認知差異視角下的政府職能轉移問題

陳建國 李娉 馮海群

〔摘要〕 政府向市場、社會組織轉移職能是推進政府職能轉變的重要內容之一，而官員和科技社團負責人對此的認知狀況對該項改革的成效有重大影響。通過數據對比分析發現：政府官員和科技社團負責人盡管在身份、職位和利益方面差異比較大，但他們在轉移職能的內容方面既有共識，也有分歧：對操作性、專業性和服務性的科技事務進行轉移職能有一定共識；對宏觀性、決策性、管制性的職能，雖然科技社團負責人具有較強的承接意愿，但政府官員轉移的意愿并不強。這一研究發現的政策意涵是：轉移職能要從操作性、技術性等雙方共識比較強的職能內容開始，通過實踐逐漸擴大共識，不斷深化職能轉移改革。

〔關鍵詞〕 認知差異，職能轉移，政府官員，科技社團負責人

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0088-06

推進政府職能轉變，是我國全面深化改革、推進政府治理現代化的核心關鍵環節，也是我國政府管理體制改革的重點難點命題 〔1 〕。在進行行政審批制度改革、購買服務、向社會組織轉移職能①等轉變政府職能的實踐中，官員的意愿對職能轉變會產生決定性的影響 〔2 〕。多項針對中國社會組織承接政府轉移職能的研究發現，中國政府官員基于自身利益考慮、對社會組織不信任、害怕承擔責任等原因會導致轉移意愿不強 〔3，4 〕。那么，政府官員對于轉移職能的認知究竟是什么，他們是否愿意向科技社團轉移職能？如果愿意的話，他們愿意轉移什么職能？他們愿意轉移給社會組織的職能，和社會組織愿意承接的職能之間是否有差異？以上問題非常重要，關系到職能的轉出方和承接方之間是否存在共識。從已有文獻來看，這些問題還沒有得到很好的研究，相關判斷缺乏經驗基礎。為了超越純粹的理論紛爭，本研究采用實證的問卷調查來回答上述問題。研究的問卷調查分為針對科技社團負責人和政府官員兩部分。針對政府官員的調查是利用國家行政學院作為公務員培訓的國家學府，選取不同班次和級別的學員進行滾雪球式的問卷調查，共發放問卷101份，回收99份，回收率99%。針對科技社團負責人的調查選取的調研對象是浙江省科協作為業務主管單位的科技社團，共發放問卷163份，回收86份，回收率52.76%。通過問卷分析，我們發現：政府官員和科技社團負責人在政府向科技社團轉移職能方面存在著一定程度的共識：都認為應將“共益性”科技事務轉移給科技社團，對于宏觀性、管理性和政策性的宏觀科技事務轉移的共識不足。是否主動爭取、政府體制和官員的部門利益等是影響職能轉移程度的重要變量。在這些因素的作用下，政府會選擇性地向科技社團轉移職能。

一、身份與轉移職能的理論反思和更新

從理性選擇的角度來看，政府職能轉變是官員觀念和認知指導下行為選擇的結果。沒有觀念的轉變，政府職能的轉變就會比較困難。吳理財通過對鄉鎮政府職能轉變的調查發現，40.54%的人認為鄉鎮政府職能轉變的難點主要是鄉鎮干部觀念難轉變。那么，政府官員對于政府和科技社團等社會組織之間的職能關系的認知，就會直接影響到政府的職能轉變，也會影響到科技社團的職能承接 〔5 〕。傳統的理論從國家競爭的角度來理解政府和科技社團之間的職能關系。傳統理論認為，是否向科技社團轉移職能需要進行理性的思考和博弈，政府和科技社團雙方都會基于自身的成本—收益考慮職能關系。政府官員要從成本收益的角度考慮是否要轉移職能，科技社團負責人也會從成本收益角度考慮是否承接職能。

這種分析的邏輯是身份—職能—權力—利益。政府官員的特定身份決定了他對其所在機構的職能范圍認知。職能范圍的大小決定了其實際權力的大小，權力的大小則決定了官員可能設租空間的大小。設租空間的大小決定了官員獲得私人利益、部門利益或者個人的政治利益的大小。因此，這種邏輯推理的結論是，政府官員不愿意將自己的權力下放，不愿意將職能轉移出去，因為轉移職能就代表權力的減少，代表著利益的分割。即使要把職能轉移出去，也一定要在自己可控的范圍內進行。同樣的邏輯被用于分析科技社團負責人的行為選擇。科技社團負責人會基于身份、職能、權力、利益考慮科技社團在承接政府轉移職能中的策略選擇。科技社團負責人通常會面臨著兩難選擇，一方面，沒有人力、財力和組織能力建設方面的投入，政府官員不會相信科技社團有完成所承接職能的能力，擔心自己會被科技社團拖累而承擔責任。另一方面，政府官員不進行職能轉移，那么科技社團負責人就沒有動力和實力進行組織能力建設 〔3 〕。

