“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費”預(yù)算管理問題淺析

宋萍平

[摘 要] 近年來，隨著社會公眾對政府機構(gòu)“應(yīng)該提供與稅收相匹配的公共服務(wù)”的期望不斷提高，政府轉(zhuǎn)型勢在必行。財務(wù)方面，行政、事業(yè)單位也加緊改革步伐。S縣于2005年在L鎮(zhèn)等五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“鄉(xiāng)財縣管”，2007年全縣推開。目前，以“三公經(jīng)費”為科目代表的預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效評價等財務(wù)精細化管理正在深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府部門最末級預(yù)算單位，精細化執(zhí)行需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、完善機制。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)財縣管；預(yù)算執(zhí)行；三公經(jīng)費；公共服務(wù)；問題；措施

[中圖分類號] F230 [文獻標(biāo)識碼] B

隨著行政單位、事業(yè)單位會計制度的改革，新修訂《預(yù)算法》的實施，以及社會公眾對行政事業(yè)單位財務(wù)知情權(quán)的訴求日漸升溫，探討如何合理、規(guī)范地進行“三公經(jīng)費”預(yù)算管理就很有現(xiàn)實意義。

一、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費”預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）收入方面

西部S縣為該區(qū)域內(nèi)較早且“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”運行成熟、在一定區(qū)域內(nèi)具有示范效應(yīng)的縣，屬于典型的農(nóng)業(yè)城市，以末級預(yù)算單位L鎮(zhèn)為例，其財政收入來源主要包括：財政撥款、農(nóng)稅改革轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入以及其他收入。

財政撥款是L鎮(zhèn)最主要的收入來源，究其原因：一是農(nóng)稅改革后，農(nóng)業(yè)稅收收入來源直接削除，收入從“一上”“一下”幾乎變?yōu)橥耆摹耙幌隆保欢恰叭r(nóng)”發(fā)展勢頭良好，農(nóng)村技術(shù)限制導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品再加工附加產(chǎn)生的稅收利好直接上移；三是行政事業(yè)單位職權(quán)進一步規(guī)范，行政事業(yè)收費、處罰等減少，使得非稅收入日漸減少。

（二）支出方面

從人員日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費角度看：

定額商品服務(wù)支出，根據(jù)該鎮(zhèn)行政事業(yè)單位核定編制數(shù)給予日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費總量預(yù)算安排，包括辦公費、電費、水費、郵電費、公務(wù)接待費、公車運行費、培訓(xùn)費、差旅費、維修（護）費、勞務(wù)費、因公出國（境）費等。非定額商品服務(wù)支出按照全縣當(dāng)年收入執(zhí)行進度酌情安排或者不安排。

從各站所看：

L鎮(zhèn)有政府、黨委、財政所、農(nóng)經(jīng)站、社保所、計生辦、廣播文化站、司法所、黨校、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站等13個站所，各單位獨立建賬，獨立核算，財政所代管。政府、黨委統(tǒng)籌管理全鎮(zhèn)，包括：站所全年工作的計劃圍繞鎮(zhèn)黨委、政府的重點工作進行；部分站所辦公無償使用屬政府資金建設(shè)的辦公樓；站所對應(yīng)上級局單位年中、年底檢查等工作均需要鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)迎檢并接待；站所對外宣傳均需要通過黨委宣傳辦公室對外發(fā)布；各站所績效考核、人事變動等事宜均由政府統(tǒng)管等等，從而使得實際產(chǎn)生的經(jīng)濟費用無法嚴(yán)格區(qū)分、劃歸到各站所。

二、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費”預(yù)算管理問題

（一）收入方面

1.財政收入進度與工作開展進度不匹配

由于預(yù)算“一上一下”時間延遲，年度1月、2月只安排人員方面的基本支出，一年的公用經(jīng)費在3-12月這內(nèi)完成收入。

行政、事業(yè)單位職權(quán)行使在全年第一季度定調(diào)、開端，包括農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育與法律援助等公共服務(wù)職能，以及小城鎮(zhèn)公共集中供暖、水電供給、污水排放、自由農(nóng)貿(mào)市場管理、村隊維穩(wěn)以及節(jié)日慰問走訪等活動。

