改革開放以來黨內直接選舉的實踐經驗

顏杰峰

〔摘要〕 改革開放以來，黨內直選作為黨內基層民主發展的重要標志，取得了明顯進步，積累了豐富經驗。即：黨內直選改革要正確處理好摸著石頭過河與頂層設計的關系，在改革試點的基礎上，由中央適時出臺相關黨內法規，對黨內直選的具體程序進行完善和優化；要堅持“不唯票”與重視票的辯證統一，既要體現群眾公認度，又要發揮黨委的領導和把關作用；要以改革創新的精神繼續推動黨內直選，主要是創新思維方式和工作方法。

〔關鍵詞〕 改革開放，黨內直接選舉，黨內選舉改革，黨內民主建設

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0050-05

黨內直接選舉是指黨員直接投票選舉黨內公職人員的選舉方式。與之相對應，黨內間接選舉是指由黨代表或黨委委員選舉黨內公職人員的選舉方式。改革開放以來，中國共產黨在黨內直接選舉方面進行了長期的探索，取得了明顯進展，也引發了一些爭議。系統總結改革開放以來黨內直選的實踐經驗，對于黨內選舉改革乃至黨內民主建設，都具有重要的意義。

一、要正確處理好摸著石頭過河與頂層設計的關系

摸著石頭過河與頂層設計的關系，是習近平總書記提出的全面深化改革需要把握的重大關系之一。2012年12月31日，習近平指出：“改革開放是前無古人的嶄新事業，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進。摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。” 〔1 〕

改革開放是沒有先例的偉大事業，沒有現成經驗可供借鑒，只能大膽試，大膽闖。改革開放以來，我們堅持摸著石頭過河的策略，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，充分尊重人民群眾的首創精神，才取得了舉世矚目的成就，開創了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。鄧小平曾經指出，要走一步看一步，一點一點摸索，出現問題及時應對，發現錯誤馬上糾正。

黨內直選改革就是走著一條摸著石頭過河與頂層設計相結合的道路。20世紀90年代初，黨內直接選舉首先在村級黨支部的選舉中以“兩票制”的形式出現。20世紀80年代，村委會直接選舉開始在農村逐步推開，農村基層黨組織逐漸出現了權威性與合法性危機。村黨支部是法定的村級各種組織的領導核心，其成員主要由鄉鎮黨委任命或由少數黨員選舉產生，而村委會成員則由村民直接選舉產生。在此背景之下，村黨支部的選舉改革提上了日程，源于山西省河曲縣的“兩票制”應運而生。1991年初，山西省河曲縣城關鎮岱獄殿村干群關系緊張，一些村民不斷上訪，要求撤換黨支部書記。為平息事端，鎮黨委派出了一個工作組進村調查。上訪村民公開表示，如果不讓村民選，就不服從新的支部書記的領導。在這種情況下，工作組通過反復討論，構思出一種新的選舉辦法：村里每戶派一名代表參加全村會議，大家以“推薦票”的形式推薦村支書候選人，然后由黨員按照村民“推薦票”的結果確定正式候選人，召開黨員大會進行正式選舉。最后，選舉結果獲得了村民的認可，村里的矛盾也得以化解。隨后，在矛盾沖突較多的舊縣鄉紙房溝村，用大致相同的辦法選舉產生村委會和村黨支部，只是將村民的“推薦票”改成了“信任票”。由此，“兩票制”的基本方式確定下來，即村民投信任票推薦候選人，黨員投票選舉黨支部。

在摸著石頭過河進程中不斷總結經驗，到達一定的階段，還需要頂層設計。摸著石頭過河并不否認頂層設計的作用，相反，二者必須高度統一。摸著石頭過河，可以積累豐富的實踐經驗，可以展現事物發展的規律，為頂層設計奠定基礎。頂層設計可以將摸著石頭過河積累的經驗和規律進行總結和推廣，為基層實踐提供支持，指明方向和途徑。

