長沙“十三五”應對人口變化的對策探討

呂靈華

摘要：“十三五”期間長沙面臨的人口問題，已不再是單純的人口數量問題，而是人口數量、結構和素質相互交織的人口問題，為此，長沙必須從合理調整生育率、調節產業結構、規劃城市布局、引進和安置外來人口和開發老齡人力資源等方面采取具體的應對措施。

關鍵詞：長沙；十三五；人口變化

人口是社會經濟發展的基礎，是直接影響區域經濟與社會全面、協調、可持續發展的關鍵性因素。“十三五”時期，長沙人口總量將會增加趨緩、勞動年齡人口比重快速降低、老年人口比重不斷增加，未來長沙面臨的人口問題，已不再是單純的人口數量問題，而是人口數量、結構和素質相互交織的人口問題。為此，在中國經濟發展的“新常態”下，長沙必須以社會經濟長遠發展和人口的全面發展為目標，對全市的人口、社會和經濟作充分的調查、分析和研究，及早提出切實可行的應對措施，及時調整長沙人口發展戰略。

一、合理調整生育率，改善人口年齡結構

由于計生政策的長期實施，以及環境惡化所造成的生育障礙等因素，使得長沙的人口老齡化程度在不斷地加深，勞動力面臨萎縮，家庭養老功能和抗風險能力降低。所以，“十三五”時期長沙面臨的主要人口問題不再是控制人口的增長，而是適當放開政策，適當鼓勵生育，使人口的增長與經濟發展相適應。進一步放開“二孩”政策，且“二孩”生育政策的調整重點應放在生育率相對較低的城區，具體操作須穩中有進。相應的公共服務和社會福利政策要及時跟進；創建“兒童友好型城市”。要創造一個良好的交通秩序，要讓兒童在馬路上能安全地行走；要把城市打造成兒童學習的課堂，孩子學的不僅僅限于知識，還要學些生活常識，生活技能等，要讓兒童積極參與城市生活。

二、調節產業結構，增強城市承載力

首先，轉變經濟發展方式，有效利用好勞動力資源。要大力發展一些技術含量高的新型產業、高新技術等行業，通過技術革新、信息互通、提高開放程度和引進外資，提高整個生產運作的效率和潛力，減少勞動力的需要量，以彌補勞動力資源的不足。

其次，優化產業結構，拓展更多的就業空間。必須加大農村人口的轉移力度，調整產業結構，著力發展就業容量彈性大的第三產業，繼續發展生產性服務業，培育新型消費產業。第二產業的發展則要加快發展知識和技術密集型產業，擴大大學生就業機會；同時，要大力支持民營經濟的發展，鼓勵勞動者通過自主創業發展中小型企業，通過創業帶動就業崗位的增加。

第三，要加大城市基礎設施建設，增強城市承載能力。一要加強市政地下管網建設和改造；完善城鎮供水設施，提升城市防澇能力。二要加強污水和生活垃圾處理及再生利用設施建設。三要加強燃氣、供熱老舊管網改造。四要加強地鐵、輕軌等大容量公共交通系統建設，增強城市路網的銜接連通和可達性、便捷度；加快建設步行、自行車“綠道”；做好城市橋梁安全檢測和加固改造，確保通行安全。五要加強城市配電網建設，推進電網智能化。六要加強生態環境建設，提升城市綠地蓄洪排澇、補充地下水等功能。

三、規劃城市布局，優化人口分布

第一，做大城區人口規模。長沙必須制定有利于人口流入的制度和政策，加快外來人口的流入和農村轉移人口市民化進程；同時，通過加大對交通擁堵、環境惡化的整治力度，把長沙打造成具有良好的生態環境，干凈的空氣、安全的用水、便利的交通、發達的休閑旅游以及可以消費的歷史和文化，以此來吸收外來人口特別是外來人才的流入。此外，可以通過適當調整行政區劃盡快增加城區人口，可把長沙城區周邊的一些重要的衛星鎮劃為城區，還可采取縣改區的辦法快速擴大長沙城區人口規模，使長沙盡快進入新的特大城市行列。

第二，加快中小城鎮建設。要按照市場經濟的需求，因地制宜，因勢利導，立足優勢，突出特色，規模適度，注重實效，科學確定小城鎮的經濟布局和市場定位，提高城鎮的人口吸納能力。

第三，促進人口有序流動。應以轉變經濟發展方式，調整產業結構為契機，帶動長沙人口在全市區域內有序流動。在人口密度較低的地區，以產業集聚進一步帶動人口集聚，主要以發展勞動密集型企業吸引勞動力向該地區遷移；對于人口密度較高且穩定的地區，要以優化區域內人口和勞動力素質結構為目標，通過產業升級帶動勞動力素質的提高，大力發展技術密集型產業和建立高科技企業，吸引高素質人才的流入。