這樣的邏輯分析將政府向科技社團轉移職能建立在雙方理性計算的結果上，而且將政府和科技社團看成一種競爭關系，忽視了二者合作的可能性。其實，如果政府官員和科技社團負責人雙方是真正的理性人，都進行理性選擇，那么在各自責任可控等條件下，合作共益才是共贏政策選擇。從政府和科技社團的組織屬性來看，二者從規范意義上講都屬于公共部門，政府和科技社團的組織目標都是社會效益，因此二者在共同謀求社會福利這一點上具有交集，這也構成了二者合作的價值基礎。從實踐調查來看，政府也在向科技社團轉移一部分職能，政府和科技社團之間有著大量的合作實踐，國外政府的財政支出有相當大的比例都是通過社會組織支出的，以至于薩拉蒙稱之為“第三方治理” 〔6 〕。

因此，我們要用新的理論來認識政府和科技社團之間的職能關系，來解釋政府官員和科技社團負責人對轉移職能的認知和行為選擇。其實，新公共管理運動以來的合作治理、協作性公共管理、跨域治理、網絡治理等各種合作共治的思想都為我們理解政府、市場和社會三個部門之間的職能關系提供了全新的思維。具體到政府和科技社團之間的職能關系而言，和“身份—職能—權力—利益”邏輯鏈條并行的是“身份—職位—責任—利益”鏈條。政府官員要想獲得更多的個人或群體利益，就需要想方設法實現職位所對應的責任，從而爭取在官僚體制中獲得晉升，改變自己的身份地位。而將政府職能中那些專業性較強的事務交給科技社團來承擔，是提高行政效率、降低行政成本的重要途徑。對于科技社團負責人而言，要想獲得充分的個人和組織利益，就需要通過讓科技社團承接更多的職能并且履行好相應的責任，讓委托轉移職能的政府官員放心，才能夠鞏固和改善自己的職位，甚至改變自己的身份地位。正所謂“有為才能有位”，尤其是在后雙重管理時代，一業多會，出現競爭關系的情況下更是如此。這一新理論為我們理解政府和科技社團之間的伙伴關系提供了全新的視角。這二者在理性分析的基礎上不忘職位帶來的責任，而這種責任更是一種職責和義務，它與公共利益相聯系。在新理論的指導下，在可控范圍內，出于責任的考慮，政府官員會選擇性地將一些職能轉移給科技社團。

這是理論的反思和邏輯的推理，理論可以對實踐進行指導和預測，但并不等同于現實實踐。那么在現實中，政府官員和科技社團負責人對于二者之間職能關系的認知情況如何，我們將在下文中進行重點探索。

二、認知差異和職能轉移的數據分析

能否在轉移職能的內容、方式等方面形成共識，是政府官員和科技社團負責人之間就轉移職能采取行動的前提條件。從理性選擇的理論分析來看，由于雙方所處的身份地位不同，在對轉移職能的認知方面可能會有差異。但是從我們調查的結果來看，二者之間對轉移職能內容的共識要大于分歧。將科技社團和官員對轉移職能的認知數據進行對比分析，我們發現官員贊成轉移的職能和科技社團負責人認為應當由其承擔的職能項目內容具有一定的共識。官員并非一味地反對向科技社團轉移職能，只是有條件地贊成向科技社團選擇性地轉移職能。下文將分別從轉移內容、轉移動因、承接內容、承接動因四個方面對數據進行分析。

（一）政府官員對轉移職能的認知。具體表現在以下兩個方面：

1.政府官員認為主要應轉移“共益性”科技事務。政府官員對于實踐中向科技社團轉移職能內容的認知和科技社團負責人相似，都認為主要應轉移“共益性”科技事務。政府官員反映，實踐中對科技社團轉移的職能情況如下：科普占到27.2%，培訓和繼續教育占到23.7%，調研和提出相關科技政策建議占到11.8%。與科技社團負責人承接的認知相類似，政府官員對相關科技領域的監督管理、科技領域的發展規劃和政策執行等宏觀性的科技事務類型的職能轉移意愿不強。例如，行業紀律規范與懲戒僅占總數的1.2%，相關科技領域的發展規劃僅占總數的4.1%（詳見表1所示）。