實踐證明，中央的態度，對于黨內直選改革的發展起著至關重要的作用。黨的十六大前，雖然加入黨內直選試點行列的地區不斷增多，但由于缺乏中央層面的明確支持，黨內直選的試點基本上還是呈“點”狀分布，且隨機性和偶然性突出，缺乏持續性和穩定性。這種狀況常被稱之為“孤島現象”、“插秧現象”或“曇花現象”。黨的十六屆四中全會和十七大為黨內直選改革提供了強有力的法理支持。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出：“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。” 〔2〕2942007年，黨的十七大報告提出：“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。” 〔3 〕40十七大黨章把第三十條款中的“基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”修改為“基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記選舉產生后，應報上級黨組織批準” 〔4〕230。2009年黨的十七屆四中全會再次提出：“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。” 〔5 〕17這些規定都是對各地直接選舉基層黨組織實踐成果的充分認可和吸收。在中央精神的鼓舞下，各地基層黨組織直選改革步伐明顯加快，不僅試點地區的數量增多，而且出現了由孤立的“點”向大范圍的“面”的重要轉化，黨的十七大前后，基層黨組織直選試點達到了高潮。黨的十七大召開時，時任中組部副部長歐陽淞就曾透露，十六大以來全國共有300多個鄉鎮開展了鄉鎮領導班子的直選試點。值得關注的是，湖北、四川、江蘇和云南等省都進行了由點到面的大規模的鄉鎮黨委書記的直接選舉試點。2002年9月，湖北省京山縣楊集鎮開展了“兩推一選”鄉鎮黨委書記的試點。從2005年初開始，鄉鎮黨委書記直選在湖北全省范圍內全部推開。2003年12月，成都市新都區木蘭鎮選出了全國第一位公推直選的鎮黨委書記。隨后，新都區在2004年底完成了全區所屬11個鎮的黨委書記公推直選。成都市在此基礎上又在全市擴大試點范圍。2005年8月，四川省委組織部下發文件，在全省18個市（州）和30個縣（市、區）普遍推開鄉鎮黨委書記的直接選舉。江蘇省從2003年起先在宿遷市宿豫縣進行試點，得到中央領導和中組部的認可后，試點范圍不斷擴大：從2004年底開始，宿遷市在所屬區、縣展開了較大規模的鄉鎮黨委領導班子直接選舉試點；到2005年7月，開始在全省范圍內推廣鄉鎮黨委書記直接選舉。2006年1月20日至3月22日，云南省紅河哈尼族彝族自治州在全州2市10縣共126個鄉鎮黨委進行了換屆直選，成為當年國內地市級中第一個進行大規模鄉鎮黨委領導班子換屆直選的州，也是全國30個民族自治州首先進行鄉鎮黨委公推直選改革的州。

黨內直選經過20多年的實踐探索，取得了很大成就，也得到了中央的充分肯定，但還亟需中央的頂層設計。各地直選在稱謂上有許多不同的表述，比如說兩票推選、公推競選、海推直選、差額直選、民推直選、公推差選等等，也創造了許多模式，比如“領選組閣”模式（又稱“新都模式”）、“倒選”模式（又稱“平昌模式”）、、“三票制”模式等等。總體而言，這些模式都具有一些共同特征，即首先打破由上級黨組織包辦候選人提名的慣例，通過黨員和群眾代表“公推”產生候選人，使候選人的民意基礎更加廣泛；然后再舉行黨員大會“直選”產生黨組織負責人，從而改變了以往的間接選舉模式，減少了中間代理環節，增強了選舉的民主程度。總體而言，這種做法較好地把黨的領導、群眾公認結合起來，將黨的干部選拔制度與民主選舉的要素結合起來，是比較適宜推廣的選舉形式。但是，在直選過程中，哪些程序是必不可少的，現在尚無統一的權威的說法。這就需要中央進行頂層設計。筆者建議，中央應當適時出臺相關黨內法規，對黨內直選的具體程序進行完善和優化，作出詳細而明確的規范，界定清楚哪些是“規定動作”，哪些是可以因地制宜的“自選動作”，為黨內直選走向制度化奠定基礎。

二、要堅持“不唯票”與重視票的辯證統一

按照新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，黨政干部選拔有“四不唯”，其中之一就是“不唯票”。因為實踐證明，如果只“唯票”，選拔出來的干部可能不能干（不干事不得罪人）、不愿干（避免得罪人）或不敢干（怕得罪人），可能導致個別干部把很多的精力花在人情往來上，甚至可能出現賄票等腐敗現象。“不唯票”是為了推進選人用人環境的良性運轉，而并非“不認票”或“不重票”，更不是否認選舉。