四、引進和安置外來人口，普惠公共服務成果

第一，制定引進外來人口的制度和政策。一要改革戶籍制度。戶籍改革的方向要由“戶籍管理”向“口籍管理”方向過渡，最終以口籍管理代替戶籍管理；要以“居住地人口管理模式”取代“戶籍屬地管理模式”。二要建立城鄉統一的就業制度，消除勞動力市場的分割和就業歧視，保障外來人口的自由流動和平等就業，充分發揮勞動力市場的資源配置作用。三要建立合適的城市住房制度。要根據外來人口的工作特點和收入狀況，以及長沙市的實際情況和財力，建立多種供應渠道、多種供應形式的住房供應體系，逐步放寬他們的城市購房限制，切實保障外來人口的住房權利。

第二，構建積極的激勵機制引進優秀人才。一是政府要實施人才引進戰略，每年可以到全國“985”、“211”高校引進優秀畢業生到長沙就業，選拔一批優秀人才進行專業培養，為經濟社會發展重點領域儲備人才。二是要根據長沙經濟發展產業規劃和企業的用工需求，有針對性地引進人才，尤其是產業“缺口”人才，要建立人才引進綠色通道，在戶口、稅收、住房上給予高素質人才以優惠。

第三，加快外來人口本地化進程。要完善流動人口社會融入機制，創造有利于外來人口生存發展的環境，增加就業崗位和創造更加公平的向上流動機會，保障合法勞動權益，優化工作和生存環境；要重點解決外來人口的社會保障、子女教育等社會需求，將外來人口納入城鎮社會保障的覆蓋范圍，逐步提升社會保險待遇水平，盡快享受市民化待遇和城市的基本公共服務；要大力拓展外來人口私人關系型社會資本，積極培育外來人口組織型社會資本，通過成立工會組織、城市社區的吸納和民間非政府組織的培育，提高外來人口的社會參與度，使外來人口逐步融入社區生活和社區管理，促進外來人口的職業、社會身份、自身素質和意識行為等方面市民化進程。

五、提高勞動者素質，增加人力資本存量

第一，均衡教育資源，縮小城鄉差距。必須提高農村教育投入，縮小區域之間、城鄉之間教育資源配置的差距，推進義務教育均衡發展，提高勞動者素質。第二，鼓勵社會力量辦學。長沙可以制定一系列政策，鼓勵社會力量開辦中高等院校，減輕政府負擔，促進教育全面發展。對于職業教育，則可鼓勵有經濟實力的企業尤其是大型企業集團根據企業自己的需要采取企校融合的方式辦校，培養高技能、高素質的實用型高技能人才。第三，加強職業培訓，提高勞動者就業能力。要按照“政府主導、企業參與、學校實施”的工作思路，立足于用人單位的現實需求和長遠規劃，有針對性地加強職業培訓，逐步消除教育供給和需求的結構性差異。

六、積極應對銀發浪潮，開發老齡人力資源

第一，統籌推進城鄉社會養老體系建設。需要政府在健全和完善城鎮養老保險制度建設的同時，不斷加強對農村養老服務保障體系的建設與完善，進一步提升新農保在農村的覆蓋率和新農保的待遇水平，逐步取消城鄉養老保障二元結構，統籌推進城鄉社會養老體系建設，在全市基本建立起符合實際、適應社會主義市場經濟體制要求的、無差別的老年社會保障體系。

第二，構建多層次的養老服務體系。“十三五”時期，長沙要不斷完善以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的服務體系。要在加大政策和財政支持力度的同時，積極發揮社會各級養老基金會的作用，積極引導民營資本投入，形成多元化養老資金的投入機制，加快養老院和敬老院的建設；要針對老年人需求來調整消費品的供應結構，形成老年產業，培育老年產品市場；要積極探索“公辦民營”和“民辦公助”的方式，對由國家經營的養老服務機構，建立新型管理與分配機制，拓寬國有養老機構服務范圍，構建公寓式養老、社區養老、居家養老、救助養老等多層次的養老服務體系。

第三，開發老齡人力資源。一要創造有利于老年人力資源開發的政策環境。政府有關部門可制定相應的政策法規，給予超齡工作的老年群體在薪金制度和管理政策上有效傾斜。同時，要建立老齡人口的教育網絡，發展老齡人口電視大學、老齡人口網上學校等多種形式的老齡人口教育，滿足老齡人口的學習教育、文化娛樂需求。二要延長有特殊能力專業技術人員的退休年齡。三要提倡和鼓勵離退休人員再創業。四要實行男女同齡的退休制度。

（作者單位：中共湖南省委黨校）