城鄉統籌規劃理論及發展模式綜述

趙雪梅　張杰　孫靜雯

摘要：城鄉統籌發展是近年來我國一直積極推進的發展戰略，如何統籌城鄉發展，構建和諧社會，是我國目前面臨的一個極為重要的課題。本文通過對城鄉統籌規劃理論進行學習，總結了城鄉統籌發展的對策和思路。在梳理了我國統籌城鄉發展的歷程后對國內外城鄉統籌發展模式進行了分析和比較，找出這些模式在城鄉統籌協調發展過程中的一些經驗共性，對我國的城鄉統籌發展進行了思考。

關鍵詞：城鄉關系；城鄉統籌；規劃；發展模式

隨著城市化進程的逐步推進，我國各地接連出現了農民離開原有耕種土地、農村地區“被城市化”、大城市病日益突出、城鄉發展差距進一步拉大等問題。為了處理好發展過程中的城鄉關系，近年來我國一直積極推進統籌城鄉建設。如何正確認識城鄉關系、合理推進城鄉統籌、促使城市與鄉村共同發展是一個極其急迫的問題。

針對城鄉關系，馬遠軍等認為其包含“地理學意義上的城市鄉村區位關系、經濟學意義上的工業與農業關系、社會學意義上的市民與農民關系、生態學意義上的斑塊與基質關系” 四個內涵。統籌城鄉社會經濟發展要求把城市與農村的經濟發展進行統一考慮，它涉及城鄉生產力布局、產業布局、基礎設施建設、社會事業、社會保障體系等多方面內涵。

1.城鄉統籌規劃理論

1.1核心概念

城鄉統籌是基于穩定、保護、協調、發展四個基本原則，以城市扶持鄉村從而追求區域的整體利益最大化為基礎，采用政策管理引導、公服規劃配置吸引等手段構建區域功能協調、城鄉功能互補、設施配套完善的城鄉空間系統，實現地區的城鄉共同發展及整體經濟社會水平不斷提高，其基本內涵是以人為本。

1.2指導思想

合理的城鄉統籌要求還原城市化的本來面目，人們能夠自主選擇居所和職業，將城市化的動力和財富關注點集結于人類勞動；相對于城市來說，農村、農民處于相對弱勢的狀態，城市應該補助農村，而一個人性（即有智慧）的社會，會出于善良而對弱勢群體給以幫助，城鄉統籌要以城市適度扶持鄉村為基礎，這也對城鄉整體發展非常有益；城鄉統籌要因地制宜地追求區域整體利益的最大化，這是城市和鄉村發展的共同依據；城鄉統籌要求鄉村當地形成良性的自組織機制而非政府的統攬統辦，主動適應現存的社會環境和管理制度。

1.3原則及其優先順序

城鄉統籌具體方案的制定和實施，尤其是統籌規劃和推動鄉村轉型升級，應該遵循四個具體原則：穩定、保護、協調、發展，且穩定應是第一位，然后是保護和協調，最后才是發展。“穩定”包括經濟穩定和社會穩定；“保護”主要強調耕地、農業發展、農村建設、生態環境保護；“協調”著重于“三農”問題與城市化、計劃與市場、局部與整體、成本與效益、短期與長期、城鄉功能和產業結構的協調；“發展”主要包括收入、生活環境品質、精神文明、鄉村社會結構、區域產業結構、區域整體競爭力等多個方面。

1.4發展目標

（1）空間發展目標

城鄉統籌的空間發展目標應當是建構城鄉共同構成的更有競爭力、更人性的空間系統，這個理想的區域空間系統應具有如下特征：整體功能協調、城鄉功能互補、布局和支撐體系配套。

“整體功能協調”指城市與鄉村的具體功能分配要能夠促進區域整體利益最大化；“城鄉功能互補”是指要從景觀、產業、居住、醫療教育、收入、文化等方面去考慮城市與鄉村的功能區別和聯系，不能將“新農村”等同于“新村”，更不能在農村修建城市化居住區；“布局與支撐體系配套”則主要是為前兩個目標服務。

（2）經濟社會發展目標

城鄉統籌的主要經濟社會發展目標包括城鄉共贏、區域整體達到最好的高級化、城與鄉相對均衡發展三方面，這也是以區域的空間發展目標為基礎支撐的。該經濟社會發展目標追求通過合理的統籌規劃同時滿足城市與鄉村的利益需求，也逐步提高區域的整體發展水平。

