我國新型農村養老保險制度的現狀與重大突破

中央民族大學　王健

我國新型農村養老保險制度的現狀與重大突破

中央民族大學王健

摘要：新農保的實施是我國農村社會保障政策中十分重要的一環,它是保證廣大村民“老有所養”的一項重大惠農政策。但新農保在實施中呈現出了諸多的不足之處,約束了新農保的良性發展。2014年初國家正式實行城鄉養老保險制度,打破了城鄉養老保險制度二元分割的格局,有利于全體人民共享改革發展新成果,同時也關乎城鄉統一的勞動力市場的建立,是我國社會養老政策的重大突破。

關鍵詞：新型農村社會養老保險；城鄉養老保險制度；統籌

中圖分類號：F842.67

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）04-0048-02

一、新型農村社會養老保險制度建立的背景

（一）家庭保障功能和土地保障功能的持續弱化

根據國家統計局對農民工統計監測的調查，2009年全國外出農民工總量14533萬人，其中有95.8%是年齡在16歲到50歲之間的青壯年勞動力。如此大規模的農村中低年齡人口進城務工、求學、從商，使得傳統的農村家庭結構發生顯著的變化。

受國內外經濟環境變化的沖擊，自20世紀90年代以來，單位農產品的成本大幅提高，農民從土地上所得的收入在其收入結構中所占的比重持續下降，農民對土地的依賴減少；土地的集體所有制又制約了農民對土地財產變現的能力，使得農民土地負擔沉重；城市化進程加快使我國耕地面積消失速度比農業人口消失速度還要快，大量土地被征用。據統計，2006年全國建設占用耕地387.8萬畝，其中當年建設占用耕地251.0萬畝，往年未變更上報的建設占用耕地136.8萬畝。從1978年到2009年累計形成8700多萬被征地農民，近10年被征地農民每年新增高達400萬左右。

（二）大規模的人口遷移加速農村社會人口老齡化進程

據估計，1987年中國人口遷移規模超過3000萬，1994年超過4000萬，1999年超過5000萬，到2000年已經接近6300萬，遷移率接近5%。相關預測數據顯示，從2008年到2052年，中國農村向城鎮遷移人口總規模累計將達到4.69億人，年均遷移近1000萬人。其中，農村經濟活動人口（15-59歲）向城鎮遷移總數將達到2.94億，年均遷移650萬人。如此大規模的“鄉-城”遷移，尤其是農村青壯年勞動力向城鎮的遷移導致了農村人口年齡結構的失衡，老年人口撫養系數急劇增大，農村人口老齡化程度遠超過了城市。

自2008年開始，遷移后的農村老年人口撫養比將從19.57%快速上升到2022年的30.28%、2031年的40.72%、2052年的45.23%，這也意味著在2008年由5個經濟活動人口贍養1位老年人，而到了2052年將出現2個經濟活動人口贍養1位老年人，屆時農村人口老齡化程度將空前沉重。同時遷移后的農村人口總撫養比也將快速上升，到2052年將達到75.95%。

（三）城鄉二元分割下收入差距不斷拉大和社會福利待遇差別不斷凸顯

隨著計劃經濟向市場經濟轉軌及市場經濟體制改革的不斷深入，城鄉二元分割的態勢不斷強化，城鄉居民人均收入比從1990年的2.2擴大到2009年的3.3,城鄉相對收入差距的基尼系數從改革開放前的0.16左右上升到2007年的0.45左右。另一方面，城鄉社會福利待遇差別也不斷凸顯。在城鎮居民的社會保障體系不斷健全的同時，農村社會養老保險制度以“社會經濟條件不成熟”的理由于1999年被停止，農村社會養老保險處于真空狀態。

（四）老農保的探索實際上已經宣告失敗

1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，奠定了老農保的制度框架。老農保的參保范圍為年齡在20～60周歲的農村勞動力，養老金領取年齡為60歲。籌資以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持。個人可以選擇繳費檔次，繳費額從2～20元共分10檔，每檔增加額為2元。繳費方式靈活，可以定期繳，也可以一次性躉交。養老金按月領取，計發水平等于個人賬戶積累額除以計發月數120。經為管理費用從基金提取。