與此相聯系的是，政府官員對科技社團應有職能的認知，也證明了上述觀點。根據我們的調查情況，政府官員認為科技社團主要應當代表和維護會員的利益，為會員提供服務。同時，協助政府進行管理工作。由表2中的數據可知，26.3%的受訪政府官員認為科技社團應該更多地為會員提供服務，20%的受訪政府官員認為科技社團應該代表和維護會員利益，19.3%的受訪政府官員認為科技社團應該面向社會大眾開展公益性活動。而排名最后的是協助業務主管單位的管理工作，貫徹政府政策和意圖，僅占到15.3%。這種情況表明，政府官員將管理性和輔助決策性的職能轉移給科技社團的意愿較低（詳見表2所示）。

2.政府官員認為轉移職能的難題是體制和利益。在我們的調查中，25.8%的受訪政府官員認為，轉移職能的難題是我國行政體制改革還沒有完全到位，轉移職能的制度環境需完善。20.7%的受訪政府官員認為，轉移職能的難題是轉移職能涉及政府部門利益，一些部門不愿放權。15.3%的受訪政府官員認為，轉移職能的難題是政府部門對轉移職能必要性的認識有待提高。這種情況表明，在轉移動因方面，一些政府官員基于身份、職位、利益的考慮，設租行為和尋租行為帶來的利益使其難以將涉及部門利益的職能轉移給社團承擔（詳見表3所示）。

但如果由此得出結論認為，政府官員都是基于自身的職位、地位和利益考慮，而不贊同向科技社團轉移更多的職能，也是不全面的。在我們的調查中，28.3%的受訪官員認為，政府向科技社團轉移相關職能，有助于政府還權于社會，實現多中心治理。7.7%的受訪官員認為，政府向科技社團轉移相關職能，可以讓社會團體獲得更多的資源和機會發展壯大。25.3%的受訪官員認為，政府向科技社團轉移相關職能，可以節約管理成本，減少政府面臨的矛盾。這就說明基于身份—職位—責任的考慮，部分政府官員還是贊同將部分職能轉移給科技社團承擔，而且他們的觀念受到了公共管理的新理論和理念的影響。

（二）科技社團負責人對轉移職能的認知。科技社團負責人在政府和科技社團的職能范圍方面形成了基本的認知格局，認為科技社團主要聚焦于科技共同體事務，而對宏觀性的科技管理和政策事務不重視。同時認為承接政府轉移職能不能多到影響科技社團發展。多數科技社團負責人認為，承接的職能多數是主動爭取來的。

1.負責人認為科技社團應聚焦共同體事務。 科技社團負責人認為科技社團應當承擔的職能主要包括：科技評價和規范等科技共同體的事務與對政府決策咨詢事務等。針對浙江的86家科技社團調查結果如表4所示。

由上表數據可知，社團負責人認為科技社團最主要的職能是科技獎勵、科技人員評價和科技評價，占到總數的10.1%，其次是調研和提出相關科技政策建議，占到9.8%，再次是培訓和繼續教育，占到9.3%。而諸如相關科技領域的監督管理、相關科技領域的發展規劃、科技創新標準的設立與執行等協助政府決策和政策執行的職能占比較少，僅占3.4%、5.5%、3.8%。這表明，在科技社團負責人看來，科技共同體內部的科技評價、調查培訓、標準和鑒定等科技事務是社團應該承擔的主要職能。而科技共同體的紀律規范等職能的認知程度比較低。相對于科技共同體內部事務而言，科技社團負責人對發展規劃、政策制定、執行和監督等屬于科技領域的宏觀事務關注比較少，這在一定程度上是與我國政府在科技事務領域占主導地位相關聯的。

科技社團負責人歡迎政府向科技社團轉移職能，但是也有一定的限度。在我們的調查中， 有66.7%的社團負責人基于社團自身的考慮，擔心承接政府轉移的職能會影響自身發展，不贊成政府向科技社會團體轉移過多的職能。還有33.3%的負責人基于社會效益的考慮，認為職能如果是政府的，政府就應該直接承擔起來。

2.負責人認為承接職能主要依靠主動爭取。在轉移職能的內容達成共識后，轉移途徑就成為影響能否實現轉移的關鍵。科技社團從政府那里承接職能，靠什么途徑實現呢？科技社團負責人認為社團能夠承接到職能的主要原因是社團主動爭取承接，持這種觀點的人數占到40.8%。35.3%的被調查者認為，科技社團能夠承接到政府轉移的職能，主要是政府出于職能改革考慮主動轉移。20.4%的被調查者認為，科技社團能夠承接到政府轉移的職能，主要是由于政府專業能力不足的原因造成的。

