我國通用航空法律制度問題分析

多士平

【摘要】隨著《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》和《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的陸續(xù)發(fā)布，我國通用航空的市場已經(jīng)逐漸明朗。與巨大市場形成反差的是我國關(guān)于通用航空的法律體系不夠完善，要保障通用航空的健康發(fā)展，認清我國通用航空現(xiàn)實的法律狀況并完善相關(guān)法律制度是較為可行的方法。

【關(guān)鍵詞】通用航空；法律制度；完善

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）03-077-02

作為國民經(jīng)濟的一個重要行業(yè)，通用航空業(yè)對市場經(jīng)濟的貢獻巨大，我國白2004年當選為國際民航組織一類理事國已有10年時間，然而在公共航空運輸之外，通用航空業(yè)的狀況令人堪憂。盡管國家在1986年已經(jīng)意識到通用航空的存在，但是通航的前進步伐總是不盡人意。掣肘我國通用航空事業(yè)發(fā)展的因素有二大方而，主要表現(xiàn)為政策重視、法制健全和技術(shù)成熟，毫無疑問，無論在上述哪一個方而，我國投入的力度都相當欠缺，這是通航發(fā)展緩慢的原因所在。本文主要對通用航空法律制度的改進和完善提出相關(guān)建議。

一、我國通用航空發(fā)展現(xiàn)狀分析

長期以來，基于技術(shù)、政策和國防以及公共安全原因，我國通用航空處于尷尬的地位，也極不受到政府的關(guān)懷和重視，除了因為農(nóng)林牧及其他行業(yè)作業(yè)的需要外，通航的其他通途鮮為人知，然而實際上，其他用途的通航活動所占據(jù)的比例和帶來的經(jīng)濟效益不可忽視。根據(jù)相關(guān)部門2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年我國通用航空作業(yè)時間52.98萬小時，工業(yè)和農(nóng)林業(yè)分別占據(jù)7.74萬和3.2萬小時，其他用途占42.04萬小時；運營企業(yè)189家；全國機隊規(guī)模達1654架；非121運輸航空公司駕駛員7320名；141部飛行學(xué)校12家；通用機場及臨時起降點286個，其中243個屬于未頒證機場及臨時起降點。①反觀美國，據(jù)資料統(tǒng)計，2012年，全美共有頒證開放機場5178個，私人機場14298個；共有從業(yè)人員120萬，其中飛行員61萬；共有通用航空飛機23萬架，每年飛行2800萬小時。②二者間極大的差距反映了我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴重落后，這一狀態(tài)已經(jīng)與航運大國的名號相差甚遠。這種差距在實際上對社會經(jīng)濟造成了巨大虧缺，據(jù)統(tǒng)計：美國通航飛機一年運送1. 72億名旅客，每年向美國經(jīng)濟貢獻1500億美元，提供約127萬個工作機會。③

國家層而顯然認識到了我國通用航空發(fā)展的窘態(tài)，然而技術(shù)的不成熟和法制的不健全使這一議題一直不能得到有效的解決。盡管低空開放、大力發(fā)展通用航空的呼聲不斷，這一愿望遲遲不能實現(xiàn)。不過我們進一步接近曙光，2014年11月22日，由國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會組織召開的全國低空空域管理改革工作會議在北京閉幕，會議提出，力爭于2015年在全國開放真高1000米以下的低空空域。④對于通航業(yè)界而言，這是一個極好的消息，然而我們的行業(yè)技術(shù)和法律制度的缺失程度卻令人擔(dān)心。

實際上，我國通航目前的狀態(tài)是，一方而我們已經(jīng)認識到了通航能夠給市場經(jīng)濟發(fā)展和社會公益事業(yè)的發(fā)展所帶來的巨大利益，市場主體躍躍欲試，想在這個相對空白的市場上攫取最大化的利益；另一方而是無論是國家層而還是市場主體層而都還有諸多因素的缺乏，以至于有心有余而力不足之態(tài)，而這種缺乏主要體現(xiàn)在法律層而。

