淺談我國突發公共衛生事件應急管理的困境及對策

摘要：當前，世界各地區突發公共衛生事件頻發，對于人類生命安全及生產生活產生重大影響。我國處于社會經濟轉型和經濟發展的調控時期，突發公共衛生事件應急管理科學性和合理性至關重要，如何科學有效的應對和處理突發公共衛生事件，最大限度地降低其社會危害和財產損失，是我國公共衛生應急管理工作面臨的重要課題。

關鍵詞：突發公共衛生事件；應急管理；困境

一、我國突發公共衛生事件應急管理面臨的困境分析

（一）衛生應急管理決策指揮機制有待進一步完善

2003年SARS爆發以前，由于我國衛生保健服務和衛生醫療資源條塊分割，缺乏統一和完善的應急指揮系統，政府各部門、衛生系統之間不能整合有效資源，難以形成從中央到地方突發事件的衛生疫情共享機制、醫療救助和衛生監控的信息傳達機制，及時有效采取先進性手段和醫療技術做出最佳衛生預案和最快應對措施?！胺堑洹币咔楸┌l以后，黨中央、國務院及時快速的設立了“抗非防治”指揮部，國務院主要領導人擔任總指揮，各地同時組建領導小組和防治辦公室，齊心協力攻克難關，迅速高效整合全國資源，全力以赴應對非典疫情。SARS疫情的有效控制離不開突破現有衛生行政管理固有落后體制進行制度創新，離不開效能化運行的衛生應急決策指揮機制。當前，各省市、縣（區）、鄉鎮（辦事處）五級機構初步設立了應急管理部門和決策指揮機構，突發公共衛生事件的應急指揮體系也發揮著相應的作用，但是現有衛生應急管理決策指揮機制不健全和不完善已是不爭的事實。

（二）突發公共衛生事件監測預警能力不強

我國政府以及衛生行政管理部門早在上個世紀80年代就開始針對傳染疾病進行監測，但是這種監測是被動和單一的，缺乏有效的技術手段和科學儀器。2003年《突發公共衛生事件應急條例》頒布以后，各級政府以及衛生行政管理部門加強了各類疾病的監測預警，擴大了預警范圍和監測種類。突發公共衛生事件監測預警水平在得到不斷提升的同時，也存在著部分問題：一是基層監測預警體系不完善。突發公共衛生事件的監測預警工作是一項復雜的系統工程，不僅僅是依托黨中央、國務院、衛生部的統籌負責，還需要基層各部門協調配合?；鶎颖O測預警機構還不健全，監測預警基礎設備嚴重缺失與落戶、衛生監測技術人員缺少、預警經費不足等問題亟待解決，突發公共衛生事件的辨識能力和處理水平較差、監測盲點和信息報告不準確等現象急需轉變。二是監測預警網絡不健全。現行衛生網絡監測系統尚未覆蓋和輻射所有區縣基層單位和突發衛生事件，由于傳染疾病、食品安全、職業中毒等衛生事件的特殊性，現行預警方法和監測手段無法保證實施的有效性和可行性，公共衛生風險隱患需要不斷的調研和收集，傳染疾病疫情和毒源需要深度的監測，逐步完善預警監測網絡。三是衛生應急監測支撐體系不完善。突發公共衛生事件需要配備相應的現場處理和監測的儀器設備，需要技術人員及時跟進和研判，這樣才能提高突發衛生事件報告的準確性和專業性，但是由于各方面的現實困難科學化的監測技術裝備和嫻熟的預警技能人員難以配置在各個衛生醫療部門。

（三）部門協作以及衛生應急聯動機制不健全

突發公共衛生事件的處理和應對涉及多個部門和多項領域，各級政府、衛生行政部門、醫療機構、疾病預防控制中心、交通運輸部門、教育系統、宣傳部門、公安交警、監督執法以及社會團體等機構都會參與其中進行協作與配合，是一項跨部門的社會系統工程，每一環節的推動和協調都發揮著各自的職能。建立健全突發公共衛生事件的應急聯動機制有利于綜合利用政府機構之間、社會團體之間、社區與民眾的各類資源，集聚各種力量做出快速反應和處理方案，有效控制疫情和衛生危機的蔓延。目前，在應對突發衛生事件聯防聯控機制存在著需要提高的方面：一是跨部門和機構配合不順暢，協調力度有待增強。有關衛生應急聯動的法律法規需要明確職責，權責明晰，構建多層次、多角度的衛生聯防與聯控，各部門關于疾病防治、應急處理以及實施步驟等問題分工明確。二是協作環節和過程還不成熟，衛生應急資源尚未共享。部門協作以及衛生應急聯動機制的關鍵環節在于資源的充分調動與配合，協作過程的通暢和高效，部門之間的資源整合需要打破傳統行政慣例和束縛，發揮各部門的整體效能提升協作的成熟度。