2.非稅收入不返還削弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織收入的積極性

據(jù)統(tǒng)計，L鎮(zhèn)非稅收入主要集中在政府國有資產(chǎn)出租收入、國有資產(chǎn)處置收入、畜牧獸醫(yī)站檢疫費。暫將非稅收入分為非稅常規(guī)性收入和偶發(fā)性非稅收入。一是由于常規(guī)性非稅收入全額上繳，每年上繳額度不返還、不獎勵，使非稅收入工作并不納入重點工作；二是偶發(fā)性非稅收入全額上繳，導(dǎo)致單位不使用日常公用經(jīng)費加強國有資產(chǎn)維護，對國有資產(chǎn)養(yǎng)護形式重于實質(zhì)，使資產(chǎn)貶值、報廢加速。

3.收入預(yù)算編制和執(zhí)行不符

目前，L鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行在同一財務(wù)運轉(zhuǎn)平臺中進行，但是，由于縣、鎮(zhèn)之間有嚴(yán)格的計劃使用審批程序，使集中審核辦公室工作量大且繁瑣。因此，預(yù)算編制可以細化到功能科目的類款項、經(jīng)濟科目的會計末級輔助核算科目，而預(yù)算執(zhí)行的計劃申報、審批則只具體到功能科目的類款項，經(jīng)濟科目限制較小，“三公”經(jīng)費的數(shù)據(jù)則只能由該單位會計人為預(yù)估控制，從而導(dǎo)致決算時末級輔助核算經(jīng)濟科目預(yù)決算相差較大。

4.“三公”經(jīng)費預(yù)算測算和會計記賬缺乏統(tǒng)一測算公式或口徑

（1）預(yù)算測算

預(yù)算編制過程中，重點關(guān)注項目資金測算，包括項目書、測算依據(jù)、工程概算等，而日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費測算則由預(yù)算編制人員自行測算，沒有統(tǒng)一公式約束。

（2）會計記賬

“三公”經(jīng)費定義為公務(wù)用車費用、公務(wù)接待費用以及因公出國（境）費用，但是各單位實際情況、各會計人員理解又各不相同：

L鎮(zhèn)距離S縣58公里；L鎮(zhèn)下轄37個行政村，距離鎮(zhèn)區(qū)0-5公里范圍有15個村隊，5-10公里有10個村隊，10-15公里有7個村隊，15-20公里有2個村隊，20公里公里以上的村隊有3個。摩托車、公務(wù)車用車維護、燃油以及保險都有計入公務(wù)用車的可能；下村維穩(wěn)、開展工作隊工作以及向上匯報工作等，因票據(jù)報銷后會計無法核實真實用途導(dǎo)致全部計入公務(wù)用車的可能。

據(jù)統(tǒng)計，L鎮(zhèn)周一至周五80%機關(guān)干部均在宿舍居住，以個人“搭伙”的方式在餐廳吃飯。L鎮(zhèn)平均1年會餐3-5次，會餐采購的肉、菜可能計入公務(wù)接待費；縣局單位檢查工作人員較少時由職工餐廳接待，米面油等食品可能計入公務(wù)接待費；鎮(zhèn)機關(guān)干部因時常下村不能按時在餐廳就餐，外出誤餐就餐可能計入公務(wù)接待費。

（二）支出方面

1.“三公”經(jīng)費“被”壓縮與實際開展經(jīng)濟業(yè)務(wù)規(guī)律不符

多部門要求“三公”經(jīng)費逐年下降一定比例，“被”壓縮只能解決一時困境，但是“合理不合情”，將會導(dǎo)致真實的經(jīng)濟業(yè)務(wù)形成假賬數(shù)據(jù)。endprint