老農保的失敗是多方面造成的：資金來源狹窄，保障作用有限；老農保沒有財政補貼，全靠個人繳費支撐，富人有能力參保，而窮人則被排除在外，保障對象發生平生偏離；基金管理隱患多，收益率低，失信于民。但是老農保的探索仍是有益的，它提提高了人們的保險意識，初步建立起了農村養老保險組織框架；同時也從反面證明了缺乏國家財政的大力支持，農村養老保險制度就無法普遍建立和正常運行。

二、我國新型農村養老保險制度在實施中的優缺點

（一）我國新型農村社會養老保險制度的基本優點

新農保制度堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則。“保基本”是意味著待遇的低水平起步，符合我國廣大農村經濟發展水平還比較落后的基本國情；“廣覆蓋”是意味著制度覆蓋全體農村居民，努力實現人人共享；“有彈性”指它將滿足不同收入水平的農民多樣化的養老保障需求；“可持續”意味著新農保財務制度將建立在科學精算與預測的基礎上，控制財務運行風險，減輕制度建立之初各級政府部門的財政補貼壓力。

1.新農保制度明確和強化了政府的補貼責任。

一方面，制度開始實施時已滿60周歲，未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村居民，不用繳費，可以每月領取55元的基礎養老金；另一方面地方政府對參保人繳費進行補貼，標準為不低于每人每年30元，同時對選擇較高檔次標準繳費的居民給予適當鼓勵。

2.新農保實行“統賬結合”的制度模式。

實行基礎養老金與個人賬戶相結合模式,改變了舊農保單一的個人賬戶制。新農保制度在設計層面上充分考慮到未來建立統籌城鄉的社會養老保障體系的長遠目標，確定了與城鎮基本養老保險制度相同的“統賬結合”的制度模式。

3.新農保覆蓋范圍進一步擴大。

努力實現“應保盡保”的新農保規定：只要年滿61周歲(不含在校學生)未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民都可以在戶籍地自愿參加新農保。舊農保對參保人限定為非城鎮戶口,且年齡的限定為20周歲至60周歲。新農保取消了對非城鎮戶口及以年齡的限定,實際上是擴大了覆蓋范圍。

（二）政策執行中出現的問題

1.銜接問題

在1999年清理整頓之前，全國31個省、自治區、直轄市76%的鄉鎮開展了農村社會養老保險工作，參保的農村人口達8000萬人。從2002年起，許多地區積極探索建立與本地農村經濟社會發展水平相適應、與其他保障措施相配套的新型農村社會養老保險制度。在各地單獨進行探索的過程中，由于一方面要兼顧傳統農村社會養老保險的歷史遺留問題，另外一方面又缺乏統一具體的規范指導，這些地區自行組織的試點方案有著較大差異。到2008年底，全國31個省（區、市）的新型農村社會養老保險試點地區共有1900多個縣級統籌單位，標準大多是“一地一策”，甚至“一地多策”。

關于新老農保之間的轉換，按試點方案的規定：“老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶”，按新農保繳費標準繼續繳費。但在現實中，有人采用一次性繳費方式參加老農保，由于數額很大，使老農保的待遇水平高于新農保，對此應該如何處理卻沒有規定。與此相關的還有，老農保和新農保合并后，老農保是否可以折算繳費年限，以及如何折算等問題，都需要進一步明確。

在農村社會養老保險制度之外，部分政府部門針對農村的特殊群體出臺了一些身份化的新型農村社會養老保險政策，這些政策的具體保障標準與參保補貼標準也存在很大差異。如，人力資源和社會保障部聯合財政部門、農業部門出臺了針對從事農業生產的農場職工的社會養老保險制度，人口計生部門出臺了針對農村計劃生育戶的養老保障政策，國土資源部門聯合財政部門、人力資源和社會保障部門出臺了針對失地農民的社會保障政策，組織部門出臺了針對農村村級主職干部的社會養老保險制度，另外還有民政部門負責實施的五保供養制度和最低生活保障制度以及參加城鎮基本養老保險的返鄉農民工制度。