有個別人認為，“不唯票”實質是反對選舉，只要牢牢堅持民主集中制原則，就可以忽視甚至不要選舉制（在個別地方出現了以“不唯票”為名阻礙黨內直選繼續推進的情況）。這種認識是錯誤的。自民主集中制誕生以來，選舉從來都是其不可或缺的基本原則。民主集中制作為政黨的組織原則，最先是由孟什維克提出來的。因此，從歷史起源來看，選舉是民主集中制的必要原則和基本內容之一。為了更好地加強世界各國無產階級的團結，在列寧的指導下，1919年3月，共產國際（又稱第三國際）在莫斯科宣告成立。列寧在《加入共產國際的條件》中指出：“加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的。” 〔6 〕254由此，民主集中制就成了各國共產黨，也成了中國共產黨普遍遵守的原則。1922年中國共產黨二大通過了加入共產國際的決議，正式成為共產國際的一個支部。1927年黨的五大黨章規定：“黨部的指導原則為民主集中制。” 〔4〕211928年黨的六大黨章強調了黨的組織原則是民主集中制，同時，還首次規定了民主集中制的三條原則和內容，其第一條就是選舉制原則：“下級黨部與高級黨部由黨員大會、代表會議及全國大會選舉之。” 〔4〕33-341945年中國共產黨七大黨章規定了民主集中制的四條原則和內容，其第一條為：“黨的各級領導機關由選舉制產生。” 〔4 〕501969年黨的九大黨章規定民主集中制的首要原則和內容是：“黨的各級領導機關由民主協商、選舉產生。” 〔4 〕86十大和十一大黨章延續了這一說法。十二大黨章對民主集中制的原則和內容進行了完善，選舉原則作為六條原則和內容的第二條款提出。自此，一直到十八大黨章都沒有發生變化。

無論是在我國憲法中還是在我黨黨章中，選舉都是選人用人必須堅持的普遍原則。現行黨章規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。” 〔7 〕30-31選舉必須真實體現選舉人意志，是中國共產黨黨內選舉堅持的最基本原則。選票反映著選舉人的意志，體現著群眾公認度，因此，必須給予高度重視。

改革開放之后，我國社會利益主體日益多元化、復雜化，原有的基層治理結構出現不適應的情況，傳統任命式的干部選拔機制導致一些干部重視對上負責，而忽視對下負責。黨內直選之所以產生，村民自治等因素起了重要的壓力和推動作用，但歸根結底還是為了化解干群矛盾作出的變革。實踐證明，黨內直選上來的絕大多數干部，與群眾關系都較為密切，更容易得到黨員群眾的支持和擁護，干群關系能得到較好的解決。黨內直選的開展，對于提升基層黨組織的權威性和代表性，提高基層黨組織的領導能力，提升黨員干部的民主意識和民主素質，改革干部選拔任用制度，落實普通黨員和群眾的民主權利，改善黨的領導，鞏固黨的執政基礎，都有著極其重要的意義。

我們的黨內民主建設是要“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度” 〔8 〕39。重視票但不唯票，不唯票但重視票，只有堅持二者的辯證統一，才能同時實現廣大黨員和黨組織的意愿。按照新的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，群眾公認是干部選拔任用的基本原則，黨管干部是干部選拔任用的根本原則。群眾公認的重要標準就是群眾的選票，黨管干部原則的重要標準是黨委（黨組）的領導和把關作用。

堅持中國共產黨的領導，是中國特色社會主義的根本特征。堅持黨的領導，必須堅持黨管干部的原則。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央突出強調黨管干部原則。在2013年6月28日至29日召開的全國組織工作會議上，習近平總書記指出：“要把加強黨的領導和充分發揚民主結合起來，發揮黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用。” 〔9 〕2014年1月，新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》頒布。修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》的一個主要特點是突出強調黨管干部原則。中國共產黨是執政黨，用人權是最重要的執政權，是鞏固黨的執政地位、實現中華民族偉大復興的根本保證。任何時候，這個原則都不能動搖。黨管干部原則需要充分發揮黨委（黨組）在干部使用問題上的主導權、話語權，這一點即使是在西方國家也是要堅持的，政黨一旦成為執政黨，對于干部使用也有著很大的主導權和話語權。黨管干部原則與充分發揚民主是統一的。黨管干部的主體是黨組織，是集體說了算而不是個人說了算。在干部工作中必須充分發揚民主、走群眾路線。黨委（黨組）既不能完全以票取人、以分定人，成為群眾的尾巴，也不能偏離群眾路線，忽視群眾的選舉權。黨的基層組織直選改革，既要充分發揮黨委（黨組）強勢的引導和宣傳作用，又要發揚民主，充分尊重基層黨員和群眾的意愿。