（三）科技社團負責人和政府官員對轉移職能認知的對比分析。通過對科技社團負責人和政府官員關于轉移職能事項認知的對比分析，我們發現雙方之間對轉移職能的內容存在一定程度的共識，同時也有分歧。具體表現為，雙方對于操作性、常規性和輔助性的科技事務轉移的共識程度比較強，對于宏觀性、管制性和決策性的科技事務意見分歧比較大。具體而言，雙方對轉移內容的共識主要集中在科技獎勵、科技人員評價和科技評價，調研和提出相關科技政策建議，行業調查和統計，培訓、繼續教育和科普等職能事項上。雙方在專業技術職稱評定，執業資格認證，技術標準、行業規范制定，技術鑒定和技術事故鑒定，相關科技領域的監督管理，科技創新標準的設立與執行，相關科技政策的執行等職能內容是否應當進行轉移，意見分歧比較大。

對于科技獎勵、科技人員和科技評價，專業技術職稱評定，執業資格認證這些外部性較弱的職能，社團負責人認為其比較重要。而針對培訓和繼續教育、科普等具體操作性的職能，政府官員認為應由科技社團來承擔。二者的共識主要集中于管制性、決策性的職能，如科技創新標準的設立與執行，相關科技政策的執行，相關科技政策的監督，政府官員的轉移意愿與社團負責人的承接意愿都較弱，具體情況參見表5。

如表5所示，根據政府官員轉移意愿和社團負責人承接意愿的強弱劃分為四個象限，分別是強—強，弱—弱，強—弱，弱—強。

象限A中是政府官員轉移意愿較弱、社團負責人承接意愿較強的職能內容。例如專業技術職稱評定、執業資格認證、技術標準、行業規范制定、技術鑒定和技術事故鑒定等職能專業性較強，外部性較弱，社團負責人愿意承接這一類職能，實現自主治理。政府官員在這一類職能中有較大的設租可能性，因而屬于權力和利益鉸接的領域，不會輕易進行職能轉移，即使要轉移也會優先考慮可控的事業單位或有選擇性地選擇科技社團進行轉移。

象限B中是政府官員轉移意愿強、社團負責人承接意愿也較強的職能內容。例如科技獎勵、科技人員評價和科技評價、調研和提出相關科技政策建議、行業調查和統計，這一類職能專業性比較強，外部性比較弱，因而適合科技社團這種具有專業特長的社會組織承擔，同時由于外部性比較弱，設租的空間有限，政府官員也愿意進行轉移，這有利于減少自身的責任。

象限C中是政府轉移意愿比較強、而科技社團負責人承接意愿較弱的職能領域。例如，培訓和繼續教育、科普，政府官員轉移意愿較強，而社團負責人承接意愿較弱。這主要是由于這一類職能屬于服務性、公益性的職能，不能很好地利用科技社團的專業性，負責人接受意愿薄弱。這一類職能屬于公共服務性職能，權力和利益密度比較小，與政府部門利益關聯不大，因而，政府官員愿意其轉移出去，降低行政成本。

象限D中所包括的職能是現實中最難實現轉移的部分，它們的特征是政府官員轉移意愿弱，社團負責人承接意愿也較弱。具體的職能內容包括：行業紀律規范與懲戒、相關科技領域的監督管理等。這些職能具有宏觀性、管理和規劃都與政府官員的權力相掛鉤，與政府部門的利益相聯系，因此政府官員基于身份—職位—利益的考慮，不愿意將這部分職能轉移出去。而科技社團負責人同樣基于身份—職位—利益的考慮，承接這部分職能會影響到科技社團為會員提供信息服務等內部職能，需要承擔相關責任，因此社團負責人承接這部分職能意愿也較弱。

三、結論與政策建議

本文利用我們在浙江和國家行政學院分別針對科技社團負責人和政府官員的調查數據，研究了他們對政府向科技社團轉移職能的認知狀況，分析了他們有共識的職能轉移事項和意見分歧的職能轉移事項。我們發現，雖然政府官員和科技社團負責人身份、職位和利益差異比較大，但他們對轉移職能的認知并非全然對立，而是針對不同的職能事項存在著共識或者是意見分歧。具體而言，二者之間在操作性和事務性強的事項，對外部性弱的事項存在著一定程度的共識，認為這些應當轉移給科技社團負責。而對于宏觀性、決策性、管制性比較強、外部性也比較強的的職能，科技社團負責人具有較強的承接意愿，但是政府官員轉移的意愿并不強。

