淺析社會行政在我國教育領域的發展

摘要：國家與社會的分化和不斷成長的市民社會互動發展，促進了社會公共組織的生成與發展，社會行政應運而生。社會行政應用到我國教育領域，促進了教育行政主體本體的重構，也激發了我國教育行政體制的創新。

關鍵詞：社會行政；教育行政主體；社會行政主體

一、社會行政的源發史

（一）社會行政的產生

“行政”即執行與管理，通常被界定為對國家政務或國家事務的管理。國家行政通常是指由行政機關代表國家來實施各種行政行為，其觸角觸及社會生活和經濟生活的各個領域，可謂“全能型”政府。但事實表明，政府不是萬能的，對于當代社會生活和經濟生活越來越復雜而且專業性很強的各項管理活動，不可能且也沒有必要全方位壟斷。國家行政機關將一部分專業性很強的社會管理事務從其原有的職能范圍中分離出去，依照法律法規授權或委托給專業性社會組織，并由其進行監督和規范化管理，這就是社會行政的雛形。社會行政是由有公共管理職能的社會組織依據授權，對特定社會關系以及社會發展中所出現的社會問題，進行組織、實施、監督等活動的總稱。

社會行政產生于國家與社會的分化和不斷成長的市民社會互動發展的過程中。一般認為，“英國1834年頒布的《濟貧法》在推動社會行政問世并逐漸興起的歷史中掀開最早一頁 ，也是工業革命早期以立法形式對貧困問題的直接回應”。進入20世紀以后，日益活躍的社會組織經歷了一系列變遷：從只關心部分社會成員的特殊利益擴大到讓全體社會成員享受普遍利益；從傳統的私人領域發展到新興的公共領域；從追尋個體權利發展到按照公益的需要培育社會權力。與此同時，各國對政府行政體制推動了持續性地改革，不斷分化出一些原屬于政府的行政職能，授權給社會公共組織，逐漸形成現代意義“社會行政”的概念，“即從簡單的公共與私人領域大分法、政府部門與非政府部門的關系推展到個人參與公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系”。

（二）社會行政的域內發展

社會行政在我國的興起和發展有著特定時代背景。通常認為，市場經濟條件下社會行政得到廣泛發展是因為政府和市場在經濟和社會生活的管理中存在缺陷和不足。對于政府而言，由于信息不對稱，其提供的公共物品及服務不一定能完全符合公眾的意愿和利益，政府聽不到來自公眾最真實的聲音；而對于市場而言，由于自身的特點，對大眾需求的反饋有滯后性和盲目性，政府和市場在提供私人或公共物品上，都可能導致職能失靈。政府為了使社會政策更好地滿足社會公眾特別是特殊群體的需求，急需一個承接政府與市場公共職能的平臺，社會行政主體應運而生?！岸覈鐣姓钠鹪床皇菍κ袌鼋洕ъ`的反應，是對計劃經濟向市場經濟轉化過程中出現問題的反應，如對民主、自由、人權的渴望，對腐敗和濫用權力的抵制，對官僚主義和效率低下的反省。市場經濟條件下，利益主體日益多元化，維護不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應社會組織。當社會利益主體發展得足夠強大，政府在轉變職能中不斷分權，二者結合促使國家與社會關系重構，社會行政就此有了巨大發展空間”。

社會行政的崛起，無論是對于完善行政組織的職能、豐富行政組織的形式，還是對于擴張行政組織承擔行政任務的途徑、拓展當代行政行為的類型，都起到了不可替代的積極作用。中國正處在深刻的社會轉型期，在新公共管理運動的推動及影響下，政府逐步轉變職能，將專業性較強領域授權給社會組織或中介組織管理，以提高行政效能，促使各類社會組織長足發展。目前，我國各種類型的社會組織在教育、文化、科技、慈善、社區服務等領域都發揮著重要作用，社會行政也隨著社會組織的多元化滲透到各領域。那么，社會行政在我國教育領域有怎樣的發展呢？筆者以下就這一問題進行探討。

二、社會行政在中國教育領域的發展

（一）促進教育行政主體重構

中國自改革開放以來，確立了市場經濟體制，社會行政得到發展，國家不再對社會與經濟生活完全控制，社會公眾為了維護自身利益，要求發出自己的聲音，紛紛組成了各種類型的公民社會組織，這些活動運用在教育領域，使得社會行政性質的教育中介組織產生并得到發展。

教育中介組織的產生促進了教育行政主體的重構，其職能在相關法律、法規、政策中得到進一步明確和細化。中共中央國務院《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》中肯定了“非政府組織和社會中介機構在諸如高中及以上教育的辦學水平評估、人力資源預測和就業指導等管理服務領域可以發揮作用”（見該《決定》第十一條第二款）。國務院《關于中國教育改革和發展綱要的實施意見》中明確提出“為了保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究與論證，要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構，發揮社會各界參與教育決策與管理的作用”（見該《意見》第十四條第二款）。2008年中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》中強調深化改革要以政府職能轉變為核心，重申“四個分開”的要求，即“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”（見該《意見》第三項內容：加快政府職能轉變）?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》在第十七章“管理體制改革”中提出“培育專業教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”（見該《綱要》第四十七條第三款）。