2.統籌城鄉發展對策思路研究

面對我國城鄉統籌發展的現狀和需求，國內學者進行了諸多對策思路研究，主要表現在總體對策思路、專門對策思路和發展模式研究三個方面。

2.1總體對策與思路

目前，國內已有的針對城鄉統籌發展的對策思路的研究主要涉及發展重點、關鍵點、階段、切入點幾個方面。張宏宇認為合理的城鄉統籌應該充分考慮農村的公共產品供給、資源利用、工業化與城市現代化的關系、勞動力流動與產業轉移的關系。楊濤等人認為城鄉統籌主要是針對農民收入低的問題，可以通過提高農業效率、減少農村勞動力、對農業、農村進行政策、經濟、技術支持來實現城鄉統籌。

2.2專項對策思路

統籌城鄉發展的專項對策思路主要是要統籌考慮城市與鄉村的社會保障、財政政策、產業分布、收入分配、功能定位、就業政策、公共產品供給等問題。

城鄉統籌要基于社會公平正義，根據各地農村的實際情況并參照當地城市的生活水平完善保障農民的基本生活權利的相關保障制度；城鄉統籌要建立規范的城鄉財政政策，財政投入要適當向農村傾斜，并適當增加對農業產業的投入；統籌城鄉要求充分分析城市與鄉村的資源特色，合理安排區域的產業布局；城鄉統籌要合理調整城鄉居民的收入分配結構，要著重解決農民收入低、增收困難的問題，也可以通過創建各種有利于農村勞動力轉移的條件來逐步改善收入分配問題；城鄉統籌要結合產業發展有針對性地確定鄉村的功能定位；城鄉統籌要完善就業政策，給予公民同等的國民待遇，保障農村人口公平就業的權利；城鄉統籌要保障對農村的教育、科技、文化、衛生等公共事業的投入，并給予農民充分參與公共產品決策的民主權利。

2.3對相關研究的總結

近年來我國針對城鄉統籌發展問題的研究內容逐漸豐富，研究方法也在不斷創新，但大部分還停留在空泛的理論研究層次，而進行實地調查進而實證研究的則較少，對問題和事實的解釋稍顯不足：

（1）部分研究主要是針對城鄉統籌的相關現象而缺乏深層次的探討，研究問題的邏輯深度較淺，研究方法、案例研究也存在諸多不足；

（2）研究我國現狀城鄉統籌問題時結合市場化、工業化、城鎮化、國際化過程的規律性研究缺乏，與其他國家的經驗對接較少；

（3）大部分研究都忽視了統籌城鄉發展的階段性問題、發展方向、近遠期目標以及各階段發展目標之間的關系等問題；

（4）關于如何將統籌城鄉發展的理論思維切實轉化到具體政策的制定和調整中，避免理論思路和政策研究各行其是的研究比較缺乏；

（5）學界對城鄉統籌的理解各有不同，關于鄉村建設的規劃設計和政策也很少以城鄉統籌為主旨，反而是更優先地考慮其他因素，城鄉統籌往往只停留在了政策層面。

3.我國城鄉統籌發展歷程

3.1城鄉關系的演變

從新中國成立到如今，我國的城鄉關系經歷了以農促城、城鄉競爭、重城輕鄉、城鄉統籌協調發展四個階段，從最初的政府主導城市化發展到全國鄉鎮企業與城市發展競爭市場，從農民用廉價勞動力和鄉村資源去支持城市建設到我們意識到鄉村發展對城市、國家經濟的重要拉動性，我國逐步開始探索調和城鄉二元結構，以期通過城鄉統籌發展實現城鄉一體化建設。

3.2城鄉二元結構的形成

城鄉二元經濟結構一般指在發展中國家由農業經濟向工業經濟過渡的過程中出現的農村傳統的生產生活方式與城市不斷進步的現代生產生活方式之間的不對稱的組織形式和社會存在形式。由于歷史、地理交通、思維和決策、制度和管理等因素，我國城市與鄉村之間的經濟發展、國民收入、文化教育、基礎設施出現了極大的差距。城鄉二元經濟結構使得傳統的農業生產難以持續增長，農民的收入難以提高，農村的需求結構得不到改善，從而也影響了區域的整體經濟增長和經濟利益。為了解決城鄉二元結構的危害，應當對農業結構進行戰略性調整，繁榮農村經濟，并致力于政策調整和制度創新。

