土地流轉過程中農地非農化研究

蘇州大學東吳商學院　張紅蕊

土地流轉過程中農地非農化研究

蘇州大學東吳商學院張紅蕊

摘要：土地問題始終是中國經濟社會發展問題的焦點,隨著中國人口的增加,經濟的發展和工業化城市化進程的加快,農業用地非農化從而導致土地流轉的加速是必然的產物。處理好工業化和農業用地之間的關系,實現土地資源優化配置和合理利用成為亟需解決的重要問題。文章對我國土地非農化和土地流轉現象的現狀和發展趨勢,以及非農化出現的加速土地流轉的原因和一系列的問題進行了研究

關鍵詞：土地；土地流轉；非農化；研究

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）04-0124-02

土地是人類賴以生存和發展的基礎，是農業生產的基本生產資料。古典經濟學之父亞當.斯密曾有句名言∶“土地是財富之母,勞動是財富之父。”我國是一個人口眾多，但耕地面積稀缺的國家，人均耕地面積僅0.106公頃（1.59畝），土地問題一直是中國經濟社會關注的焦點問題. 2013年，正值改革開放35周年，改革開放也進入了攻堅區和深水區，中國第十八屆三中全會也對農業問題給與了重點關注。家庭聯產承包制度在取得巨大成就之后也面臨著一些問題。

1978年，安徽、四川兩省少數農村嘗試包產到組，促成了十一屆三中全會后中共中央領導人力主對農村政策的變革，家庭聯產承包責任制在廣大農村地區推行起來，在家庭聯產承包責任制的制度框架下，農民擁有對土地的承包權，使用權和經營權。土地流轉，是指具有土地承包經營權的農戶將自身的土地經營權轉讓給其他的農戶或者經濟組織，而農戶本身則保留土地承包權。《中華人民共和國憲法》規定：土地使用權可以依照法律的規定轉讓。農地非農化是指農用地轉變用途，成為居住、交通、工業、服務業等城鄉建設用地的過程。土地的非農化是城市化、人口增長、經濟發展、基礎設施建設等拉動力與地方政府、農民等推動力共同作用的結果[1]。

一、我國農業用地轉向非農用地的現狀和發展趨勢

改革開放浪潮后，尤其是近年來我國在年平均GDP保持在10%的經濟發展勢頭下，工業化的規模越來越大，工業化、城市化的進程中占用大量的優質農地，農業用地和非農化的不平衡矛盾加劇。從西方發達國家快速工業化和城鎮化的經驗中可以看出，這一過程中農業土地非農化是不可避免的現象，工業化的快速發展，對土地的需求急劇膨脹，農地非農化的規模越來越大.

二、加速土地流轉,促進農地非農化的原因

（一）經濟高速增長加劇對土地需求，政府追求GDP增長，加速土地流轉

土地是工業化過程中資本原始積累之源泉。改革開放后，中國農村在實行家庭聯產承包責任制，解放和發展了生產力，工業化進程也取得了令全世界為之側目的成就，工業化和城市化的高度發展使得對土地的需求急劇膨脹，人口的增加也在一定程度上對土地規模的需求增多，需要更多農業用地轉變為建設用地，土地作為工業化進程中資本積累的要素作用越來越明顯。

《中華人民共和國憲法》規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。各級地方政府，在改革后進入資本原始積累階段，盡快完成地方政府的資本原始積累是財政分權后地方政府的重要行為特征，以地生財是地方政府原始積累的最佳選擇[2]。地方政府通過農業土地的流轉，使農業用地增值，增加財政收入的同時，加快地區的工業化進程，提高地區GDP水平，提高政府績效，改善城市基礎設施和環境，加快城市化進程。這就加速了對土地使用權的流轉。

（二）農民要求分享工業化和現代化的成果，增加收入，促進農地非農化，加速土地流轉

80年代初在黨的旗幟的帶領下農村改革從集體制變為家庭聯產承包責任制，在80年代初取得了令人矚目的成就，農業高速增長，但之后農業增長速度明顯放慢，甚至出現了徘徊的局面。加之我國農業產業結構比較單一，農村經濟基本上是農業經濟，務農勞動力占農村勞動力的90%。但隨著農村經濟及第三產業的發展，非農產業在農村經濟中占了越來越大的比重，許多農業勞動力不斷轉移到非農產業，農村產業結構發生了巨大變化。農業的比較利益與非農業相比較低，土地經營效率下降，土地負擔過重，從而導致大量農民寧愿從事非農勞動[3]。同時，在非農化的過程當中農民可以從農用地轉變為建設用地當中獲得高額補償，農戶可以以此補償金為資本，從事第三產業和非農產業，這就使得很多不想從事農業生產的農戶渴望分享工業化的成果，增值土地級差收益，以此為資本增加收入，也加速了土地流轉，促進農業用地的非農化。

三、有關土地使用權流轉過程中農地非農化的方式

在我國現行的土地所有制制度下，土地流轉中的農地非農化主要包括兩種途徑：1、集體土地轉變為國有土地，這主要是國家建設征用農地，主要包括城市建設、建制鎮、獨立工礦、鐵路、水利工程等，（1），《中華人民共和國物權法》規定為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其不動產。隨著城市化的加速，城市用地規模大幅度擴張，這就需要大量的農村土地作為后備資源，而經濟的發展必然離不開基礎設施的支持，鐵路、水利工程等都不可避免的要占用優質耕地，我國重要法律的相關規定也給了國家征用制度提供了法律基礎，據統計，這些基礎設施和重點項目平均每年占用農地200到250萬畝[4]。2、集體土地使用權的使用者之間的流轉，主要包括鄉村集體建設占用農地和農村個人建房占用農地。鄉村集體建設用地主要是鄉村中的集體企業，農田中集體建設的水利設施等，主要是用于建設用地。集體土地使用權的使用者之間的流轉速度明顯加快，有關土地使用權流轉的法律規定：作為流轉對象的土地使用權，應該是由土地使用者依法享有的、權利主體明確的、依法可以流轉的土地使用權。

