科研經費預算管理研究

王玲　李彥雪

摘 要：科研項目預算管理是深化預算管理改革的重要內容之一，也是科技體制改革和事業(yè)單位改革重要的影響因素。從預算流程、經費構成和支出科目三個角度分析了美國非盈利組織與北京市科學事業(yè)單位當前科研經費的預算管理，以美國國家癌癥研究所和北京市科學技術研究院為例對比分析了兩種預算管理在編制周期、經費結構、管理流程方面的相似，以及在預算方法、管理制度、支出科目明細程度的不同，提出四點北京市科學事業(yè)單位科研經費預算管理可借鑒和改進之處：依法構建預算管理保障體系、進一步完善預算管理制度、合理設計成本核算體系，以及探索更多預算評、審、議的形式和方式。

關鍵詞：非盈利組織 科學事業(yè)單位 預算管理 美國 北京市

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）07（a）-0003-04

美國國家癌癥研究所（National Cancer Institute，NCI）是美國非盈利組織中比較典型的科研機構，主要職責是推動美國癌癥研究計劃的執(zhí)行。以NCI為例研究分析美國非盈利組織的科研項目預算管理具有一定代表性。

北京市科學技術研究院（Beijing Academy of Science and Technology， BJAST）是北京市屬的多學科、綜合性、跨行業(yè)的大型科技研發(fā)機構，主要職責是：緊緊圍繞首都經濟建設和社會發(fā)展的需求，加強應用研究、高新技術研究和重大科技攻關。BJAST是北京市一級預算單位，科研經費除通過申請各級各類競爭性項目獲得之外，涉及基礎建設和能力建設的科研經費列入年度預算。以BJAST為例，研究分析北京科學事業(yè)單位年度預算中的科研經費部分的預算管理具有一定的代表性。

1 美國非盈利組織科研經費預算管理

1.1 預算流程

美國白宮科技政策辦公室是美國非盈利組織科研經費預算的宏觀統(tǒng)籌協(xié)調機構。美國財政年度是從每年10月1日—次年9月30日，每一財政年度預算編制通常提前18個月開始。2016財年預算方案編制階段啟動時間為2014年4月，結束于2014年秋末，階段性成果是向聯(lián)邦政府提交預算方案。NCI2016財年預算的編制過程，大致包括方案編制、陳述修訂和預算審批三個階段，見圖1。

在方案編制階段，NCI領導層將首先會同其主管單位——美國國立衛(wèi)生研究院——及其他實驗室人員開會討論并確定預算方向；然后在廣泛征求意見與建議的基礎上，由NCI科學計劃與評估辦公室、預算與財務辦公室等起草方案。在草案出臺后，擴大范圍征求意見，是從專業(yè)發(fā)展的角度提出下一財年的經費需求，形成專業(yè)預算方案（Professional Judgment Budget）。預算方案首先參照2015年預算經費，結合物價指數(shù)、考慮通脹估算，得到基礎經費額度；然后列出希望增加投入的款項與金額。陳述修訂階段從2014年10月—2015年2月初。在該階段，NCI預算委員會向國立衛(wèi)生研究院等部門闡述其發(fā)展目標、研究成果和未來方向等，重點強調其未來研發(fā)政策。同時NCI還將遵循聯(lián)邦政府的最新預算指導方針對預算方案進行修訂。每個聯(lián)邦機構都會提交一個國會建議報告（Congressional Justification），該報告詳細闡述機構使命，并提供了2014年（已執(zhí)行）、2015年（正執(zhí)行）和2016年（預算）經費數(shù)據(jù)和相關分析。美國總統(tǒng)向國會提交聯(lián)邦預算方案。美國國會收到預算方案后便進入了預算審批階段。在2015年的2月—4月間，兩院撥款委員會相關子委員會聽取NCI預算依據(jù)陳述和外部專家對NCI預算方案的意見后會對預算方案進行修訂并提出預算決議案，該決議案經國會批準和總統(tǒng)簽署后正式形成。

1.2 經費構成

美國科技管理部門或美國研究機構在獲得聯(lián)邦政府預算經費后，通常采取項目的形式對經費再次進行撥付。為了保證科研經費的正確、合理和有效使用，美國政府制定了一系列的制度來實現(xiàn)統(tǒng)一管理。由美國白宮管理與預算辦公室發(fā)布、與非盈利組織相關的通告共4個，分別為Circular A-21、Circular A-110、Circular A-122和Circular A-133。高校、非盈利組織（不含高校）、政府機構和商業(yè)組織4類機構可以獲得資助，但它們在獲取聯(lián)邦資助時適用不同的管理通告或成本準則通告，見圖2。