堅持“不唯票”與重視票的辯證統一，在客觀上要求黨內直選改革必須與黨的基層干部選拔任用制度改革放在一起，將黨管干部原則與群眾公認原則有機結合起來，統籌謀劃，繼續試點，總結經驗。黨組織要敢于并善于將能干事、敢干事，具有銳意改革、開拓進取精神，德能勤績廉各方面表現優異的人才提名為候選人，并積極做好群眾和選民的工作，充分發揮領導和把關作用。當前，黨內直選改革試點的重點，應該放在處理好發揚民主、擴大民意基礎與上級黨組織發揮領導和把關作用的關系上面，實現黨組織意圖和黨員群眾意圖的雙贏。

三、要以改革創新的精神推動黨內直選改革

實踐證明，與時俱進是馬克思主義政黨的理論品質，正因為始終堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，我們黨才取得革命、建設和改革的一個又一個勝利。新世紀新階段，既是中國特色社會主義事業發展的機遇期，也是矛盾凸顯期。面對新的國內外環境，必須研究新情況、解決新問題，必須大力推進黨的建設的實踐創新、理論創新和制度創新，只有這樣，我們黨才能順應時代新要求，永不停滯，永不僵化。習近平在中央黨校2008年春季學期開學典禮上強調，歷史和現實都告訴我們，只有創新型的國家才能實現繁榮富強，只有創新型的政黨才能永葆先進性，要以改革創新精神推進黨內民主建設，推進黨內直選改革。

正因為具有改革創新的精神，20世紀90年代以來，黨內直選改革才能夠取得很多突破和成就。從1998年初至1999年初，四川在全省33139個村中（占全省總村數的60. 2% ），采取黨員和群眾公推，黨員直選的方法，創造了以公開、公平、公正、競爭原則為主的公推直選村黨支部成員的新機制。其基本做法大致是宣傳動員和公開報名、資格審查、當眾演講和民意測評、黨內直選、按程序報批五個步驟，其中候選人產生和投票方式兩個環節最為關鍵。四川的做法與經驗得到了中組部的充分肯定。大約同時，鄉級黨委的直選改革也在四川拉開序幕。與村級直選中村委會走在村黨支部前面不同，鄉鎮黨委和鄉鎮長直選改革基本上是同時啟動的。1998年12月，四川省遂寧市步云鄉采取村民直接投票的方式，選出了鄉長，被稱為“中國大陸直選第一鄉”。1998年9月～11月，四川省遂寧市市中區在東禪鎮和蓮花鄉搞了“公選”鄉鎮黨委書記的試點。雖然這次試點并非黨內直接選舉，也不是完全的“公選”，群眾、黨員的意見僅供參考，但它成了鄉鎮黨委書記直選的先聲。1998年11月～12月，四川省眉山市青神縣南城鄉在進行選民直接選舉鄉長、副鄉長試點的同時，也搞了黨員直接選舉鄉黨委書記的試點。這次選舉進行了鄉黨委、紀委、政府三套班子公推直選試點。由全鄉黨員直接選舉黨委、紀委班子成員，包括書記、副書記、紀委書記、黨委和紀委書記。1999年四五月間，山西省臨猗縣卓里鎮通過“海推直選”產生黨委書記、鎮長。2002年8月，湖北省在全省范圍內選取宜城市孔灣鎮、保康縣馬橋鎮、谷城縣南河鎮、大冶市茗山鄉、宜都市姚家店鄉、灣潭鎮等11個鄉鎮進行鄉鎮黨委書記和黨委委員的“兩推一選”試點。1998年夏天，山東青島四方區出現了兩個全體居民直接投票產生居委會的案例，至此，城市社區居委會的直選改革拉開帷幕。從1999年開始，青島、上海、南京及廣西都先后進行了直接選舉的試點。2002年，北京九道灣社區的居委會直接選舉被媒體廣泛報道，產生了較大的影響，這次直選被認為是基層民主從農村走向城市的重要標志。城市社區黨組織的直選改革，比社區居委會的選舉更遲一些。2004年12月，城市社區黨委的公推直選率先在南京市白下區淮海路社區進行了試點，引起了廣泛關注。黨的十七大之后，城市社區黨委的公推直選改革迅速發展，杭州、深圳、北京、上海等城市社區黨委的公推直選試點陸續開展起來。從2004年起，中共南京市委開始在單個社區試點“公推直選”。2006年，“公推直選”又推廣到南京市高淳縣所轄的全部8個鎮。2009年8月底，南京的363個城市社區全部采用“公推直選”方式選出黨組織書記、副書記和委員。此舉得到了中組部的肯定。2010年5月，南京的806個村通過公推直選的方式產生村黨組織領導班子。至此，南京成為中國首個實現基層黨組織“公推直選”全覆蓋的城市。