因此，我們的結果證實了身份、職位和利益等因素對政府官員和科技社團負責人對轉移職能認知的影響。身份既是利益，也是責任，當利益大于責任時，當事人就認為不需要轉移。當責任大于利益時，當事人就認為需要轉移。當二者對稱時，當事人就會選擇性地轉移，并且選擇性地選定承接職能的科技社團。因此，從政策意義來看：轉移職能要從操作性的職能、技術性的等政府官員和科技社團負責人共識比較強的職能事項入手，通過實踐讓雙方都看到協作治理的益處之后，逐步拓展共識范圍，深化職能轉移改革。

從政策選擇的角度來看，本文的研究對于擴大官員與社團負責人對轉移職能的共識，深化職能轉移改革有以下幾點啟示：

（一）官員與社團負責人之間的共識是推動職能轉移改革的思想基礎。實踐中，政府官員基于部門利益以及自身利益的考慮，會選擇性地轉移部分職能給科技社團；科技社團負責人同樣會在理性分析的基礎上選擇性地承接部分職能。從本文實證分析的結果來看，二者的認知差異對轉移和承接職能的內容影響顯著，對于共識性較強的領域，職能的轉移與承接較容易實現，對于共識性較弱的領域，官員的轉移意愿和社團負責人承接意愿則難以統一。因此，逐步消除官員與社團負責人對轉移職能的認知差異，從共識領域著手取得雙方獲益的績效，縮小分歧，拓展共識的范圍是拓展職能轉移和承接范圍的必由之路，也是深化職能轉移改革，促進有序轉移的重要改革策略。

（二）從操作性、技術性事務入手漸進開展科技事務職能的轉移與承接。通過對比分析官員和社團負責人的數據，發現雙方對操作性和技術性較強的科技事務存在著一定程度的共識，例如：科技獎勵、科技人員評價和科技評價、調研和提出相關科技政策建議、行業調查和統計等科技事務等。這部分職能不涉及到政府部門的核心利益，政府將這部分職能轉移出去有利于降低行政成本，提高行政效率；同時，這部分職能專業性較強，科技社團承接有利于自身優勢的發揮，因此，政府轉移意愿和社團承接意愿都較強，這些事務應成為第一批進行轉移的事務，交給社團負責，并在此基礎上拓展事務轉移的范圍，逐步將轉移范圍拓展至決策性較強的事務。

（三）職能轉移首先從官員與社團負責人共識性較強的領域開始，以擴大共識領域的方式促進共識性較弱領域職能轉移的實現。本文實證分析結果顯示，不同類型的職能在實踐中的轉移難度和承接難度是不同的，實現科技事務的有序轉移也不可能一蹴而就，在轉移初期，應當有針對性地選擇官員和社團負責人共識性較強的領域作為起步，例如：先從表8中的B象限開始，逐步拓展至其他象限。官員和社團負責人共識性較弱的領域想要實現職能轉移較為困難，應發揮共識性較強領域職能轉移以點帶面的作用。在轉移和承接職能的過程中，政府與科技社團之間的業務合作越來越頻繁，關系越來越緊密，官員和社團負責人都意識到更多的合作會帶來更多的雙贏，在履行職位職責的同時實現雙方收益的最大化。隨著二者合作范圍的不斷拓展，官員與社團負責人的共識領域也會越來越大，原先共識性較弱領域的事務轉移也會逐步得到實現。

（四）通過由試點到共識的方式拓展政府與科技社團協作治理領域。針對外部性較強、與政府部門利益聯系緊密的宏觀性、決策性和管制性的科技事務轉移難度大的實際情況，建議通過試點的方式逐步凝聚共識，建立制度規范，發揮典型地區、典型案例的帶頭作用，例如：中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作的開展，以科技評估、科技標準制定等科技類公共服務職能作為轉接重點，逐步完善轉接效果監督評估機制，加強制度化的轉接機制建設，通過試點—共識的途徑把特殊性的案例轉化為一般性的規范，形成更多可推廣的成功模式，拓展政府與科技社團協作治理的領域。

注 釋：

①“政府轉移職能”一詞來自中央全面深化改革領導小組第十二次會議，會議通過了《中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作實施方案》，并指出中國科協所屬學會應有序承接政府轉移職能擴大試點工作。詳見2015年5月6日的《人民日報》。

參考文獻：

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〔6〕陳建國.在與非營利組織互動合作中轉變政府職能——《公共服務中的伙伴》述評〔J〕.中國非營利評論，2014（1）.

責任編輯 周 榮