強制拆遷的經濟分析及改進

王連明

摘要：中國的強制拆遷具有中國特色，包括“顯性強制拆遷”和“隱性強制拆遷”，并由此產生“市場非效率”。文章從經濟理論上分析強制拆遷產生的原因和表現形式，并在拆遷補償機制上提出了一些建議。

關鍵詞：顯性強制拆遷;隱形強制拆遷;市場非效率

一、背景

強制拆遷是指被拆遷人或者房屋承租人在不履行搬遷安置協議中規定的搬遷義務時，由拆遷人通過仲裁、訴訟或向行政機關申請判決的方式，使拆遷行為獲得法律上的強制效力，迫使被拆遷人履行搬遷義務的活動。拆遷人包括政府（地方政府）、開發商、拆遷公司等土地需求者，被拆遷人是指土地及上面附屬建筑物的擁有者。

由于中國的土地屬于國有，政府必須先將土地從土地擁有者中收回，然后再轉讓給土地需求者。2001年6月6日國務院通過的《城市房屋拆遷管理條例》規定，拆遷模式是開發商先向政府申請拆遷許可，獲得批準后便可強制實施，若發生糾紛由政府作為最后仲裁解決;如若政府作為拆遷人，那么政府就可以自行裁決。也就是說，認定是否進行強制拆遷的決定權掌握在行政機關中。2011年1月21日國務院又在頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》中規定，對于強制拆遷，政府必須向法院提出申請，獲批后方可進行。雖然將行使強制拆遷的權力由行政機關轉移到司法部門，但之后各地強制拆遷的事件仍在發生，可知這種方式并不是解決強制拆遷問題的根本途徑。

二、強制拆遷的經濟分析

強制拆遷首先是一個經濟上的問題。正是在根本上涉及龐大的經濟利益，才使拆遷人與被拆遷人之間產生摩擦和沖突。

（一）強制拆遷下的收益分配格局

圖1是雙方在強制拆遷中利益格局的分配。橫軸代表土地供給量Q，縱軸代表土地市場價格P。因為土地的數量在短期內不易發生變化，所以土地供給曲線S是一條垂線;土地需求曲線D代表土地需求價格P對土地供給量的相應變動。P1是土地供給者（即將來的被拆遷人）的意愿價格。無論是出于對自己土地價值的自信還是作為一種談判技巧，都促使他們傾向于高估自己土地的價格。相反，土地需求者（即將來的拆遷人）出于相同或相反的理由傾向于低估土地的價格，P2是土地需求者的意愿價格。倘若沒有外來力量的影響，在市場調節機制的作用下土地的供給曲線S和需求曲線D1將最終相交于均衡點O1——形成均衡價格P0——土地的供給量正好等于需求量。其中，面積A就代表相對于均衡價格，土地擁有者按照意愿價格有可能取得的額外收益;面積B+C則代表相對于均衡價格，土地需求者按照意愿價格有可能取得的額外損失。當然，無論是額外損失或是額外收益都是相對的，都是市場機制有效調節的公平結果。

價格P0是公平合理的，是土地供求雙方意愿價格相互調節和妥協后的結果，作為市場均衡價格最容易被接受。此時不可能發生強制拆遷。當拆遷人出于經濟利益的需要，根據制定較低的補償標準——行政定價，違反市場機制和原則而進行強制拆遷，那么土地價格將會從均衡價格P0一直被壓低到或接近于土地需求者的意愿價格P2。拆遷人借助于行政定價剪刀差減少了B+C面積的成本付出。這個影響就相當于實際的需求曲線D1被人為地縮減而左移至D2，然后再與供給曲線S相交于均衡點O2。這顯然是被行政措施所強制的均衡。拆遷人得到了面積B+C的額外收益后，會利用得到的土地在未來再次取得投資或開發收益，從而構成拆遷人的“雙重利得”;同理，這種情況會導致被拆遷人的“雙重損失”。

然而，一般民眾與學者所稱的強制拆遷指的是可以眼見的顯性強制拆遷，即發生在政府和開發商與所謂的“釘子戶”的公開摩擦。針對面積B+C的收益移動，實際上還存在著另一種不明顯的隱性強制拆遷，即在政府及開發商的各種壓力之下，凡是不采取公開對抗但又被迫接受行政定價而放棄面積B+C收益的被拆遷人接受被拆遷的這個事實。可以說，在“釘子戶”背后還襯托著廣大的“沉默群體”。如此一來，被拆遷人的范疇也隨著強制拆遷范疇的擴大而擴大，因此強制拆遷的消極影響程度和范圍較人們的通常理解大。