2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）缺乏公務(wù)卡推行的環(huán)境

因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）消費能力有限，公務(wù)卡的還款周期、報銷制度約束等原因?qū)е聶C關(guān)干部不愿使用個人公務(wù)卡支付因公支出，截止目前為止，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)無一商戶安裝POS機，舍近求遠反而會增加成本。

3.“三公”經(jīng)費中公務(wù)接待費用結(jié)算滯后形成年底或年初大額消費假象

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機關(guān)餐廳人員支出由單位自行安排，因此無能力接待不規(guī)律的公務(wù)接待。但是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）能夠滿足單位接待的商戶極少，財務(wù)人員沒有能力約束商戶按月結(jié)賬。每年11、12月商戶按照經(jīng)營習(xí)慣結(jié)清全年簽單，未能結(jié)清的，于次年3-4月繼續(xù)結(jié)算，產(chǎn)生消費假象。

4.次年預(yù)算與本年決算工作時間差導(dǎo)致無法將兩年數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對

政府的預(yù)算、決算都要通過一定的法定程序才能生效、實施，按照工作推進時間安排，預(yù)算在前，決算在后，本年決算數(shù)據(jù)并不能作為次年預(yù)算測算的基數(shù)。

（三）其他方面

1.預(yù)、決算軟件更換頻繁，本年決算和次年預(yù)算存在斷層

目前，L鎮(zhèn)預(yù)算編制已使用財務(wù)大平臺網(wǎng)絡(luò)版，但決算工作還在使用單機版決算軟件。本年決算和次年預(yù)算數(shù)據(jù)不能通用，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能進行勾稽關(guān)系計算審核。

2.行政事業(yè)單位職能缺位、越位同時存在

“鄉(xiāng)財縣管”在很大程度上杜絕了基層政府舉債履職，國庫集中支付減少資金安全隱患，但是，因為財權(quán)無形上移而事權(quán)卻實際存在，導(dǎo)致基層政府提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給、小城鎮(zhèn)建設(shè)公共配套等服務(wù)、提高經(jīng)濟體量、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收支存在“越位”和“缺位”同時存在，公眾聚焦點極易集中在“三公”經(jīng)費上。

三、建議措施

一是通過上層制度設(shè)計，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全年全額上繳國庫的非稅收入在本年或者次年給予一定比例下?lián)埽鳛橄嚓P(guān)工作經(jīng)費，鼓勵開展非稅收入工作。

二是將單位預(yù)算編制與下年重點工作相關(guān)聯(lián)，根據(jù)本年工作完成及次年工作目標(biāo)、重點工作任務(wù)的安排情況，編制次年預(yù)算。

三是績效部門配合，通過單位自評和績效部門評分，將預(yù)算的執(zhí)行與行政事業(yè)單位職能行使掛鉤，強化預(yù)算績效。

四是從上層至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）末級，進一步加強財務(wù)軟件的連續(xù)使用、統(tǒng)一使用，減少中間變更軟件使電子賬務(wù)數(shù)據(jù)由“由簡變繁”，加強預(yù)算、決算數(shù)據(jù)的通用、勾稽計算等，增強數(shù)據(jù)的連續(xù)性，從而通過軟件快速審核預(yù)算、決算的合理、規(guī)范性，更好地為財務(wù)人員服務(wù)。

[參 考 文 獻]

[1]陳振華.財政視角下三公經(jīng)費治理分析[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2013（8）

[2]戴雪平.“鄉(xiāng)財縣管”改革工作現(xiàn)狀及模式探索[J].科學(xué)咨詢，2012（7）

[3]徐以平.事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理初探[J].中國總會計師，2014，（1）

[4]徐群其.加強“三公經(jīng)費”支出管理的研究[J].財經(jīng)界，2013（30）

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint