解決“為官不為”問題的幾點思路

蔡志強

〔摘要〕 所謂“為官不為”，指的是領導干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領導者的崗位標準之間存在較大落差。“為官不為”作為一種政治現象，其原因固然與官員思想境界和黨性修養密切相關，但是也與我國全面深化改革“三期疊加”的環境挑戰有關。針對中央和社會普遍關注的“為官不為”問題，形成權力運行的激勵與懲戒機制，是解決“為官不為”的重要舉措。為此，一要結合依法治國和推進國家治理體系與治理能力現代化，盡快施行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程；二要強化制度激勵，形成領導干部在制度框架內依法行政科學用權的動力機制；三要加強黨風廉政建設，激發領導干部的擔當精神和創新精神；四要通過健全完善科學的干部選拔任用體制機制，培育優良的政治生態。

〔關鍵詞〕 黨的建設，“為官不為”，責權梳理，體制機制

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0038-04

所謂“為官不為”，指的是領導干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領導者的崗位標準之間存在較大落差。“為官不為”作為一種政治現象，其原因固然與官員思想境界和黨性修養密切相關，但是也與我國全面深化改革“三期疊加”的環境挑戰有關。

中國共產黨的宗旨和使命決定了黨的各項工作都是圍繞著人民群眾生活改善和社會主義事業發展的需要展開的。早在1934年，毛澤東就指出：“我們應該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動問題，到柴米油鹽問題”，“要得到群眾的擁護嗎？……那么就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題” 〔1 〕138-139。鄧小平也多次強調中國共產黨是人民實現他們任務的工具。2012年，習近平強調指出：人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標 〔2 〕。從中我們看到，無論是革命、建設，還是改革開放，中國共產黨核心價值的主軸從來沒有發生任何偏移，黨的全心全意為人民服務的宗旨是黨的所有政策過程中的價值基礎，是共產黨人推進事業發展的基礎。黨的領導干部的基本價值，就在服務人民，領導發展，并在滿足人民利益中獲得人民的擁護和支持。從這個意義上說，“為官不為”是對黨的宗旨和價值觀的惡意耗損。在推進黨的建設制度改革、構建政治新常態的實踐中，能否解決“為官不為”問題被視為評價黨風廉政建設績效的主要內容和標準。針對中央和社會普遍關注的“為官不為”問題，形成權力運行的激勵與懲戒機制，是解決“為官不為”的重要舉措。

一、 結合依法治國和推進國家治理體系與治理能力現代化，盡快施行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程

一個時期以來，黨和政府不斷完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。落實權力清單制度和公開制度，將黨的領導干部的責權利標準變成黨的組織和人民大眾監督干部的標準，就能夠通過自上而下的壓力系統和人民監督系統的作用發揮，防范和克服領導干部存在的庸政懶政怠政思想，從而減少做一天和尚撞一天鐘的消極懈怠思想和一天鐘也不撞的不作為現象。這其中，完善干部分類標準，廓清權責關系，下放和削減審批權，既能夠減少權力腐敗，也能夠避免權力因為沒有規范而亂作為和不作為。

我們知道，所有的組織都是在肯定與懲罰的框架內運行的。能否形成對領導干部依法行政、模范用法的激勵機制，決定了既有政治生態的發展趨向。黨的建設的制度化水平是政黨現代化的重要標志，體現了黨領導國家建設和社會發展，解決自身建設存在問題的現代化水平。黨的十八屆四中全會的一項重要成果，就是將黨內法規體系建設納入依法治國戰略中，這在實踐中凸顯了黨內制度與國家法律體系在法理和價值邏輯上的一致性。同時表明，黨的現代化需要有系統科學、有效運行的黨內法規體系，并且黨的制度權威與制度執行力直接體現為黨的領導干部對中央精神和黨的制度堅決執行上。

在具體實踐中，“為官不為”未必都是挑戰黨的集中統一的民主集中制的，也不完全是有令不行的表現，但是顯然需要針對“為官不為”強化制度對領導干部行政過程的約束與激勵。保障領導干部在完善的制度框架內科學行使權力，保障用權安全。由此，制度建設的首要問題就是厘清權責關系。當前我國政府正在進行的權力清單梳理，是克服“為官不為”和“為官亂為”的基礎與前提。厘清權責關系，一要結合全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，對政府與市場的責權利關系進行科學梳理。2013年“兩會”期間，國務院明確提出本屆政府將下放和削減1/3以上的審批權。當前正在推進的權力下放和削減工作，就是要最大限度地避免政府權力不當介入市場，也避免可能存在的權力尋租問題和監管不力問題。二要結合效能型政府服務型政府的治理理念，對政府職能部門的責權利關系進行科學梳理。這是解決當前政府管理中存在的有利的事情大家都想“抓”都想“管”，難以解決的問題或者沒有效益的事情“齊不抓共不管”問題的重要舉措。三是針對中國制度建設的實際，結合我們黨領導國家建設與社會發展的具體實踐，重新梳理并科學界定黨和政府的權責關系，使黨對國家和社會的領導更加科學規范。

二、強化制度激勵，形成領導干部在制度框架內依法行政科學用權的動力機制

在傳統計劃經濟體制下形成的權力運行結構，不但建構了與計劃經濟相適應的有效制度體系，而且形成了權力配置資源的路徑依賴。由此，在深化改革的過程中，要實現中央提出的削減和下放審批權的目標，還存在著制度性障礙和技術性變革的雙重壓力。習慣了依靠審批權來管理經濟與社會的職能部門領導干部深知，一旦權力下放或者下沉到基層，當經濟社會出現問題的時候，舊有的管理制度將難以解決新出現的各種問題。在復雜環境里，制度不完善引致的各種不確定性，使得領導干部本能地傾向于收斂權力。而市場經濟條件下權力配置資源的權威性和利益性，又使得許多領導干部繼續傾向于依靠行政手段解決問題，表現為對治理路徑和方法的無所適從，從而出現中央領導的思想已經在治理的天空翱翔，職能部門卻還在管理的框架內難以突破的現象。在此期間，一些領導干部則利用制度不完善和監管不到位用權力來謀取私利，加劇了權力運行的失序。