2.設計問題

試點方案指出，新農保的繳費必須存入國有商業銀行設立的財政專戶，按照一年期銀行存款利率計息。但實際上，個人賬戶一般都要儲存十多年，甚至幾十年，而在這種情況下，若仍然按一年期銀行利率計算，會使個人利益受損。例如，2010年10月全國通貨膨脹率達到4.4%，而隨后調整的一年期存款利率只有2.75%，這就可以說明目前個人賬戶積累額完全做不到保值，也更不要說增值了。

試點方案中的捆綁繳費是指已經到齡的老年人，如果其符合條件的子女都已參保繳費，則本人可以不用繳費，就能享受到基礎養老金。這一定程度上有利于敦促年輕人參保，但是另一方面，捆綁繳費也涉及到權利主體的確定問題，即老人是作為個人和公民有權利享受養老保障，還是作為參保子女的父母享受養老保障。如果是后者的話，則有可能把家庭矛盾和糾紛引入老年保障系統中，從而帶來執行上的困難。

按照指導意見的規定，新農保基礎養老金實行非繳費型普惠制，由財政全額補貼，待遇標準全國一刀切，統一為55元/月/人。并規定，根據經濟發展水平和物價變動情況適時調整全國新農保基礎養老金的最低標準。盡管采取統一的基礎養老金計發標準使推廣變得簡單易行，但一刀切的標準導致基礎養老金對于各地農村人均純收入替代率極不平衡。

3.經辦管理系統中存在問題

總體上看，東部地區經濟發達，經辦管理基礎好，能夠做到信息化管理。而中西部地區經濟發展水平低，財力薄弱，信息化建設十分落后，經辦能力很弱。例如在寶雞，國家統一開發的農保信息系統軟件滯后，新農保起步階段基本依靠手工處理，直到2010年10月份才逐步地將手工處理的信息納入計算機管理，目前新農保業務基本上是手工操作和計算機運用并行。同時新農保經辦工作人員的素質也有待提高。有些縣鄉級經辦單位缺乏信息技術人才，而且人員收入偏低，人員的穩定性與積極性受到嚴重影響，不利于工作的展開。

在繳費時間上，有些地方農民反映不太合理，比如有些地方收取保險費的時間正是一年最缺現金的時節。另外，在待遇領取方式上，有七成以上的農民贊同發銀行存折，這樣個人可以隨時支取。還有一些年齡大、文化水平低且行動不便的老人希望能有專人將養老金送到家里。

三、現階段新型農村養老保險制度的重大突破

在新農保最初實施的五年中，關于新農保和城鎮職工養老保險之間的轉移接續問題，《指導意見》并沒有給出詳細的方案，只是規定由人力資源社會保障部會同財政部來共同制定。這個問題的解決與否，關乎在城鎮就業的農民工參加城鎮職工養老保險積極性的高低，關乎城鄉統一的勞動力市場的建立。

2014年初，新農保制度建設進入了新階段——2014年2月7日,國務院常務會議決定將新型農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度整合為城鄉居民養老保險制度。這將助力城鄉居民公平享有經濟社會發展成果，也為彌合二元經濟社會奠定更堅實的制度基礎。

農村居民與城市居民的養老保險統籌打破了就業和社會保障的城鄉分割局面。當前全國已有15個省市結合自身情況,將"新農保"與"城居保"合并實施,頒布各自的城鄉居民養老保險相關規定。然而，整合城鄉就業與社會保障將面臨一些長期的大的挑戰，例如既已形成的且已固化的文化、政策、思想、行政藩籬，以及基于社會保障管理大數據建設中國社會保障體系。同時在參保過程中,參保者多選擇最低的繳費檔次,參保質量有待提升。只有完善城鄉居民社會養老保險的相關制度,才能更好引導參保者選擇更高的繳費檔次。

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作者簡介：王健（1990－）女,漢,遼寧鞍山人,單位,中央民族大學民族學與社會學學院研究生,研究方向：人口學。