（二）強制拆遷違背市場公平與自由原則

政府先施用行政定價低價從土地擁有者中取得土地，然后再以較高的市場或接近市場的價格出售給開發商，通過這種“行政定價剪刀差”的方式獲得巨大的“土地出讓金”。2009年全國土地出讓金達1.6萬億元，比上年增長63.4%，占地方財政收入的48.79%，2010年全國土地出讓金收入為2.9萬億元，又創歷史新高。開發商憑借行業自身的壟斷地位，再加上對政府征收回的土地進行投資與開發，通常也獲利頗豐，從而享受強制拆遷所帶來的收益增加。如此一來，被拆遷人的土地收益被政府和開發商占有，這種行為有違市場公平。所以公平交易變成強制拆遷也反映了拆遷人“迫不及待”的程度。同時，對于在市場中用于交易的商品，當它被交易時的情況應該是這樣的：它不僅要同自身的價值相對應，而且其所有者必須是出于心甘情愿。“無價之寶”之所以“無價”是因為其所有者面對無論多么高的價格都不愿意賣出。在強制拆遷中，一個首先的大前提是行政定價會致使土地收益分配不公——大部分集中到拆遷人手中——而被拆遷人卻相對羞澀。在事先不公的前提下拆遷人運用強制手段違背市場自由交易的原則。這種違背市場公平與自由原則所產生的部分收益的轉移（面積B+C）可以稱之為“非市場收益”，因為這不是市場原則調節的結果。“非市場收益”對被拆遷人非常不公，對拆遷人卻非常有利，

（三）強制拆遷的“市場非效率”

經濟運行于市場之上，市場需要效率促進經濟發展。“市場有效率”不可能也不應該是指單純的經濟速度和量的增長，還包括能夠給予市場充分的自由，來協調經濟系統內部各部分的關系，使經濟能夠健康穩步發展。與此排斥的各種情況都是“市場非效率”。對“市場有效率”的最好詮釋是經濟學中的一條著名的原理——帕累托最優，即在不使任何人境況變化的情況下，不可能再使某些人的境況變好，這是資源分配的最理想狀態。在達到這一狀態之前，存在一種改進原則——帕累托改進，即在沒有任何人境況變壞的情況下，使得至少一個人變得更好。強制拆遷顯然不是帕累托最優，也不是帕累托改進，因為在拆遷人境況變好的情況下，被拆遷人的境況變壞了，那么就是“市場非效率”的。

三、拆遷機制改進

中國式的強制拆遷應盡量避免發生，或者將其消極影響盡量減小，所以必須對當前的拆遷機制做出改進。

（一）完善政府職能

由于政府在強制拆遷總扮演重要角色，改進的方向應定位在削弱政府對土地財政的需求上，減少對土地交易的參與。這就需要削弱政府在市場中的經濟參與程度，削弱投資性財政支出，將政府的職能轉變至著重社會管理和公共服務上。同時，改變中央與地方的稅收收入格局。稅收要更多地傾向于地方，增強地方政府的財政支配能力。

（二）補償標準的制定

首先，政府要更加合理地制定最低補償標準。在一些強制拆遷中政府官員總是說“根據相關規定”或“根據政府制定的補償標準”，意在表明依據的是合理合法的拆遷補償標準，而實際上是所謂的“低價位的”合理標準。制定最低標準是為了避免“行政定價剪刀差”，而不是為了實現這個“剪刀差”。最低補償標準的制定必須考慮不同區域土地價值的差異，也要反映土地未來使用所帶來的升值問題，這樣的補償標準才是基本合理的。

其次，推動土地交易的市場化。開放土地市場，讓使用者直接從擁有者手里獲得土地，價格自然也由雙方在最低補償標準上自行商定，政府只做行政程序上的備案，以及作為仲裁者解決雙方有可能發生的經濟糾紛。要充分發揮“土地交易價格指數”的作用，使土地價格的決定以市場供需為基礎，同時參考某地區的經濟發展水平、人均收入、通貨膨脹指數等要素，最終使得價格靈活浮動，避免僵硬滯后。

最后，積極發展第三方力量。這一方面我國目前還比較欠缺。當拆遷人與被拆遷人就補償標準始終不能達成一致時，可以找第三方進行資產價值評估，調和價格差距。最重要的是，第三方的資產價值評估還應作為法院判決強制拆遷的一個必要前提和依據。

四、關于強制拆遷的未來思考

強制拆遷在一定時期內仍然會繼續存在，相關的改進建議不過是盡量緩解強制拆遷所帶來的消極影響。土地交易主要是經濟問題，“強制”字眼始終是經濟中不和諧的一面。在未來，隨著市場經濟原則日益深化和市場功能的日益健全，以及切實貫徹“藏富于民”惠民目標，在法律上應取消強制拆遷或與之類似的規定，讓經濟問題主要依靠經濟的方式來解決。

參考文獻：

[1]彭曉霞.城市拆遷中強制拆遷制度的反思與重構[J].城市發展研究，2009（05）.

[2]張維寰.“土地財政”再思考[J].中國土地，2011（03）.

（作者單位：桂林理工大學旅游學院）