廣州市農村集體經濟發展現狀及改革困境

陳風波 莊豐池

摘要：文章在三個案例村的基礎上對廣州市農村集體經濟演進、現狀、特點以及改革所面臨的困境進行了分析。社區股份合作制在很大程度上解決了集體收益分配問題，“村改居”使村級組織回歸集體經濟組織的角色，公司制增強了集體經濟組織市場參與能力，但農村土地制度以及集體經濟組織界定的模糊性成為限制農村社區股份合作制繼續改革的制度障礙。

關鍵詞：廣州;社區股份合作制;集體經濟

一、前言

在20世紀80年代中后期，廣州市對以土地集體所有制為基礎上家庭承包經營制度進行了重大的改革，通過融合股份公司的按股份分紅及產權分開、合作經濟組織的一人一票和社區組織的社區管理服務功能，形成了有特色的農村社區股份合作制，這也成為后來廣州市乃至廣東省農村集體經濟改革的主要發展方向。廣州市從1987年開始進行農村社區股份合作制改革，在20世紀80年代末期和九十年代初期在天河區所有自然村建立股份合作社，開中國農村集體經濟組織改革之先河。到2000年，廣州市天河、黃埔、海珠、荔灣等區的農村集體經濟組織全部實施農村社區股份合作制。2002年，廣州市對位于近郊和“城中村”地區的138條村莊實施“村改居”，將農村社區股份合作經濟轉制成為由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業（公司），同時撤銷村委會。相對于佛山南海、江蘇昆山和浙江等地的農村集體經濟發展模式，廣州市農村社區股份制改革是城中村或城鄉接合部的農村集體經濟組織的改革，政府并沒有通過征地而將農村居民完全在短期內轉化為城市居民，而是返還給農民部分建設用地發展集體經濟，基于村民選擇的基礎上發展了集體經濟組織形式和內部分配模式。廣州市農村集體經濟組織的改革事實上突破了統分結合的雙層經營體制，打破城鄉二元體制，成為一種城鄉一體化的典型模式。

為深入了解廣州市農村集體經濟的發展，研究者在2011年4～7月期間對廣州市實施農村集體股份合作經濟改制的村莊或公司進行了深入訪談，這些調查的村分別是天河區石牌村、天河區沙東村和荔灣區西郊村，獲得大量一手和二手資料。本文主要目的是通過三個研究案例，展示廣州市農村社區股份合作制發展的歷程、集體經濟運轉方式及內部分配模式，分析當前廣州市農村社區股份合作制面臨的制度困境和發展前景，為其它地區提供參考。在沒有專門注明情況下，文中數據來自筆者對案例村訪談及案例村村志。

二、三個案例村農村集體經濟發展歷程及特點

（一）案例村集體經濟發展歷程

所調查的三個村在改革開放之前均位于廣州市城郊，由于廣州市不斷征地將這幾個村莊納入到城市區域。早期廣州市征地除了每征用1畝土地安排1.5個農業勞動力，另外按政策規定以征用地的5%～8%的比例返還給村留作自用地發展集體經濟，為集體經濟的發展打下基礎，也導致廣州市廣泛存在的“城中村”。

1. 天河區石牌村

從20世紀60年代開始，石牌村土地不斷被政府征用，到80年代，耕地基本被政府征用完畢。20世紀80年代初期，石牌村集體經濟收入只有300萬左右，到1987年已經增長到2032萬。通過招工已經“農轉居”的村民不能再享受集體經濟的分配帶來內部分配的矛盾。1988～1991年，村里簡單將村集體資產折股給村民，并于1991年10月建立“股份合作經濟聯社”。1997年5月，經天河區委、區政府批準，石牌村進行了撤村改制，成立“三駿”企業集團公司，以企業形式管理原石牌村集體經濟，同時撤銷村委會，成立新的居委會。石牌村集體經濟形式都集中在物業和集體土地出租利用。

2. 天河區沙東村

沙東村位于廣州市老城區東北。20世紀50年代，沙東村集體土地開始被政府征用，到1985年，沙東村耕地被征完，只剩下宅基地和征地剩下的邊角土地。隨著政府不斷征地招工，沙東村農業人口從1979年的2100人下降到1986年的936人。從20世紀80年代開始，沙東村利用征地補償款有意識地創辦集體大企業，搞停車場、旅店、飯店、酒店等服務業，解決就業問題。1989年11月，沙東村進行股份制改革，成立沙東村股份經濟合作聯社。1999年4月，經過全體村民兩次投票，沙東村撤銷村行政體制，同年成立廣州市沙東有利集團有限公司。沙東村主要收入來源是沙河服裝批發市場。

