嘉興市本級住房保障模式改革與創新研究

姚美娟

【摘要】全面推進保障性住房建設，加快解決城鎮中低收入家庭住房困難、促進實現“住有所居”目標，是黨中央、國務院作出的重大決策。十多年來，我市保障性住房工作取得了巨大成效，城鎮住房保障政策體系日趨完善，保障覆蓋面穩步擴大，保障機制不斷完善，保障水平逐年提高。目前已構建了包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等在內的多層次城鎮住房保障體系。據統計，截至2014年底，全市各類保障性住房受益家庭已累計達25.69萬余戶，受益家庭人數61.86萬人，覆蓋面占城鎮人口的24%，切實改善了一大批城鎮中低收入住房困難家庭的居住條件。但是，住房保障具有長期性和復雜性，在新型城鎮化大背景下，在住房發展形勢新要求下，需要結合嘉興實際，堅持科學規范，推動務實創新，中斷提高住房保障水平。本文站在社會經濟協調發展和我市住房市場整體良性發展高度，在對保障性住房和商品住房現狀及問題分析基礎上，探索構建具有嘉興特色的新型住房保障制度，這對推動市本級住房保障工作、完善住房保障體系具有十分重要的現實意義。

【關鍵詞】住房保障；模式創新；租金補償

一、市本級住房保障工作存在的問題及原因分析

嘉興市本級近幾年開展的保障性住房工作在解決城鎮居民住房問題，特別是解決低收入家庭住房困難方面做了大量工作，也取得了一定成效，但仍然存在許多薄弱環節和不足之處，制約了市本級保障性住房工作的進一步發展。

（一）成本價格倒掛、建設資金壓力大

根據嘉興市現行經濟適用住房建設成本（建安成本、土地成本）測算，目前經濟適用住房合計實際成本達5170元/m2，而現在經濟適用住房銷售中心價標準為2400元/m2，從售價來看，經濟適用住房銷售價不足成本價的一半，而目前經濟適用住房建設是由政府委托下屬國有公司承擔，一般都是自籌資金，或在取得土地后向銀行抵押融資來進行后續建設，因此資金壓力較大。

（二）土地資源短缺、布局不合理化

近年來，嘉興市政府為滿足保障性住房建設用地需求，建立了保障性住房優先用地保障機制，但隨著嘉興市城市化進程的不斷加快，中心城區土地資源急劇減少，幾乎無多余用地指標用于保障性住房建設。從保障性住房實際選地位置來看，集中建設的房源基本選在城市“非主流”區，交通極為不便，加上商業、菜市場等最基本的生活配套跟不上，難以滿足保障對象對生活和工作便利的要求，生活成本大幅增加。

（三）監管機制不完善、退出管理難

近年來，嘉興市在保障性住房的申請準入、分配管理、租住管理、退出機制監管方面得到一定加強，制定出臺了《嘉興市經濟適用住房管理辦法》、《嘉興市廉租住房保障辦法》、《嘉興市公共租賃住房管理辦法》及《嘉興市低收入家庭認定辦法》等規范性文件，強化了對經濟適用住房、廉租住房和公共租賃住房在申請審核、分配管理、租金收繳、物業管理等方面的工作。但從目前嘉興市對保障性住房管理現狀看，在分配中，由于申請者特別是一些無固定工作者的家庭基本情況、收入狀況等信息收集不完整，核定比較困難；在管理過程中，由于無專門機構、無固定人員、無經費保障，各項管理制度不能嚴格落實；在退出管理中，由于退出機制尚不完善，沒有制定約束性的制裁措施，租住者出租、轉租、閑置或從事其他經營活動現象時有發生。

（四）后續管理壓力大、管理成本高

目前保障性住房大多選址在中心城區的外圍，位置較偏，導致周邊公共配套設施亟待完善，政府既要建房又要做配套。保障性住房小區物業收費標準低，收繳率差，物業管理工作難以為繼，沒有物業公司愿意進駐，小區管理是一大難題。同時，經濟適用住房申購家庭貸款難，由于申購經濟適用住房家庭資信問題，很少有銀行愿提供按揭貸款致使部分家庭無法通過貸款買房，造成即使申請到經濟適用住房也無能力購買，無法解決住房困難問題，信訪投訴量也增多，容易引發社會矛盾。

