美國虛擬貨幣監管、消費者保護方面的經驗及啟示

張麗

摘要：虛擬貨幣使用越來越廣泛，虛擬貨幣的興起對金融監管、消費者和投資者保護等都帶來了挑戰。挑戰主要是源于虛擬貨幣的特性，如其使用過程中的匿名屬性，以及跨境轉移的便利性等，要求監管機構履職時需權衡考慮其風險和收益。文章對美國虛擬貨幣監管、消費者保護方面的經驗進行了分析，提出對我國的相關啟示。

關鍵詞：虛擬貨幣；監管；挑戰

一、虛擬貨幣的特性及風險：以美國為例

虛擬貨幣的興起對金融監管、消費者和投資者保護等都帶來了挑戰。這些挑戰部分源于虛擬貨幣的特性，如其使用過程中的匿名屬性，以及跨境轉移的便利性等。虛擬貨幣使用越來越廣泛，要求監管機構履職時需權衡考慮其風險和收益。

（一）虛擬貨幣的特性

一是高度匿名屬性。由于轉移過程無需個人身份信息（如姓名、社保號等），部分虛擬貨幣比傳統支付系統匿名程度更高。銀行間轉移3000美金及以上金額時，應獲取雙方姓名、交易等個人信息。而個人使用虛擬貨幣時，交易者自身和第三方都不鑒別個人信息，后續也就無法追蹤（但是，對于通過第三方（如交易所）進行集中交易的虛擬貨幣，自2011年起要求交易金額在3000元美金及以上的應提供個人可識別信息）。對尋求保護個人信息和財務隱私、買賣非法商品和服務、或者轉移隱匿非法所得的機構或個人，虛擬貨幣吸引力非常大。此外，如果虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”不收集客戶個人及交易信息，就可能被動陷入洗錢行為。因此，虛擬貨幣無疑給甄別違法行為及違法主體帶來了挑戰。

二是跨境屬性。虛擬貨幣通過互聯網流轉，因此可全球使用、做跨境支付。由于虛擬貨幣體系的跨境屬性，金融監管和執法部門履行監管職能、調查和起訴跨國犯罪時面臨挑戰。此外，違法者、受害者和證人可能居住在境外，相關客戶和交易記錄分散在不用的司法管轄區，執法及金融監管機構難以獲取。再者，虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”可能來自法律和監管體系薄弱的地區，一般不太愿意與美國執法機構合作。

（二）存在的主要風險

虛擬貨幣風險主要源于虛擬貨幣對洗錢或買賣非法商品和服務的個人或機構都很有吸引力；另一類新風險則涉及消費者和投資者保護，主要表現為：一是缺乏銀行參與。虛擬貨幣交易所和錢包供應商不是銀行，如果倒閉，不存在如存款保險之類的基金來彌補損失、保護投資者權益。二是追索權受限。有些虛擬貨幣錢包供應商稱，拒絕對消費者錢包賬戶被冒用的損失負責。三是價格過度波動。虛擬貨幣價格波動非常迅速，且幅度非常大。四是缺乏損失修復能力。基于虛擬貨幣的證券對年輕且經驗不足的投資者具有吸引力，而這類投資者缺乏風險評估經

二、美國監管機構在履行虛擬貨幣監管職能方面的職責

虛擬貨幣并不是由政府發行的貨幣，與其相關的業務也不通過銀行進行，但與虛擬貨幣相關的產品和行為給聯邦金融監管部門帶來全新挑戰。這些挑戰主要來自于虛擬貨幣本身的特性，如與傳統貨幣相比，虛擬貨幣更易于在全球范圍內進行轉賬和支付，并且多采用匿名方式進行。

（一）銀行業審慎監管機構的有關職責

由于美聯儲、聯邦存款保險公司（FDIC）、全國信用社管理局（NCUA）、貨幣監理署（OCC）負有監管存款類金融機構是否遵守《銀行保密法》和反洗錢相關規定的職責，因此這些監管部門也負責監管為虛擬貨幣交易提供開戶等服務的金融機構，確保他們為虛擬貨幣提供的金融服務符合反洗錢法，同時制定了與此相關的業務指引。銀行業審慎監管機構主要從以下兩個方面監管金融機構是否符合《銀行保密法》的規定：一是是否建立了針對反洗錢的制度框架，以及時識別和報告與反洗錢相關的異常或可疑行為。二是是否遵守《銀行保密法》關于交易記錄和報告方面的要求。監管機構可以通過一系列檢查來糾正金融機構在《銀行保密法》和反洗錢上的不合規行為，也可以采取其他監管措施，如對違反規定的機構進行罰款、暫停其某項業務資格等。

（二）消費者金融保護局（CFPB）的有關職責

CFPB作為美聯儲下設的一獨立機構，負責實施聯邦金融消費者保護法并有權修改這一法律的具體實施制度，同時承擔對消費者在使用金融產品和服務時進行保護的職責。就監管虛擬貨幣而言，CFPB在監管虛擬貨幣方面的職責包括接受和處理消費者的投訴，研究消費者的行為，對公眾普及虛擬貨幣的相關知識，監測這一市場給消費者帶來的風險。如根據多德-弗蘭克法案，CFPB成了消費者投訴數據庫。此外，CFPB還通過向消費者提供消費建議，以期提高這一市場的透明度和公允性。