四、土地流轉過程農地非農化所面臨的困境以及各種阻礙因素

土地流轉中的農地非農化，不僅為城鎮化和工業化提供了土地的資本積累，促進了農村產業結構升級，對經濟社會的發展有很大的推動作用，在農村方面，土地流轉使廣大農戶獲得大量資金，獲得了土地增值收益。但是，農地非農化所導致的土地使用權的流轉，使土地的使用者發生了變化，根據國家規定，城市的土地是歸國家所有，農村的土地是農村集體所有，通過國家建設用地和鄉村集體建設用地導致的集體土地轉變為國有土地，集體土地使用者之間流轉，由此衍生出來的其他財產權利不盡相同，不同的政策之間不可避免的產生各種矛盾[5]。

（一）非農化和耕地資源之間的矛盾

《中華人民共和國土地管理法》中明確規定嚴格限制農業用地轉為

建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。黨中央如此重視我國的耕地資源的根本原因是我國的人多地少的基本國情，但是經濟的發展不可避免的要占用農村耕地，城市化和工業化需要哦用地與耕地保護之間出現了兩難的局面，在土地的有償使用過程中，由于對城市存量土地有償使用改造的困難性和有限性，地方政府不斷擴大和加快農地非農化的數量和速度[7]。關于非農化和耕地資源的爭論也是一場持久戰。

（二）土地流轉和非農化過程中產生大量失地農民，成為影響社會的不穩定因素

農業非農化造成的土地流轉中，國家和鄉村集體建設用地造成了大量的農民失地，尤其是在中國東部發達的大中城市，這種現象尤為明顯。目前我國失地農民問題主要表現為三個方面：第一是失地農民數量多，群體龐大，我國經濟的高速增長直接影響了城市化和工業化的進程，再加上中國人口的增加，使得土地占用規模過大，占用農村土地的速度也越來越快，國家強制占用農村集體土地，產生了大量的失地農民。第二是農民獲得的征地補償過少，征地補償是失地農民在城鎮化進程中獲得的最直接的經濟利益，也是最容易印發征地矛盾的焦點。我國現行的補償制度是一種直接的補償關系，并沒有考慮到失地農民的長遠利益[6]。國家和集體在占用農戶土地的同時，雖然依照法律的規定給與農戶一定的補償，使農戶獲得了土地增值收益，但是這些收益中大部分還是流入了集體的口袋，農戶分到的補償收益相對過少。征地補償的公平性收到質疑。第三是失地農民的后續生存問題，農民的生活水平和生活質量問題也沒有得到重視，這主要由于我國目前農村的社會保障體系并不完善，大多數農民沒有納入到社會保障體系之中，而且農業始終是農民收入的主要來源，失去了土地作為生存保障之后，農民的再就業也是一個大問題，總之，失地農民在失去土地之后生活堪憂，加之非農化速度的加快，失地農民的數量群體尤為龐大，如果不盡快采取措施解決失地農民的問題，這必然會成為威脅我國經濟社會穩定前進的因素。

（三）農戶的土地產權不清晰，土地承包權內容模糊

現階段農民盡管在家庭聯產承包責任制的制度框架下得到了土地的經營使用權，但是缺乏處置權，在土地所有權方面，政策上也沒有給與相應的保護。盡管在承包期內的土地使用權是收到保護的，而且國家也將農民的承包經營權從十五年延長到三十年，但是在農戶的心目中仍然存在著不確定性，就是在承包期滿之前，政府（無論中央還是地方政府）政策的變化有可能導致他們承包的一些或全部土地被拿走，擁有較多資本的農戶將遭受損失，即使這些資本是流動的也會如此[8]。對土地產權和土地承包權的不完全規定導致了我國現階段土地作為市場的一種要素，并沒有得到相應的發展，也降低了農戶農地經營收益和農地交易價格，增加了農地交易成本，降低了農地市場交易的凈收益，最終減弱了農戶的農地需求和供給[9]。不利于農地非農化，從而更加限制了農村土地流轉。

參考文獻：

[1]張宏斌，等.土地非農化調控機制分析[J].經濟研究，2001，（12）

[2]錢忠好.土地征用：均衡與不均衡——對現行中國土地征用制度的經濟分析【J】.管理世界，2004，12

[3]曲福田，許恒周.農村土地流轉與農民權益保障.農村經濟，2007

[4]高雅鄭州大學碩士論文2005

[5]趙濤：農村土地非農化進程中的土地政策問題及對策研究軟科學2011 年11月

[6]土地流轉中的失地農民問題及其對策崔智敏改革論壇

[7]譚榮曲福田中國農地非農化與農地資源保護：從兩難到雙贏中國公共管理論壇

[8]林毅夫中國改革后決定農場投資與農民住房建設的因素經濟發展與文化變遷

[9]吳元波試探中國農村土地市場流轉的“囚徒困境”[J]科學經濟社會2007年1月