3.3城鄉一體化建設

城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，它包含統籌城鄉建設布局、產業布局、基礎建設、社會事業、兩個文明建設等多方面的內容。城鄉一體化把工業與農業、城市與鄉村、社會各階層公民當作一個整體進行統籌考慮和研究，通過政治、經濟體制改革來謀求城市與鄉村在規劃、建設、產業、政策、生態環保、社會事業等方面的一體化發展，逐步改變我國的城鄉二元結構，保證農民享有與城鎮居民同等的社會權利和經濟利益，實現整個區域的經濟社會全面協調和可持續發展。

4.城鄉統籌發展模式

在工業起步和發展階段，無論是發達國家還是發展中國家的城鄉居民的收入都都存在巨大的差距，這直接導致了二元經濟結構的形成，其直接表現是農村居民與城市居民的經濟收入和生活水平的差距明顯拉大。對此，不同的國家或地區都采取了相應的措施，從而形成了不同的統籌城鄉模式。

4.1國外發展模式

（1）英國城鄉統籌實踐

英國城鄉統籌發展模式的成功是是資本逐利行為的結果。英國的城市工業發展迅速，能夠為新勞動力提供足夠的就業崗位，通過強制性產生剩余勞動力，逐步將農村勞動力向城市工廠轉移，帶動地區經濟增長。英國的這種城鄉統籌模式是以市場為主導的，其交易成本相對較低，城鄉發展差距較小，城與鄉能夠充分融合、穩步發展。

（2）韓國城鄉統籌實踐

韓國曾是傳統的農業國家。在跨越式工業化國家經濟發展戰略背景下，韓國工業取得了較大成效，同時也面臨著二元經濟的挑戰。韓國通過采取與美國、日本經濟緊密相連的模式，在幾個五年計劃后工業轉變為出口導向性，使全國工業有重點地迅速發展，然后實行工業反哺農業，為農村人口創造了許多的就業崗位，并于1970年開展了著名的“新村運動”，探索了一條政府主導的、擴散型的農村工業化道路，從而實現其城鄉統籌發展。

（3）日本城鄉統籌實踐

日本的城鄉統籌發展是由政府主導的，通過優先在城市發展工業，逐步將一部分工業布局到農村地區，充分利用農村豐富的勞動力資源和易得的原材料進行就近生產，既降低了工業發展的成本，也為農民提供了大量的就業機會，這既增加了農民的經濟收入，也減少了農村勞動力對城市的壓力。

4.2我國的發展模式

我國的區域經濟發展存在著嚴重的不平衡，東西部地區的工業在發展階段上存在著巨大的差別，其相應的二元經濟結構的表現形式也不盡相同。

（1）蘇南“以鄉鎮企業為動力”模式

蘇南地區的農民在政府引導下依靠自身力量發展集體經濟，形成鄉鎮企業。借助其地理、區位優勢，蘇南農村與周邊大城市聯系緊密，廣大農村成了區域經濟發展的基礎，通過其能動發展向城市滲透，為城市建設提供勞動力、生產資料和市場，逐步達到城鄉互補[9]。

（2）北京“工農協作、城鄉結合”模式

北京市是全國的政治文化中心，對周邊郊區有極強的輻射帶動能力。在城鄉統籌工作中，北京市通過合資、合股經營的方式興辦工農聯營企業，有效整合了城市的設備、技術、資金、管理和農村的土地、勞動力資源，同心協作謀求地區經濟協調發展；城市工業適當向農村地區擴散，并向農村提供技術、管理、培訓服務，為農民提供更多的就業機會，促使區域經濟的城鄉優勢互補發展。

（3）新農村發展模式

發展農村并不一定是發展農業，前者的重點是如何因地制宜地發揮不同地區農村各自的優勢，促進農民增收致富；而在發展農村特色產業、精致農業中，產品品質、文化內涵、環境保護、食品安全等問題都是社會關注的重點，這也是新農村發展要面對的艱巨任務。目前我國的新農村建設已經有工業企業帶動型、特色產業帶動型、畜牧養殖帶動型、休閑產業帶動型、商貿流通帶動型、旅游產業帶動型、合作組織帶動型以及勞務經濟帶動型等八種可借鑒的起步模式。