這些創新的做法引起了廣泛的關注，也引發了一些爭議。爭議的焦點是，這些做法與現有的黨內法規有關規定相沖突（與《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第四條、第十六條直接沖突）。如果沒有得到中央的明確支持，黨內直選改革可能早就壽終正寢了。

當前，改革進入深水區，黨內基層民主改革也進入深水區。黨內直選改革雖然已經取得了很大進步，獲得不少經驗，但仍然面臨著一些問題。尤其是，黨內直選改革還缺乏強有力的制度法規依據。雖然黨的十六大以來，中央多次以文件的形式對基層黨組織的直選給予支持和倡導，但迄今為止尚未對《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》等法規作出相應的修訂，許多黨內直選的做法還處在與現行法規相沖突的狀態。黨內民主改革，歸根結底要看它是否得到黨員群眾的支持和擁護，是否有利于黨的執政地位的鞏固，是否有利于增強黨的團結統一。改革創新要遵循辯證法，既要尊重現行規章制度，又不能拘泥于現行規章制度。現有的制度規定往往存在時滯性，如果符合現實需要的改革創新因文本上的制度規定而停滯不前，不敢按照實際情況的變化進行修改和完善，任何改革都無法向前推進，創新也就成為一句空話。黨內直選改革必須立足實踐，敢于突破，以改革創新的精神繼續推動。

以改革創新的精神推進黨內直選改革，首先要有創新的精神，黨內直選改革往往會改變現有的利益格局，這不可避免會遇到一些阻力、障礙和困難，沒有創新的精神狀態是很難的，必須在精神上克服不合時宜的傳統觀念和陳規陋習的影響。領導干部尤其是“一把手”是否擁有創新的精神和銳意改革的勇氣，對于黨內直選改革至關重要。以改革創新的精神推進黨內直選改革，要有創新的思維方式，即堅持解放思想、實事求是、與時俱進，摒棄保守、封閉性的思維方式，敢于推陳出新。改革開放以來黨內直選改革突破的主要是關于基層黨委書記、副書記、常委的規定。在各地黨內直選的探索中，基層黨委書記、副書記和常委候選人的提名方式一般包括組織推薦、黨員自薦和黨員群眾聯名推薦等多種方式，突破了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》中“上屆委員會提出，上級黨組織審查同意”的提名方式；最終投票環節也變成廣大黨員的直接選舉，突破了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》中在全委會上由委員間接選舉產生的規定。

以改革創新的精神推進黨內直選改革，還需要有創新的工作方法，針對新情況新問題，積極探索新的切實有效的方式方法。新的選舉方式方法，都能在一定程度上解決基層治理面臨的一些問題。當然，這些選舉方法并不十全十美，還存在著一些問題，需要在實踐中繼續摸索完善。新生事物在發展過程中，遇到問題是不可避免的，不能因噎廢食。在各地進行的黨內直選探索中，有些地方充分利用了信息技術和互聯網進行宣傳。實踐證明，它有利于發揮黨組（黨委）的主導性作用，應該繼續注重運用現代科學技術帶來的新方法和新手段，不斷提高黨內直選建設的現代化水平。

參考文獻：

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〔9〕習近平在全國組織工作會議上強調 建設一支宏大高素質干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心〔N〕.人民日報，2013-06-30.

責任編輯 陳 鵑