高校在接受聯(lián)邦科研經費資助時，遵循Circular A-21中的相關規(guī)定預算成本和核銷開支；高校之外的非盈利組織則將依據(jù)Circular A-122列支成本。同時，兩者都必須遵照Circular A-110和Circular A-133中的條款組織實施項目并接受相關審計。NCI依據(jù)Circular A-122列支成本，遵照Circular A-110和Circular A-133組織實施項目并接受相關審計。其預算成本包括直接成本（Direct costs）和間接成本（Indirect costs）兩部分。

直接成本是可明確地歸屬于某一特定對象、或能以較高的準確度直接分配到具體項目/活動上的費用，直接成本的特征是可追溯，大致包括：工資薪金與福利費、材料消耗費、設備購置費（含大型專用設施使用費）、差旅費和轉包合同等。

間接成本是由諸多項目共享、沒有明確的歸屬但在日常運轉和項目執(zhí)行中必不可少的費用，如建筑物與設備的折舊/使用費、設施運行與維護費和一般管理費用等。直接成本一般根據(jù)實際需要列支，間接成本則以直接成本為基礎，由間接成本比例確定。間接成本比例（Indirect cost rate），是美國聯(lián)邦科研經費管理的重點之一，指間接成本占直接成本修正總額的比重，由研究機構與聯(lián)邦部門于上一財年前協(xié)商確定，并長年有效。若項目的直接成本實際需求進行列支總額為14 7250美元，設備費為60 000美元，則直接成本修正總額為87 250美元，假設該機構經協(xié)商后確認的間接成本比例為50%，則可計算出間接成本金額為87250的50%，即43 625美元，所以該項目的預算成本為147 250+43 625=190 875美元。

1.3 支出科目

NCI遵照的Circular A-122共對52個費用款項的涵蓋范圍、是否允許支出、適用情形等進行了詳細的、原則性的說明。該通告強調，無論這些款項屬于直接成本還是間接成本都必須遵照執(zhí)行；對于未列出的款項，參考相似款項或關聯(lián)款項來判斷其是否允許支出。不允許列支的費用，共15項，包括含酒精的飲料費、壞賬、應急費、與犯罪/民事訴訟/索賠/專利侵權等相關的抗訴與起訴開支、與捐贈相關的費用、娛樂費、罰款、籌資與投資管理、私人使用的物品或服務、住宿和個人生活費、與閑置設備/閑置產出能力相關的費用、游說費用、其他資助協(xié)議或合同的損失、組織費用和銷售與營銷支出。

2 北京市科學事業(yè)單位科研經費預算管理

2.1 預算流程

BJAST院條件處和院科研開發(fā)處是科研項目預算的統(tǒng)籌協(xié)調機構。北京市的財政年度是自然年度，即每年1月1日—12月31日。BJAST的項目預算編制在市財政預算編制的基礎上提前進行，一般提前12月。2016年項目預算方案編制階段啟動時間為2015年2月，將結束于2016年2月，大致流程包括預算項目策劃與申報文本編制、申報文本完善、項目審核與預算評審，以及預算審議批復四個階段，見圖3。

在申報文本編制階段，BJAST下屬各單位進行項目策劃，提出立項需求、編制項目申報文本和經費預算，單位學術委員會從各單位規(guī)劃、年度重點工作、建設需求等角度論證所有涉及科研項目，下屬單位領導班子討論確定單位立項意向提出項目立項需求和經費需求。在上報之前，進行同行評議，由業(yè)內專家對項目時間、預算、團隊、目標和風險控制進行可行性論證。

在申報文本完善階段（即申報文本上報后、預算評審之前），院各相關部門組織申報單位對通過可行性論證的項目進行申報文本修改與完善。所有申報項目及預算經院長辦公會審查通過后錄入市財政項目庫。

項目審核與預算評審階段，通過申報文本形式審查的項目進行預算評審。預算評審由市財政局委托第三方評審機構組織進行，對入庫項目經費合理性進行評議審定。該階段評審或再次引入同行評議或委托專業(yè)會計師事務所進行。

BJAST在預算批復前會上報預算申請報告，該報告會闡述當年項目預算執(zhí)行情況與下一年項目立項依據(jù)及經費需求。市財政局將參考經費評審結果，上報市人大審議。人大會對項目立項情況與經費計劃使用方向進行質詢，通過審議的項目由市財政局批復。