3. 荔灣西郊村

西郊村位于廣州西部的城鄉結合地帶，前身為“西區農業生產合作社”。全村由荔灣區老城區內泮塘、南岸等10條自然村中不到5%的原農業人口組成，和城市居民混居在一起，共15個經濟社。從20世紀50年代，西郊村土地不斷被政府征用，早期征地政策與石牌村和沙東村基本類似。到20世紀90年代，耕地基本上被征用完畢，剩下約15畝地蔬菜和500畝農村建設用地。改革開放之后，西郊村并沒實行家庭承包責任制。1991年6月1日，西郊村經濟聯社成立，撤生產隊，改稱經濟合作社，并制定經濟聯社章程。2002年開始進行股份合作改革，同時實施“村改居”。2002年12月18日，西郊村民委員會正式撤銷，改制成 “廣州市荔灣區西郊村經濟發展有限公司”。2002年10月之后，所有社會事務皆由街道管理。西郊村集體經濟收入也主要來自土地物業出租。2010年，西郊經濟聯社有物業建筑面積30萬平方米，各經濟社級擁有物業約20萬平方米。

（二）案例農村集體經濟發展的特點和差異

結合幾個案例村集體經濟發展狀況的對比，可以得到表1。

從廣州市幾個案例村集體經濟運行模式來看，其集體經濟收入都依賴于農村集體土地的經營，由于農村集體土地所有權不能買賣，集體所有制是農村社區股份合作制存在的制度前提。

從不同村的發展歷程來看，不同案例村股份合作制和公司制改造進程差異較大。石牌村最早在1989年建立股份合作制，1997年完成公司制改造;沙東村1990年建立社區股份合作制，1999年完成公司改造;西郊村一直采用集體經營，收益按人頭均分的模式，在2002年才一并建立股份合作制和公司制。

股東資格確定和股份分配方案是社區股份合作制的核心內容。股東資格確定和股份分配方案有兩種類型：一種是建立在工齡之上。這種做法認同集體資產由勞動創造，而不是由土地創造，按照集體經濟組織成員付出的勞動來對已經形成的集體收入來進行分配，如沙東村和西郊村;第二種兼容工齡、干齡和村民資格模式，這也是廣州市社區股份合作制采用最多的模式，以石牌村為代表。

從股權繼承和流轉的角度來看，各個村基本上都嚴格要求股份只能內部繼承和轉讓，甚至不能轉讓。但不同案例村也存在很大差異：石牌村人口股、工齡股和勞動安置股可以依法繼承，福利股不能繼承，所有股份不能買賣;沙東村的股份則可以在親屬之間繼承、轉讓和內部競買;西郊村沒有社會股東，其股權只能由直系親屬繼承，如果在規定時間找不到人繼承，其股份會被收為集體所有，股權證失效。

三、廣州市農村集體經濟改革困境

廣州市農村社區股份合作經濟作為中國經濟史上獨特的經濟現象，突破了家庭承包責任制的限制，走出了一條與眾不同的集體經濟發展道路，但進一步發展也面臨著制度上的障礙和現實的問題，主要集中在如下幾個方面：

（一）土地制度困境導致土地價值無法折資入股

廣州市農村社區股份合作制向公司制的改革能否成功的關鍵最終指向中國城鄉二元土地制度。由于農村集體建設用地所有權歸集體所有，所有權不能進行交易，只能轉讓使用權或將使用權作為與其它企業或單位的聯營條件，土地價值體現在土地租金貼現上，但即便是集體建設用地的使用權的交易在現有的制度下也不能直接進入城市一級土地市場，而必須要經過征用轉化為城市國有土地之后才能進入二級土地市場進行交易。土地作為集體經濟組織最大資產，由于沒有市場的交易，其價值無法評估，也無法折資入股。

廣州市希望將農村集體建設用地轉為國有土地之后，將土地使用權無償劃歸改制后的集體經濟組織，用于公共用途的土地則移交給街道和居委會管理。但從集體經濟組織角度來看，農村建設用地改變為國有土地之后，要繳納土地使用稅，使用期限變為50～70年，同時失去非商住用的集體土地所有權和使用權。部分村民也擔心土地國有化之后，集體經濟組織可能因為土地的出售而解體。農村土地的集體所有權沒有改變，集體股東的身份將變得很重要，股權向集體經濟組織成員之外的人員轉讓意味著集體土地所有權和收益權的流失，股權的封閉和內部流轉也就不可避免，公司制改革也不可能徹底進行下去，現代企業治理機制也將難以建立。

（二）集體經濟組織的界定和其土地權屬困境

2006年頒布的《廣東省農村社區集體經濟組織管理規定》中指出農村集體經濟組織指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，明確農村集體經濟組織享有集體土地和其它集體資產的所有權，獨立進行經濟活動以及管理內部事務的權利。這在一定程度上厘清了和村委會之間在對集體資產管理權益上的重疊問題。但該項規定回避了農村集體經濟組織到底是否是法人或是哪類法人問題，而全國層面的經濟法對農村集體農村集體經濟組織法人資格也缺乏相應的規定。

現行廣州市采用“經濟合作社”和“股份經濟合作社”等集體經濟組織大都在農業部門進行登記，甚至沒有登記。“合作社”的印章無法和其它經濟主體簽訂經濟合同，只能以村委會的名義和村委會印章代替。新成立的集體經濟組織無法辦理所屬資產的產權證明，不能在銀行開設法人賬戶，難以獲得銀行貸款支持。由于農村集體經濟組織法人地位不明確和缺乏統一的標準，稅務部門無法確定按照什么類型的企業和標準來征收稅費，導致多重稅費的問題。