（五）市本級樓市總體供大于求的格局呈常態化

一方面，保障性住房建設面臨著建設資金不足、土地資源短缺，加大了保障性住宅供應的難度；另一方面，由于嘉興市本級人口增長缺乏強有力產業基礎，且中心城區首位度不高，所以長期以來，市本級人口增長相對緩慢，近十年來城市區域不斷擴張，每年市本級土地出讓始終保持較大的規模，加上近幾年城鎮、鄉鎮房地產項目不斷推出，導致市本級住宅供大于求的格局，從目前來看，這一趨勢不大可能有大的改變。另外，目前市本級空關的二手住宅量也很大，加上今后每年仍會推出新的住宅用地，結果是直接導致市區樓市嚴重供大于求，這一格局將呈常態化，一旦樓市出現波動，必將對房企、嘉興經濟產生巨大沖擊，所以，如何消化過量的存量房是政府今后須認真思考的問題。

二、市本級住房保障模式創新與制度完善的建議

隨著房地產市場的持續旺盛，房價高企，給地方政府帶來越來越大住房保障責任和建設任務，與此同時，土地資源、建設資金的缺乏，市場波動等，使政府面臨的住房保障形勢更加艱巨、更加復雜。為尋求突破，各地在借鑒發達國家經驗的基礎上，相繼對現行住房保障思路及模式進行探索，涌現了“常州模式”“ 黃石模式”等優秀經驗，突出的變化是：從過去追求“人人有住房”到“人人有房住”轉變，從過去的“三支柱”住房保障體系向以公共租賃住房為主體的住房保障制度轉化。我市住房保障也應順應時代發展要求，在總結兄弟省市的經驗基礎上，發展以公共租賃住房為中心的住房保障體系，同時還需要立足我市的特點，對現有住房保障制度及模式進行改進和創新，以推動我市住房保障事業的發展。

（一）住房保障模式的創新

1. 住房保障模式及方式結構的創新。一方面是要明確住房保障的基本模式，另一方面是要做好住房保障主導模式的階段性選擇。就住房保障的基本模式來看，住房保障始終應堅持租售并舉、配補并舉。就住房保障主導方式的階段性選擇來看，則應根據住房保障的發展階段調整租售結構、配補結構，現階段，建議：市本級從過去的“租售并舉、以售為主”“ 配補并舉、以配為主”轉向“租售并舉、以租為主”“ 配補并舉、以補為主”，從目前的以經濟適用房為主逐漸過渡到公共租賃房為主的方式，并實現“以租賃補貼為主”的保障模式。

相比較起來，公共租賃住房有以下優點：一是公共租賃住房由政府提供差額補貼，可以與住房支付能力極低的需求相匹配，決定了其應作為住房保障的主要實現形式；二是住房保障制度保障的是居住權而不是產權，即首要解決的是有房住的問題，可有效解決“夾心層” 困難人群的住房問題；三是公共租賃住房容易解決保障供應和保障需求的矛盾，有利于緩解土地資源短缺問題，提高住房保障政策有效性；四是公共租賃住房更易于實現住房保障的退出機制，有效實現資源配置的公平性；五是保障對象更加廣泛。因此，在今后一段時間內，公租房將成為住房保障的絕對主力。實踐證明，采取經濟適用房和公共租賃房相結合，從目前的以經濟適用房解決低收入家庭住房為主的保障政策，過渡到建立以公共租賃房為主的保障方式，是住房保障制度的理性選擇。

公共租賃房實物與補貼相結合，并從實物配租逐漸過渡到以租金補貼為主的方式更是有較多優勢：一是對現有保障方式的有效補充，實現保障家庭的全覆蓋；二是有利于將政府從具體的過程管理中解脫出來，從事宏觀管理和政策研究；三是補貼規模便于控制，政府不需要一次性投資，在一定資源條件下，可以為更多的家庭提供幫助，有利于加快住房保障體系的建立；四是有利于在全社會提倡更加理性的住房消費理念，保障家庭可以根據自身經濟能力、工作地點等因素，選擇合適的租房地點、租金標準，減少其生活、出行的附加成本，充分體現以人為本的理念。大量研究表明，直接的公共住房建設或對建設者的補貼將降低整個住房市場的運行效率，考慮政府的支出成本和承受能力以及對住房存量市場的吸納作用，消費者補貼是更有效的住房保障模式。

2.住房保障與住房市場協調發展的機制創新。針對當前我市住房保障力量相對薄弱和市本級商品住房存量過大的現狀，有必要加大對現有各項住房政策的梳理、銜接和歸并，加強對社會群體的排摸了解，探索研究可行的存量商品住房消化舉措。調查研究認為，結合住房保障和房屋征收政策，通過創新實施模式，可形成有針對性且適合我市實際的存量商品住房消化工作思路，實現存量商品住房消化和住房保障工作、房屋征收工作的互促共贏。建議：一是考慮適當擴大保障性住房中經濟適用住房貨幣補貼名額和補貼標準，使這些保障家庭能夠通過更高的補貼款項購買市場存量房，推動消化進程；二是考慮在房屋征收補償中積極引導被征收戶選擇貨幣補償形式購置市場房源，進一步消化市場存量。