（4）臺灣農業現代化模式

臺灣推行的農業升級計劃，主要是將小塊耕地整合為較大面積，這使農地變得比較方整，便于機械化操作。臺灣當時的農地重劃將傳統農業的工作重點轉化為農場經營，使農產品大幅度增產，農民的收入也得到提高，此外，這種模式還充分考慮了農產品的產銷一體問題，在政府的引導和推動下積極開拓銷售市場，保障了農產品的及時外銷，也逐步縮小了城鄉之間的差距。

4.3城鄉統籌成功模式總結

（1）堅持政府引導和因地制宜

相對于城市，農業、農村與農民都處于弱勢地位，而農業是解決人類基本需求的基礎，是重要的基礎產業，這就促使城鄉統籌在實施的過程中形成相悖的兩方面。在我國的現實國情下，只能由政府介入來解決這一悖論，國內外的成功經驗都說明了這一點。

（2）兼顧效率與公平

各地城鄉統籌的成功經驗表明，兼顧效率與公平是成功推進城鄉統籌工作的基礎和保障。無論在那個國家或地區，優勝劣汰都是其經濟市場的基本規律，而處于弱勢地位的農村地區的經濟、社會規模會逐漸縮小；在城鄉統籌中，簡單的優勝劣汰也并不能完全適應社會的各層級，我們不能簡單地用自然規律替代社會規律，必須充分考慮城鄉之間的公平。

（3）堅持以人為本和整體把握

城鄉統籌的實質是歸結于“人”這個社會主體的，其目的提高人民的整體生活水平，堅持以人為本是各地推進城鄉統籌的基本原則；城鄉統籌會涉及到社會的各方面，是一個極其復雜的系統工程，這就促使對城鄉統籌工作要整體把握、系統推進。

5.認識與思考

根據以上學習和研究，我國要真正實現可持續性的城鄉統籌發展，不能對國內外已有模式進行簡單復制，而應當對當地自身的自然、人文環境進行具體分析，勇于探索實踐，并從整體上把握城鄉統籌的研究和實施。

（1）結合實際、因地制宜

在國外和我國共有多種成功的城鄉統籌模式，它們各有其優劣勢，在考慮我國的城鄉統籌問題時不能簡單的照搬模式，而要充分考慮到各地區的實際情況，因地制宜地采取相應的發展措施。

（2）大膽創新、勇于實踐

城鄉統籌對于許多國家來說都是個新的命題，在我國之前世界各國已有諸多實踐經驗，但鑒于資源、歷史、文化、國情的差別，我們不能單純地套用已有的成功模式，而應該在充分分析國內外已有成功經驗和我國各地區經濟環境、社會發展狀況的基礎上，大膽提出創新發展模式并勇于付諸實踐，在實踐中檢驗創新，這也給政府對城鄉統籌模式的選擇提出了更高的要求。

（3）整體把握、系統推進

正如上文對國內外城鄉統籌成功模式的總結，城鄉統籌是一個龐大的系統化工程，會涉及到社會多個方面的問題，因此我們應該充分考慮各方面將面臨的問題和影響，提前做好考量，將城鄉統籌當作一個有機整體來看待，在深入實地調研的前提下系統化地推進相關工作。

參考文獻：

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[3]張紅宇.關于城鄉統籌推進過程中若干問題的思考[J].管理世界，2005（9）.

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[7]馮勝.國外城鄉統籌發展模式比較研究[J].軟科學，2011（5）：113-114.

[8]黎東升，李代福.期權定價與風險投資決策及訂單農業合約[J].農業技術經濟，2001（05）：1-4.

作者簡介：趙雪梅（1988-），女，四川三臺人，碩士研究生，人文地理學專業，研究方向：城鄉規劃與城市設計。

張杰（1989-），男，四川仁壽人，碩士研究生，自然地理學專業，研究方向：土地利用規劃與國土整治。

孫靜雯（1988-），女，四川德陽人，碩士研究生，人文地理學專業，研究方向：城鄉規劃與城市設計。