（三）證券交易委員會（SEC）的有關職責

SEC負責監管證券市場，并對違反聯邦證券法的個人和機構采取法律行動。SEC致力于保護投資者，維護市場公平、有序、高效，利于資本形成。虛擬貨幣可能會在以下幾個方面給SEC帶來新的挑戰：一是采用虛擬貨幣進行的在證券發行、銷售和買賣中的欺詐行為是否適用現有法律；二是債券注冊或注冊豁免制度是否適用以虛擬貨幣標價的債券；三是以虛擬貨幣標價的債券上市的規定；四是經紀交易商同意客戶用虛擬貨幣進行支付，將會帶來反洗錢問題；五是投資顧問推薦投資虛擬貨幣及以其標價發行的債券時，現有法律是否適用；六是經紀商持有或開立虛擬貨幣賬戶，如何計算其凈資本指標。

（四）商品期貨交易委員會（CFTC）的有關職責

FTC的主要任務是保護金融衍生品市場的使用者和公眾免受欺詐、市場操縱行為、濫用職權行為和系統性風險的侵害。CFTC在監管虛擬貨幣方面的職責取決于虛擬幣是否符合《商品交易法》所定義的商品。若確定出現了以被認定為“商品”的虛擬貨幣為基礎資產或以其進行定價的衍生品，則商品期貨的監管規則就適用于這些衍生品。在這種情況下，CFTC將會對這些產品進行評估以確保其不受市場操縱，將審查擬上市這些產品的交易所的申請，或者將對已經上市這些產品的交易所進行檢查。

三、美國監管部門對虛擬貨幣采取的監管措施

金融監管部門已針對虛擬貨幣采取一系列措施，包括制定監管指引、評估反洗錢合規性、調查相關違法犯罪行為等。但是，業已成立的虛擬貨幣監管跨部門工作組，尚未充分關注消費者保護問題，也未將消費者金融保護局（CFPB）納入其中。

（一）規范反洗錢和證券法合規行為

全國信用社管理局（NCUA）和證監會（SEC）已對虛擬貨幣采取監管措施。NCUA對信用社參與的虛擬貨幣活動采取過兩次監管行動，分別是：2012年，NCUA在州監管部門對信用社一商業客戶開展審查過程中給予了支持。2013年，NCUA向1家提供比特幣相關服務的聯邦信用社發出初步風險提示函，列舉了NCUA所認為的可能對信用社穩健性造成影響的因素。SEC采取措施防范個人或機構制造比特幣龐氏騙局欺詐投資者，同時面向投資者發布風險提示函。2013年，美聯儲在聯儲理事會和12家地區行中共享虛擬貨幣相關信息，同時形成虛擬貨幣通稿，供回應媒體之用。

（二）利用跨部門協作機制強化虛擬貨幣監管

聯邦機構在虛擬貨幣方面的協作包括，建立應對虛擬貨幣問題的工作組，提升現有各機構間的合作機制，通過非正式渠道分享信息。同時在現有的涉及洗錢、電子犯罪以及數字經濟等議題的工作組內討論虛擬貨幣問題。如：聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）銀行保密法/反洗錢工作組正著手修訂銀行保密法/反洗錢檢查手冊。修訂范圍涉及虛擬貨幣相關內容， 以及一些新設監管要求，如規定存款類機構應當對新產品與服務帶來的洗錢風險給予特別關注并開展風險評估。

四、美國虛擬貨幣監管未對消費者風險予以重視

消費者金融保護局的職責在于確保消費者擁有及時且易于理解的信息，以便做出負責的金融交易決定，其戰略目標是幫助消費者理解金融交易中的成本風險權衡，向其揭示金融發展趨勢以及其可能面臨的風險。而虛擬貨幣系統提供了一種新的金融交易方式，因此，CFPB應當是虛擬貨幣監管的參與方。然而，出于多方面原因，CFPB在虛擬貨幣跨部門工作組的參與甚少，如，使用虛擬貨幣的個人究竟是投機客還是普通消費者尚不清楚，CFPB也很少收到關于虛擬貨幣的相關投訴。此外，出于非法目的使用虛擬貨幣的事件使得洗錢及其他執法問題成為關注要點，現有跨部門工作組的成員單位也多負有洗錢監管職責。然而不斷顯現的消費者風險表明，跨部門合作需要將更多重點放在消費者保護方面。同時，若沒有CFPB的參與，這些工作組無法充分利用其專業知識，CFPB也無法獲取相關的消費者風險信息。

五、對我國的啟示

（一）強化虛擬貨幣反洗錢方面的監管

由于虛擬貨幣具有的高度匿名及跨境等屬性，導致相關交易信息無法正常識別，因此建議借鑒美國宏觀審慎管理機構的做法，對為虛擬貨幣交易提供開戶服務的金融機構實行嚴格的反洗錢監管，要求金融機構建立相應的涵蓋虛擬貨幣交易賬戶的反洗錢管理框架，同時確保金融機構在符合《反洗錢法》的相關規定下，能夠監測并有效化解虛擬貨幣可能帶來的風險。

（二）構建跨部門協作監管機制

構建集合人民銀行、銀監會、證監會及保監會、財政部、公安部等機構在內的跨部門協作監管機制，成立相應的工作組，實現對虛擬貨幣的全方位監管。工作組應定期召開相關會議研究關于虛擬貨幣發展、運行、監管、風險防范等方面的議題，同時聘請虛擬貨幣業內人士對虛擬貨幣運營現狀、面臨的法律問題等方面進行重點講解。

（三）注重虛擬貨幣方面金融消費者權益保護

建議金融消費權益保護部門將虛擬貨幣情況納入保護范圍，重點開展虛擬貨幣知識宣傳，充分向金融消費者提示虛擬貨幣交易中存在的虛擬貨幣被盜、資金損失等風險，同時受理消費者關于虛擬貨幣方面的投訴，同時積極參與監管協調機制，提升跨部門合作效用，確保能夠有效應對各類虛擬貨幣問題。

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（作者單位：山東省聊城市陽谷縣中國人民銀行陽谷縣支行）