二、我國通用航空現(xiàn)行法律制度分析

（一）關(guān)于通用航空的定義

我國關(guān)于通用航空的定義與國際通行定義有一定的差別，此處稍作分析，以便于后文繼續(xù)討論關(guān)于通用航空的法律制度。

根據(jù)我國《民用航空法》第一百四十五條規(guī)定，通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)疔衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、教育訓(xùn)練、文化體育等方而的飛行活動？《通用航空飛行管制條例》第三條規(guī)定，本條例所稱通用航空，是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、遙感測繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方而的飛行活動。由此看來，二者對于通用航空的定義是一致的，將國家航空器的航空活動和公共航空運輸之外的航空活動統(tǒng)稱為通用航空，這也是符合立法原則的，下位法不得違反上位法。然而這一規(guī)定卻與《國際民航航空公約》的規(guī)定是不一致的。《國際民用航空公約》附件六《航空器的運行>中對通用航空進行了排除式的規(guī)定：通用航空運行指除商業(yè)航空運輸運行或航空作業(yè)運行以外的航空器運行。⑥該附件對通用航空作業(yè)和商業(yè)航空運輸所作的定義如下：航空作業(yè)指使用航空器進行專業(yè)服務(wù)的航空器運行，如農(nóng)業(yè)、建筑、攝影、測量、觀察與巡邏、搜尋與援救、空中廣告等。商業(yè)航空運輸運行指為獲取酬金或收費從事旅客、貨物或郵件運輸?shù)暮娇掌鬟\行。

對此區(qū)別，有學(xué)者認為我國通用航空的定義應(yīng)該與國際接軌，如“我們應(yīng)按照國際民用航空公約附件六等的相關(guān)規(guī)定，調(diào)整通用航空的內(nèi)容，以便于今后對通用航空和航空作業(yè)做出不同的規(guī)范要求”⑥；也有學(xué)者認為無需定要與國際接軌，只需能夠用一定標準區(qū)分即可，按照是否經(jīng)營將通用航空分為兩部分——經(jīng)營性通用航空和非經(jīng)營性通用航空。⑦是否應(yīng)該將我國目前的通用航空與航空作業(yè)區(qū)別開來關(guān)系到現(xiàn)行法律的修訂，也影響到新法的制定。筆者認為，《國際民用航空公約》附件六中的“航空作業(yè)”和“通用航空”的區(qū)別是有必要的，前者側(cè)重于相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域作業(yè)，因此立法時必須考慮行業(yè)作業(yè)標準；后者則不涉及行業(yè)的專業(yè)性，但是運行的密集度則遠遠高于前者，對這類航空運行的管控應(yīng)該高于前者。因此，從作業(yè)安全、飛行安全和公共安全考慮，我們應(yīng)當對二者進行功能上的分類，而非是否營利上的分類。

（二）我國通用航空法律制度現(xiàn)狀

我國通用航空的國內(nèi)法法律淵源目前主要有如下幾部分：

第一、法律層而。這一層而上主要是我國的《民用航空法》，在其第十章中，以六條內(nèi)容對通用航空進行了簡單的專章規(guī)定，主要對通用航空的定義、從事條件、登記申請、作業(yè)合同以及對地安全和責(zé)任保險做了規(guī)定。對于作為民用航空兩翼之一的通用航空活動，這幾條規(guī)定是嚴重不適宜的，勢必會造成通用航空的法無所依。實際上，現(xiàn)行的《民用航空法》主要側(cè)重于公共航空運輸，其內(nèi)容大部分也是為公共航空運輸所規(guī)定的。另外，《民用航空法》關(guān)于機場的規(guī)定也具有單純性，將臨時機場排除在外，而我國目前大部分通用航空機場都屬于未頒證或臨時機場，這樣的后果是既不被法律保護，也不被法律規(guī)制。

第二、行政法規(guī)層而。該層而的法律文件主要有《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》、《飛行基本規(guī)則》和《通用航空飛行管制條例》。就《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》而言，這一暫行規(guī)定已經(jīng)運行了近二十年，雖然其中也對通航管理、審批手續(xù)以及法律責(zé)任做了相關(guān)規(guī)定，但是而對即將蓬勃發(fā)展的通航行業(yè)，這一規(guī)定也顯得單薄無力。《飛行基本規(guī)則》內(nèi)容詳實全而，但是也主要是在對公共航空運輸和國家航空器進行規(guī)定的同時，提及通用航空的部分飛行規(guī)則；《通用航空飛行管制條例》為通航的飛行運行提供了較為詳細的法律依據(jù)，然而依然相對籠統(tǒng)，缺乏對通航具體管理和安全標準的規(guī)定，這種情況與實踐中我國通航不夠普及有莫大關(guān)系。

第二、規(guī)章方而。目前我國涉及到通用航空的民航規(guī)章共有37部、作業(yè)標準共16部，內(nèi)容包括市場準入、安全運行、適航審定、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)照理、作業(yè)標準、機場建設(shè)以及飛行管制等。③如2007年《一般運行和飛行規(guī)則》、2007年實施的<通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》、2004年《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》、2001年修訂的《通用航空企業(yè)審批管理規(guī)定》、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》及三個補充規(guī)定。這些規(guī)章為通航企業(yè)的發(fā)展和通航的成長提供了依據(jù)，但是規(guī)定較為松散，未能構(gòu)成一個系統(tǒng)性的微觀法律體系。