（四）突發公共衛生事件的監督與評估機制不完善

目前，對于突發衛生事件的監督與評估往往主要定位于衛生危機事后的總結和評判，強調影響程度和經驗教訓。事實上，完善的突發公共衛生事件監督與評估機制貫穿于事件的全過程，在突發公共衛生事件事前預防、事中處理與控制、事后評估和反饋中都應體現。我們往往忽略事前、事中環節的監督與評估，從而難以還原和恢復事件處理的全過程，找出事件問題的深層次原因和隱患，客觀性和及時性的進行事件總結和反饋。在突發衛生事件監督與評估中，通過書面總結和會議研討的形式認定突發衛生事件的處理終結，沒有把事前監測預警的評估、事中處理措施和控制效果納入其中一并考量，重點強調應急成績和應對成效，忽視應急問題、改進環節和應急社會影響，甚至一些區域突發衛生事件監督與評估機制處于缺位狀態中。

二、提升我國突發公共衛生事件應急管理的建議

（一）建立健全衛生應急監督與評估機制

科學化與合理性的應急監督與評估機制應該貫穿于整個突發公共衛生事件，主要包括衛生事件事前評估、危機事中應對評估以及事件事后評估三個環節。衛生事件事前評估是指前期的各項準備機制和需求評估，評估的對象和內容主要包括衛生預警和預案、衛生人才的儲備和培訓、應急演練和教育、設備物資和經費的投入等方面，充分做好各項準備措施，一旦發生突發公共衛生事件，可以有效和針對性應對；危機事中應對評估是指對于應對措施和方法、投入資源和處理效果進行績效評估和測量，既對衛生事件的儀器設備投入、物資經費的花費以及時間控制的效果等進行衡量，也對衛生專業人員的培訓技巧和效率、處置得當與否、專業技術能力等進行評測，事中評估主要針對的是突發公共衛生事件的性質和特征、造成的損失和危害、已采取的應急策略和投入產出情況、發展態勢和趨勢、通過這些評估。事件事后評估指在應急處理以后的工作情況進行反饋和總結，汲取經驗教訓，吸納有益做法，整改偏差行為。對于預警和預案的實現程度、應急處理存在的問題和對策分析、應急技巧和手段的科學性、社會影響和危害程度等進行評估。所有的評估的最終目的就是為下一步的工作提供相關依據和借鑒，防止類似錯誤行為的發生，確保未來工作的效果、效率和效益。

（二）廣泛動員和調集社會資源

突發公共衛生事件的應對和處理不僅僅需要政府機構和衛生行政管理部門的統籌負責，還需要充分發揮社會力量的廣泛參與和支持。公共衛生應急管理體系的完善和健全需要不斷吸引社會資源的支持和配合，吸納社會資金和物資投入，共同應對衛生應急工作。首先，要制定激勵化的政策措施引導志愿者投身衛生應急救援工作中，通過立法和規章的形式促成衛生應急志愿機構及組織的建立，加強志愿組織、培訓、演練和教育工作。其次，充分利用相關政策和制度，鼓勵民間資本和力量參與衛生應急救援，依托市場資源進行調配，開拓衛生應急服務市場。

（三）提高各項認識和完善應對機制

進一步健全和完善突發公共衛生事件應急管理機制是一個復雜的系統工程，是一項長期推進和不斷深化的工作。在全方位剖析和總結應急管理機制現存問題和面臨困境的前提下，基層衛生行政管理機構、衛生醫療機構及疾控部門應對突發公共衛生事件中存在的問題也并非能在短期得以解決，有許多問題還需要認真思考，地方政府如何建立和完善科學化、合理化的應急管理體制，如何隨著突發衛生事件的發展變化調整應對機制，如何構建多部門的聯動應急體系以及衛生應急監控機制，如何在應對突發衛生事件中各個參與組織形成良性運行機制問題等，這還需要在應對突發公共衛生事件中不斷地發現問題，解決問題。

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*本文為上海出版傳媒研究院招標課題研究成果，本成果受上海出版印刷高等專科學校國家骨干校建設項目資助（編號：SAZD1407、SAYB1412）。

（作者單位：上海出版印刷高等專科學校）