集體經濟組織的界定也關乎其土地權益。《中華人民共和國憲法》第10條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《中華人民共和國土地管理法》第8條規定“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有”。關于土地的利用，《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。以上法律規定所引申出的一個重要問題是：農村和城市的邊界是什么？那些已經位于城市中心地區但沒有被政府征用的原農村集體經濟組織的建設土地所有權到底是國有還是集體所有？在“村改居”之后，原有村民都已經變成了城市居民，村委會被取消，原來農村集體經濟組織轉變成了公司制企業，能否還擁有依然屬于農村建設用地？那些戶口已經轉變為城市戶口的原村民喪失了土地的承包權，是否依然是原集體土地所有權人的一部分？改制成公司農村集體經濟組織通過保留原有村委會的公章來解決原農村集體土地的權屬問題，但這只是權宜之計。“村改居”和公司制改革之后的集體土地產權現狀在一定程度上挑戰了當前中國的土地法。

（三）股東資格標準差異性和股權流轉的困境

在農村集體經濟組織缺乏明確定義的情況下，其集體經濟組織成員的界定也必然是模糊的，事實上國家層面上的任何法律中都沒有對集體經濟組織成員資格的詳細規定。2006年頒布的《廣東省農村社區集體經濟組織管理規定》對農村集體經濟組織的成員資格做了指導性的意見，但該規定中對于戶口遷入遷出人員的集體經濟組織成員的資格由集體討論決定的規定也造成了不同地區集體經濟組織成員資格的差異，也成為眾多農村集體經濟組織內部糾紛的根源。實施“村改居”之后，所有經濟組織成員戶口和原集體經濟組織所在地已經不一致，按照戶籍依據來確定集體經濟組織成員資格或股東資格已經面臨現實問題。

長期以來，中國農村社區是作為一個相對封閉的體系而存在，但隨著原來的農村社區融入城市，戶籍改變已經使得原來封閉的集體經濟組織轉變為一個具有流動性強的開放組織，股權的繼承轉讓需求逐漸產生。從幾個村的調查來看，股東類型和股份的分配無疑是在村民充分討論的基礎上形成的，也有利于均衡不同利益相關者之間利益。和一般股份公司不同，這些股份不是股東出資購買獲得，而是依據股東的村民或某一段時間社員的資格來確定的，獲得的代價很低甚至可以忽略不計。股東的權利和獲得代價是不對等的，由此而增加對股東權利的額外要求，例如股份不能流轉和買賣，即便是繼承也有嚴格的要求，例如只能在集體經濟組織內部成員之間進行買賣。這種封閉式的股權結構無疑減少了對企業經理層的壓力，因為不能撤資，也不能變現，股東的權益無法通過資本市場來實現，一人一票制又降低了單個股東的影響力，使得改制公司的治理結構變得復雜和低效。

四、結論和討論

總體而言，村社分離、產權明晰、股份量化、股東參與和管理科學是深化廣州市農村集體經濟改革的大方向，建立現代企業制度是已經實施“村改居”地區的農村集體經濟組織改革的最終目標，村社分離、產權明晰和股份量化是建立現代企業制度基礎.從廣州市幾個案例村的演進歷程來看，基本上遵循這個發展方向。但從當前廣州市農村社區股份合作制發展現狀來看，已經面臨諸多制度上的障礙，農村土地制度、集體經濟組織及其成員缺乏相應的法律界定已經成為城鄉社區股份合作制向公司制轉變的制度上限，只要這些國家制度不發生改變，集體經濟公司化改制就無法徹底進行。

從長期來看，市場需求會使要素轉向最有贏利的用途。隨著經濟發展，城市地區的農村集體建設用地價值會持續增加，但在集體經濟的框架內，如果經濟組織成員不能達成共識，則他們不能獲得土地的增值收益，這將促使他們去改變內部分配的契約來達成利用的共識。根據傳統的產權理論，在產權模糊的集體所有制下鄉鎮企業和農村集體企業的經營從長期來看應該是低效的，鄉鎮企業的轉型和數量下降證明了這一點。由于集體經濟組織內部治理結構不同于企業依照股權結構進行的治理機制，現在也缺乏相應的法律法規進行有效制約，農村社區股份合作制的股東更多關注與集體經濟收益的分配，對內部管理層的行為很難進行有效監管，尋租和腐敗行為不可避免，不管是從集體經濟組織內部，還是從社會角度，集體資產的有效利用將很難保證。

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*本研究得到了廣州市農業局的資助，天河區農林局和荔灣區農業局以及增城市農經辦相關同志對調研進行了大力協助，在此表示感謝。華南農業大學的研究生莊豐池和呂佳同學參與了調研及相關資料的整理。

（作者單位：華南農業大學經濟管理學院）