國庫信息化建設的國際經驗借鑒

李琳

摘要：國庫信息化建設是國庫利用現代信息技術來履行管理職能、完成國庫業務處理的手段和過程，是網絡時代國庫業務發展的方向。近年來，人民銀行通過借力現代化信息技術，推進了原有國庫業務流程的再造與管理模式創新，一個以“3T”（TIPS-橫向聯網系統，TCBS-國庫會計數據集中系統，TMIS-國庫管理信息系統）為支撐的縱橫相聯、業務種類豐富的國庫信息化系統建設框架已基本成型。當下，借鑒發達國家國庫信息化經驗，積極構建具有世界先進水平的國庫業務管理系統，有效拓寬國庫服務經濟社會的深度和廣度，加速構建“現代化服務型國庫”，成為我國國庫發展的重要課題。

關鍵詞：國庫信息化建設；國際經驗；借鑒

一、世界經合組織（OECD）國家國庫信息化建設發展特點

以美國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利等為代表的世界經合組織（OECD）國家國庫信息化發展較為成熟和規范，分析和研究其發展特點，對完善我國國庫信息化建設具有很好的借鑒和指導意義。

（一）OECD國家國庫信息化建設高位推動，信息應用綜合性和共享性好

20世紀80年代開始，政府信息化熱浪開始大面積地席卷OECD國家。以意大利、加拿大、美國為代表的一批OECD發達國家先后開始將國庫信息化建設納入國家“數字政府計劃”高位推動。作為數字政府戰略的重要組成部分，國庫信息化建設不僅在國家層面上獲得了大量的資金、技術與人力支持，形成了嚴謹高效的組織保障，同時得益于政府推廣的可同時連通央行、財政、商業銀行、預算單位的綜合性電子行政系統，實現了國庫與外單位業務系統信息資源的高度共享和利用，從根本上改變了國庫的服務方式，國庫信息化建設迅速駛入了快車道。

（二）OECD國庫收支系統高度無紙化，資金運營成本低，效益高

很多OECD國家的國庫管理部門一直致力于依托發達的電子信息網絡，努力研發無紙化的國庫收支系統，有效提高國庫資金運轉效率。例如，美國主要通過EFTPS系統實現了稅收繳庫的高度電子化，極大地降低了美國的稅收成本；支出管理方面，美國聯邦、各州和地方政府都建立了高度信息化的國庫支付系統，電子信息在聯邦機構、區域財政支付中心、聯邦儲備銀行、財務管理局之間傳遞，實現電子化資金支付和自動化賬務處理。在法國，法國央行將中央銀行的支付系統與商業銀行的清算系統直連，同時不斷增強支付系統功能，于2001年、2002年先后上線了teleTVA（增值稅及相關流轉稅在線支付申報及無紙化退稅電子功能）、SAFELIT（大企業公司稅、工資稅、財產稅在線支付系統）等系統，也實現了國庫收支的電子化。

（三）OECD國家政府收入全部納入國庫單一賬戶，國庫管理作用得到充分體現

OECD 國家國庫管理有一個很明顯的共性，通過運用國庫電子化信息系統將稅收、非稅收、社保基金等所有的資金整合在一起，統一納入國庫進行單一賬戶管理核算，從而大力提升國家財政收支活動的透明度，進一步強化其監管實效。澳大利亞聯邦政府就是通過FIRM為核心平臺，所有關聯系統全部接入聯邦政府平臺實現網絡化，并能及時快速進行會計賬務處理和財務信息分類保存。依托計算機網絡，聯邦政府還設立公共賬戶辦理，通過郵局網點多、分布廣的優勢，授權郵局代辦預算收入的收納，通過FIRM系統集中同歸審核和支付，因此聯邦政府可以隨時了解和全面掌握政府整體財政資金的狀況，實現資金與信息的同步傳遞，有效增強央行國庫在財政預算執行過程中的監督管理，有利于促進現代財政與國庫管理目標的實現。

（四）OECD國家強化安全管理，信息技術安全性和保障性強

很多OECD國家財政管理相關業務系統（如美國的EFTPS、Automated Clearing House、Go Direct等）大都直接運行在互聯網上，對應的信息安全保護技術也在不斷升級。一方面通過身份認證、數字簽名、數字信封、數字加密和外網隔離等方式來保證系統安全。比如美國對在國庫支票右下角印上了由支付日期、金額、收款人等關鍵信息生成的支票密碼，美聯儲在辦理支票兌付時，將其與財務管理局支票簽發系統的電子信息進行比對，審核支票的真實性和有效性無誤后，方可辦理相關業務；另一方面，很多國家政府強化了各類收支信息系統的災備管理工作。通過以上兩個方面的努力，OECD國家有效確保了國庫信息化建設的順利發展。