社會行政性質的教育中介組織的產生使政府教育管理職能轉變，改革由內部擴大到外部。如今我國的國家教育行政機關已經不是唯一合法的教育行政主體了，雖然它仍然是最重要、最根本的行政主體，但隨著社會的發展，公眾參與公共事務管理不斷深入發展，其他公共組織或法人機構在特定條件下，也能依法擁有某些代替國家從事教育行政管理的職權，共同致力我國教育事業的發展。

（二）激發教育行政體制創新

教育行政體制是國家宏觀教育管理體制，是國家對整個教育宏觀的辦學體制和國家對各級各類教育的管理體制，是國家管理教育事業的組織體系和相關制度的總稱。教育行政體制不是一成不變的，它會隨著社會的發展而做出相應的變革以適應教育發展的趨勢。社會行政的發展為教育行政體制注入了新的內容。“全球經濟增長速度逐步放緩使就業危機成為世界性難題”，教育行政體制必須做出適應社會需要的變革。

1. 教育行政主體本體重構撬動教育行政體制創新

傳統的行政主體理論把行政主體狹義地界定為政府機關，認為除此以外的組織都不能成為行政主體。在改革開放以前，包括改革開放初期，我國實行計劃經濟體制，國家與社會管理活動受到早期行政主體本體觀的影響，在教育領域完全使用“教育行政機關”代表教育行政主體。然而，隨著當代社會生活的發展，人們逐漸沖破這種狹隘的認識，對這種“唯國家論”的本體觀從理論上發出質疑。“以黑堡宣言為標志，西方行政學確立了由傳統行政學向公共行政學的轉向，越來越多的學者基于國家與社會管理領域出現的一系列新現象，開始傾向于將行政活動看作相關主體在國家領域和社會公共領域的管理活動，為徹底突破傳統本體觀鋪平道路”。

中國市場經濟的確立破除了國家對經濟和社會生活的絕對控制，原有的高依賴關系被分化，逐漸出現了公民社會與政治國家分立與互動的發展趨勢，同時，社會群體利益分化導致進入社會矛盾多發期。代表不同利益的公眾，為維護自身利益，各自組成不同類型的社會組織，其中有些甚至還獲得了法人地位，在公共生活中主動擔負起社會管理角色。這些變化在教育行政活動領域的最初表現就是原有的那種由國家高度控制教育的行政管理模式開始逐步松動，出現各類教育非政府組織和中介組織。社會行政性質的教育中介組織的產生打破了原有教育行政主體的結構，撬動了教育行政體制的創新，也符合教育行政體制創新的潮流和趨勢。

2. 社會行政的發展推動教育行政體制創新的新方向

教育行政體制的核心元素包括教育行政主體、教育行政權力、教育行政職能。其核心問題是主體、權力和職能以何種性質、形態及方式組合，并據此開展教育行政活動。當前我國教育行政主體已不僅僅是國家教育行政機關，各類教育公共組織或中介組織也可以依法擁有特定的職權從事教育行政管理，“實現教育效益最大化，帶動我國教育現代化建設”。新主體的加入會給原有的教育行政體制帶來一系列新思路和新命題。

（1）權力分配問題

教育行政體制的核心是國家教育行政權力結構。包括行政機關上下級之間、同級之間、機關內部及與各類學校之間的各種權力分配關系。最初，中國完全通過教育行政機關管理教育行政事務。后來，一些具有獨立的權利義務主體地位的教育社會組織和中介組織逐漸被設置為行政主體。它們的權力從哪來？權力的內容是什么？權力在什么情況下會喪失？與原有的教育行政主體是平分權力還是獨立享有某些權力？目前教育行政主體除教育行政機關外，占多數的是法律授權主體和行政授權主體，但它們與教育行政機關都有著千絲萬縷的聯系，在進行教育事務管理時易產生壟斷和腐敗。因此，如何使社會行政性質的教育公共組織和中介組織在進行教育事務管理過程中，既有權力，又不濫用權力，也不受其他權力左右，保持公平、公正、高效、有效，這是我國教育行政體制改革創新必然面臨的命題。

（2）主體地位問題

隨著政府職能轉變，教育事務中專業性強的事務由社會專業組織來承擔，政府通過委托等形式把行政管理事務交給社會民間組織去辦理。這些組織與教育行政機關及行政相對人之間會形成怎樣的關系呢？各自的權利義務如何分配？這些社會行政主體的法律地位該如何界定？這些社會行政主體既扮演著教育行政權力的行使者，也是監督、制約政府行政行為的監督者，還是受政府管理和監督的行政管理相對人。社會行政性質的教育行政主體在扮演這些角色的過程中處于何種法律地位？公法人？私法人？社團法人？公務法人？如何承擔責任？如何提高公信力？這些都是社會行政在教育領域的發展應得到明確的命題。雖然目前學界對此也有研究，但還未能系統化，沒能上升到立法層面。此項研究是動態的發展過程，也將是相當艱巨的過程。

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（作者單位：南京信息工程大學公共管理學院；南京農業大學公共管理學院）