2.2 經費構成

與教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)與社會保障、城市管理等各科學事業(yè)單位一樣，BJAST項目預算執(zhí)行遵照《北京市市級項目支出預算管理辦法》，同時執(zhí)行政府采購管理、會議費管理、信息化項目管理、結余資金管理、國庫管理、政府購買服務項目管理、資產管理、績效管理等系列管理辦法。涉及科研的項目與其他科學事業(yè)單位相同，參照市科委的《北京市科技計劃項目（課題）經費管理辦法》執(zhí)行。《北京市科技計劃項目（課題）經費管理辦法》中規(guī)定直接補助經費的支出范圍一般包括直接費用和間接費用兩部分。直接費用是指在項目（課題）實施過程中發(fā)生的與之直接相關的費用，間接費用是指指項目（課題）承擔單位在組織實施項目（課題）過程中發(fā)生的無法在直接費用中列支的相關費用。間接費用實行總額控制，財政補助事業(yè)單位不超過15%，經費自理事業(yè)單位、企業(yè)不超過20%；間接費用中的績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%。

對于BJAST，由于項目預算是部門年度預算的組成，間接經費暫時不允許列支，從其他渠道獲得的競爭性科研項目則可以列支，因此BJAST科研項目預算經費結構只有直接費用部分。

2.3 支出科目

科學事業(yè)單位參照執(zhí)行的《北京市科技計劃項目（課題）經費管理辦法》中規(guī)定，直接費用包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作交流費、檔案/出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、咨詢費和其他費用。間接經費主要包括項目（課題）承擔單位為項目（課題）研究提供的現(xiàn)有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，以及有關管理費用的補助支出等。其中績效支出是指承擔單位為提高科研工作績效安排的相關支出。BJAST的科研項目目前不能列支間接費用，支出科目僅包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作交流費、檔案/出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、咨詢費和其他費用12項。

3 兩種預算管理的對比分析

3.1 相似之處

3.1.1 編制周期相似

以NCI為代表的美國非盈利組織預算編制提前18個月進行，以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位預算編制提前12個月進行。提前一年到一年半時間，提供了充足的時間，以編制合理、科學的項目預算，為預算財年的經費執(zhí)行做足了準備。

3.1.2 經費結構相似

以NCI為代表的美國非盈利組織科研項目預算包括直接成本和間接成本，以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位科研項目預算包括直接費用和間接費用。成本是按一定對象所歸集的費用，是對象化了的費用，計算對象是一定的產品，成果轉移轉化后成本可以結轉，有利于成果定價，有利于節(jié)約。而費用是資產的耗費。因此成本概念、成本意識有利于科研項目的開展，更有利于后補助、股權投資、風險補償金、基金、貸款貼息等項目資助形式的推行。

3.1.3 管理流程相似

以NCI為代表的美國非盈利組織科研項目預算在獲批前要進行醞釀、編制、修訂、報告和審批等流程。且管理流程規(guī)范，對預算編制過程中的時間節(jié)點、工作事項和階段性成果等都有著統(tǒng)一的要求。以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位科研項目預算在獲批前也要進行相似的流程。流程控制保證了預算編制的節(jié)奏和質量，有利于科研機構科研活動的正常開展。每年的預算編制過程等同于一場關于未來科技發(fā)展方向及其經費投入的大討論，不僅有利于形成科學合理、目的明確的預算方案，也有利于后續(xù)研究工作的實施、監(jiān)督和評價。

3.2 不同之外

3.2.1 預算方法不同

以NCI為代表的美國非盈利組織科研項目預算是“增量”測算法，考慮了通脹估算，在已完成、正執(zhí)行及未來需求的基礎上編制而出。

以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位科研項目預算是“零基”測算法，沒有考慮通脹估算，并未在往年度預算經費使用基礎上進行系數(shù)修正，預算經費都是根據(jù)實際需求測算而出。這就為剛性預算的執(zhí)行埋下隱患。由于從預算編制到預算執(zhí)行一般相差一年或一年以上的時間，隨著經濟形勢的變化，物價水平和產品生產等都會發(fā)生變化，預算編制未留出彈性空間，執(zhí)行預算必然導致出現(xiàn)一些無預算支出、無法支出或結余經費等現(xiàn)象。

3.2.2 管理制度不同

以NCI為代表的美國非盈利組織科研項目預算的管理在“資助前”有管理條文，“資助中”有準則約束，“資助后”有審計規(guī)定，并結合實際情況分門別類地建立了項目成本準則。科研機構遵照管理通告和成本管理準則即可，各項工作的開展有章可循有據(jù)可依，資助過程公開透明，有效地降低了經費資助中的管理成本、提高了管理效率。如，為保證科研成本核算的科學性與合理性，每一非盈利機構都需要與科研管理部門確定間接成本比例。這一比例的確定，不僅為間接成本預算提供了依據(jù)，也規(guī)定了間接經費的核銷內容。另外預算編制參與討論的利益方較多，不僅包括機構部門本身及其上級管理部門，還涉及國會撥款委員會、學術共同體等諸多群體