（五）OECD國家致力于國庫收支系統開發，系統信息分析功能強大

大多OECD國家致力于國庫分析系統分析功能的開發，利用國庫電子化系統在收集國庫收支信息方面的優勢，開展對國庫資金流量和存量分析，完善了國庫信息系統的現金管理功能，有效降低了公共組織成本，獲取了投資收益，同時，為政府公開市場操作及國債融資需求的確定提供重要參考依據。例如，美國國庫分別為開設在商業銀行的每個國庫賬戶核定一個“目標余額”（target balance）以備使用之需，對開設在這些商業銀行的國庫賬戶，還要由聯邦儲蓄保險公司（FDIC）提供保險或由其他機構提供保障；當聯邦儲備銀行賬戶日終現金余額可能低于“目標余額”時，財政部門在當天或次日上午11時以前，從商業銀行“稅收與貸款賬戶”調入現金補足。

二、OECD國家國庫信息化建設經驗借鑒

（一）國家應高度重視，開發綜合電子行政系統

我國國庫信息化建設各自為政，財、稅、庫、銀等單位的業務系統大多都是獨立運行，信息資源共享性不夠完善，作為連接政府、財政、稅務、海關，實現跨部門網絡互聯的財政資金運行和信息的中樞，國庫信息化建設的好壞直接關系到財政資金運行的安全與效率以及政府公共服務和管理能力的高低，因此建議參照OECD國家模式在國家層面上高位推動，由中央政府構建一個綜合性電子行政系統，使其成為財政、稅務、央行、商業銀行、預算單位業務系統信息交匯中心，實現跨部門信息的高度共享，真正克服當前各自為政、共享性差、重復建設、效率低下的問題。

（二）加大國庫系統電子化的應用范圍，促進成本和效率的提高

我國電子化應用有待提高，雖然成功實現了國、地稅部門電子繳稅業務的全方位覆蓋，但很多地方財政及海關稅收入庫、退稅等業務手工勞動仍占主位。因此建議借鑒OECD國家國庫收支電子化管理模式，繼續加大橫向聯網宣傳，進一步提高電子繳稅業務占比。積極協調財政相關部門出口退稅業務、進口稅收業務、財政部門的收支業務的電子化進程，提高國庫資金的收繳和支出效能。繼續拓寬國庫直接支付業務范圍，將各類財政補貼資金直接發放到個人或政府大宗采購供應商，實現資金在國庫系統封閉運行和點對點直撥，有效解決資金層層撥付可能導致的延壓、挪用、侵占甚至貪污等問題，讓財政預算執行在陽光下運行。

（三）積極推動政府全部收入全部納入國庫，促進國庫管理職能的提升

我國并不是所有政府收入都納入國庫管理，因此建議參照OECD國家國庫管理經驗，以新預算法出臺為契機，加速將預算外資金、社保資金等政府收入納入央行國庫單一賬戶統一核算，有效提高政府、財政部門對非稅資金的調配能力，促進財政收支行為更加公平合理，實現真正意義上的國庫單一賬戶。

（四）加強系統的信息安全管理建設，確保系統和資金安全

借鑒OECD國家國庫收支系統安全管理模式，建議不斷增強系統安全防護技術，嘗試將身份認證、數字簽名、數字信封、數字加密、指紋識別和外網隔離等信息技術嵌入到國庫系統中，提高國庫業務系統整體安全水平。

（五）積極開發和拓展國庫系統分析、預測功能，有效提高國庫管理水平

借鑒OECD國家國庫收支分析系統強大的特點。建議將國庫收支分析TMIS系統信息利用作為后續開發的重點之一，增強模塊數據加工的靈活性，使其支持用戶從不同層次、不同維度利用系統數據，進而為開展國庫分析工作提供更豐富的統計信息，為財稅部門及地方政府及領導提供有價值的參考材料，提升基層央行形象；同時，參照美國“目標余額”管理模式，探索開展適合我國國情的央行國庫現金管理工作。

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（作者單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）