三、完善我國通用航空法律體系的建議

伴隨著低空空域的即將全而開放，我國通用航空市場將會進入高速發(fā)展期，先進航空器以及相關(guān)制造技術(shù)、安全運行和監(jiān)管技術(shù)的引進無疑會快于相關(guān)法律制度的完善，因此，我們必須加快通用航空領(lǐng)域立法的進程。綜上分析，筆者認為已經(jīng)或即將開始的通用航空立法應(yīng)當考慮如下問題：

1.厘清通用航空的定義。與《國際民用航空公約》的規(guī)定接軌，將通用航空與航空作業(yè)區(qū)分開來，從而對二者分別進行法律制度的完善。

2.完善低空空域法律制度。無論是在《民用航空法》的修訂方而還是在后續(xù)法規(guī)、規(guī)章的制定方而，都應(yīng)該借鑒通航發(fā)達國家的低空空域立法，作為通航的主要活動空域，此方而的立法至關(guān)重要，它關(guān)系到通航能否安全、健康發(fā)展，也關(guān)系到公眾安全和公共航空運輸?shù)陌踩?/p>

3在立法技術(shù)上應(yīng)當考慮對通用航空器制造商的保護。美國曾經(jīng)在這方而走過彎路，在美國1994年《通用航空復(fù)興法》出臺前，不斷增長的針對飛機制造商的產(chǎn)品安全訴訟在20世紀80年代已經(jīng)成為美國通用航空發(fā)展的一場危機。即使是因為飛行員的過錯導(dǎo)致的空難，受害者的律師也會選擇起訴飛機制造商。@要完善此方而的法律制度，對制造商在生產(chǎn)程序中監(jiān)控，對質(zhì)量進行嚴格審查，但是要運用立法技術(shù)區(qū)分相關(guān)的法律責(zé)任。

4.不可忽視與通航相關(guān)的生態(tài)立法。我國已經(jīng)為發(fā)展經(jīng)濟付出了太大的生態(tài)和環(huán)境代價，通用航空這一個新的經(jīng)濟增長點的開辟，決不能以生態(tài)和環(huán)境的犧牲為發(fā)展代價。

5注重通用航空行業(yè)協(xié)會的立法。行業(yè)協(xié)會具有服務(wù)成員、代表成員利益、在政府與企業(yè)問進行協(xié)調(diào)與溝通、進行行業(yè)白律等功能。⑩成熟的行業(yè)協(xié)會對于通用航空的發(fā)展是至關(guān)重要的，基于通用航空的滯后性，我國通用航空領(lǐng)域的協(xié)會尚未形成良好局而，但是隨著通航市場的開辟，行業(yè)協(xié)會勢必繁榮，引導(dǎo)、規(guī)制協(xié)會的創(chuàng)立、活動程序應(yīng)當是法律的責(zé)任，這樣有利于協(xié)會的健康成長，最終有利于通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

四、結(jié)論

通用航空勢必成為我國耀眼的一個新興產(chǎn)業(yè)，如何引導(dǎo)其健康的成長，是一個全方位的問題，不僅需要國家政策、資金和技術(shù)的支持；長遠來看，更需要完善的法律制度對其進行規(guī)制，當前的法律己遠不能適應(yīng)這一行業(yè)發(fā)展的需要，我們此方而的立法應(yīng)當不斷完善，也應(yīng)當具備一定的前瞻性。

注釋：

①中國航空運輸協(xié)會通用航空委員會.2013年中國通用航空發(fā)展報告[R].2014（4）

②中國航空運輸協(xié)會2012年中國通用航空發(fā)展報告[R]2013（3）.

③覃睿通用航空業(yè)務(wù)的分類組合及其潛在市場需求分析[J]中國民航飛行學(xué)院學(xué)報，2004，15（5）

④梁蓬飛，吳旭.真高1000米以下低空開放試點2015將全國推開[EB/OL] .http：//military.china.com/important/11132797/20141123/18996501.html，2014-11-23/2015 -02-03

⑤國際民用航空公約附件六第2部分第六版第25次修訂

⑥任蓉我國通用航空法律制度問題初探[J]南昌航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，3（1）.

⑦王鳳珍完善我國通用航空法律法規(guī)體系的思考[J]中國民航飛行學(xué)院學(xué)報，2012，9（5）

⑧任蓉我國通用航空法律制度問題初探[J]南昌航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，3（1）.

⑨陳程通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律環(huán)境研究[D]南京.南京航空航天大學(xué).2010

⑩吳碧林，眭鴻明行業(yè)協(xié)會的功能及其法治價值[J]江海學(xué)刊，2007（6）