而以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位科研項目預算管理則不同。“資助前”的間接費用不能列支，沒有考慮科研機構人員、體量的變化，所需一些間接費用機械的以在編人員數(shù)量、設備臺件來測算相關費用并列入基本費用中；個別費用由于科學事業(yè)單位費用總額控制，不能按實際需求進行列支，只能在額度范圍內調整。“資助中”執(zhí)行剛性預算，靈活度較差，特別是預算批復后由于物價、成本生產等因素導致變更較多，影響審計結果。“資助后”項目審計由第三方來完成，同時市財政局對項目和部門有一套嚴格復雜的績效考評流程。另外預算編制參與討論的利益方相對NCI較少，主要是申報單位科研人員和財務人員，參與評、議、審的同行和第三方較多。較之NCI，BJAST編制預算團隊的力量薄弱很多。

3.2.3 支出科目明細程度不同

以NCI為代表的美國非盈利組織的科研項目支出科目較為明確、精細，Circular A-122、Circular A-21分別規(guī)定了52和54個款項，對可列支和不可列支的費用款項及其適用條件有著清晰的界定和說明，幾乎窮盡了日常常見的支出內容，對不可預知的費用則提出了原則性的規(guī)定及參考依據(jù)。盡管繁瑣，但對保障經費管理工作的實施與高效有著非常重要的實際意義。

以BJAST為代表的北京市科學事業(yè)單位科研項目預算科目按當前財政要求，為實現(xiàn)并進行功能支出與經濟支出雙重統(tǒng)計，科目的功能支出分類與會計記賬用的經濟支出分類科目不完全對應。如：科研項目預算科目中的勞務費，實際支出時會計記賬記入經濟支出分類科目中的勞務費里，科研項目預算科目中的咨詢費，如果是個人咨詢費記入經濟支出分類科目中的勞務費，如果是企業(yè)咨詢費則記入經濟支出分類科目中的委托業(yè)務費；更如軟件購買費用，與設備配套軟件列支科研項目預算科目設備費，專業(yè)軟件列支檔案/出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費，但在經濟分類科目中都記入其他商品和服務支出，并進行資產管理。

4 結語

正值科技體制改革與事業(yè)單位改革，科學事業(yè)單位的預算管理對單位的發(fā)展起到了至關重要的作用。對比美國非盈利組織與北京市科學事業(yè)單位的預算管理，應在以下幾個方面進一步改進：

4.1 依法構建預算管理制度保障體系的做法值得借鑒

Circular A-21、Circular A-110、Circular A-122和Circular A-133等都是美國非盈利組織進行科研項目預算編制必須遵從的法律和標準，規(guī)定明細到可列支的科目，做到了科研預算編制有法可依，經費管理有法可依。這種依法來構建預算管理的制度保障的做法是北京市科學事業(yè)單位預算管理值得借鑒的。

4.2 科學事業(yè)單位預算管理制度尚需進一步完善

在預算編制、預算控制、預算執(zhí)行分析及績效考評制度中應體現(xiàn)出科學事業(yè)單位的特征。預算管理要符合科研發(fā)展規(guī)律，可借鑒投資理念和成本核算理念對科研項目進行引導和績效考評。要能夠容忍失敗，在成果應用為終極目標的基礎上允許自由探索。

4.3 科研項目成本核算體系需進行合理設計

科學事業(yè)單位預算編制要考慮經濟社會發(fā)展趨勢，按照科研活動過程和科研規(guī)律合理、清晰界定支出范圍、內容和科目，實現(xiàn)預算管理、財務管理和審計標準的相對統(tǒng)一。要能夠嘗試多種資助方式，以結果為導向的情況下放寬科研經費使用權限，允許經費科目合理調整。探索科研的全面項目制資助和管理，即打破基本經費+項目經費的預算結構，將人員運行成本列入項目進行管理，實現(xiàn)科研成本的合理測算和真實歸集。

4.4 探索更多預算評、審、議的形式和方式，其目標由“卡”和“砍”向“導”和“助”轉變

學術委員會、同行評議專家或第三方機構等與預算需求單位的目標要趨于一致，實現(xiàn)預算需要單位預算執(zhí)行年度科研目標的實現(xiàn)。

參考文獻

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