維模式，超越政府與民間的體制藩籬，在不同慈善事業發展主體的有序參與和良性競爭中，實現各種慈善實踐形式的多元互補與和諧共生。

注釋

①于曉虹、李姿姿：《當代中國社團官民二重性的制度分析》，《開放時代》2001年第9期。②朱光磊、陸明遠：《中國非營利組織的“二重性”及其監管問題》，《理論與現代化》2004年第2期。③劉能：《中國都市地區普通公眾參加社會捐助活動的意愿和行為取向分析》，《社會學研究》2004年第2期。④⑩康曉光等：《依附性發展的第三部門》，社會科學文獻出版社，2011年，第54、44頁。⑤⑨[荷蘭]皮特·何：《引言：嵌入式行動主義與政治變遷》，[荷蘭]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主編：《嵌入式行動主義在中國：社會運動的機遇與約束》，李嬋娟譯，社會科學文獻出版社，2012年，第12、20頁。⑥康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期。⑦俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環境》，《中國社會科學》2006年第1期。⑧[荷蘭]皮特·何：《組織自律與“去政治化”的政治立場》，[荷蘭]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主編：《嵌入式行動主義在中國：社會運動的機遇與約束》，李嬋娟譯，社會科學文獻出版社，2012年，第32頁。徐湘林：《政治特性、效率誤區與發展空間》，《公共管理學報》2005年第3期。朱健剛：《公益事業的公信力、創新與轉型》，《中國公益發展報告(2011)》，社會科學文獻出版社，2012年，第1頁。朱健剛：《從計劃慈善走向公民公益》，《中國慈善發展報告(2014)》，社會科學文獻出版社，2014年，第7、4頁。張寧等：《2011年中國微公益傳播報告》，《中國公益發展報告(2011)》，社會科學文獻出版社，2012年，第189—190頁。劉威：《重新為慈善正名——寫在〈人民日報〉社論“為慈善正名”發表二十周年之際》，《浙江社會科學》2014年第9期。陳正新等：《汪洋：凡社會組織“接得住、管得好”的事都交給它們》，《南方日報》2011年11月23日。

責任編輯：海玉