王圪堵水庫建設移民安置工作中存在問題的探討及對策

孫海峰 王宏

【摘要】王圪堵水庫樞紐工程是榆林能源化工基地的主要水利配套工程，工程建設影響區域主要涉及榆林市的榆陽區和橫山縣，兩縣區移民安置作為關鍵性工作對工程的建設進度有較大影響。針對移民安置工作的基本概況和移民安置進展，對庫區移民安置中存在的縣級移民機構不完善、進度和資金控制不嚴、規劃設計成果不嚴謹等影響工程進展因素進行了探討。結合實際，提出加強組織管理，細化各項制度解決措施，加強規劃設計和監督評估工作，制定有效工作計劃，強力推進實施進度和重視群眾工作，積極化解矛盾等五方面措施為上級領導決策提供技術支持，以促進庫區移民安置工作的順利實施。

【關鍵詞】王圪堵水庫；移民安置；存在問題；對策

1 工程概況

王圪堵水庫樞紐工程位于距陜西省榆林市西南60km、榆林市橫山縣城關鎮西北12km，蘆河入無定河口以上5.5km處的無定河干流上。該樞紐工程主要以供水、攔沙為主，兼顧灌溉、發電和防洪等綜合功能，工程設計為碾壓均質土壩，最大壩高46m，壩長1162m，正常蓄水位1046m，死水位1027.0m，水庫運行初期總庫容3.89億m3，其中調洪庫容0.78億m3，死庫容0.83億m3，為大（2）型Ⅱ等土壩。壩址以上控制流域面積1.075萬km2，占無定河流域面積的1/3，與已建成的內蒙古自治區巴圖灣水庫區間面積0.6萬km2，壩址天然徑流量3.28億m3，設計徑流量3.069億m3，多年平均輸沙量435萬t。興建該水利樞紐工程可有效調節無定河上游徑流，攔蓄王圪堵水庫以上入黃泥沙，并向下游灌區進行補水灌溉，對促進榆林能源化工基地建設及當地經濟社會發展，減少入黃河泥沙、提高當地生產能力具有重要作用，是榆林能源化工基地建設的主要配套工程，也是促進榆林能源化工事業發展的關鍵工程。

2 工程影響范圍及移民安置概況

2.1工程影響范圍

王圪堵水庫淹沒、影響區域主要涉及陜西省榆林市橫山縣、榆陽區2個縣區的3個鄉鎮，10個行政村，1個國營農場的分場和1個國營林場的分場。在水庫正常蓄水位1046.0m方案下，庫區將直接淹沒影響人口4265人，影響總面積達17. 307km2，其中將淹沒影響耕地19247.0畝，園地24. 62畝，林地4384. 73畝，牧草地3.2畝，其他農用地647. 19畝，公共建筑用地11. 82畝，農村宅基地975. 35畝，交通運輸用地174. 03畝，水利設施用地609. 13畝，未利用土地34. 04畝，其他用地659. 517畝。房屋212671. 05m2，零星樹木1150750株，縣鄉公路（砂石路）20.47km，生產路81. 886km，通訊電纜線45. 054km，到戶電話線66.48km，有線電視到戶縣58.965km，水文站1處，雷惠渠11.7km。

截止2010年，榆林市橫山和榆陽兩縣區搬遷人口6263人（其中橫山縣4987人，榆陽區1276人），生產安置人口6469人（其中橫山縣5193人，榆陽區1276人），享受國家后期扶持政策人數為6427人（其中橫山縣直補人口：4987人，項目扶持185人，榆陽區直補人口1255人）（見圖1）。

2.2 庫區移民安置方案

王圪堵水庫樞紐工程庫區移民安置基本原則是以大農業、以土安置為主，安置去向以本地庫周集中后靠安置為主，縣內遠遷安置為輔。榆林市榆陽區采取整建制后靠安置，方式比較單一，難度相對較小。而榆林市橫山縣由于移民狀況復雜，牽扯到到農業人口較多，土地屬性及權屬爭議較大，難度較大。移民安置主要采取水庫左岸、右岸集中后靠安置與縣內遠遷安置相結合的方式，農村移民生產安置標準為移民安置區人均配置土地5畝，其中水澆地3畝，可灌溉飼草地2畝。初期共設立安置區7個，其中后靠集中安置區6個，遠遷安置區1個。分別為沙旋灣安置區、打棒山安置區、二爪界安置區、東大界安置區、大古界安置區、稻地溝安置區和波羅東大界安置區。后期由于稻地溝安置區和東大界安置區土地權屬爭議嚴重、為了防止土地權屬爭議及墳墓搬遷給移民安置工作帶來的障礙，在廣泛征求意見的基礎上，將稻地溝安置區調整為四蘆界安置區，東大界安置區調整為周界安置區，其余安置區不變。而榆陽區移民安置區位于紅石橋鄉東南方海流兔河左岸王龍界，在王圪堵水庫左岸，緊靠壩址。

3 移民安置實施基本情況

（1）榆陽區移民安置區房屋建設截止2014年底，基本住房方面，已完成榆陽區王連圪堵村豐臺小組44戶和韓家峁村三、四和五組145戶群眾的基本住房工程，正進行室內裝修；韓家峁村一二組144戶群眾住房正進行全面實施，大部分房屋主體已完工；區內土地整理項目已完成6000多畝；紅石橋—王龍界10千伏電力專線已投入使用，“巴小路”遷建工程已完成10.5km，可滿足王龍界安置區移民群眾出行；抽水站工程已完工并開始運行，具備了驗收條件；遷建學校已完成辦公室、住宿樓、食堂主體建筑，教學樓已完成主體建筑一層，衛生所已完成主體建筑，柳卜臺村委會主體已完成，王連圪堵和韓家峁村委會已完成地槽鋪筑工程。移民安置投資包干費用4.86億元已下達給當地區委和區政府，截止到2014年底已完成移民安置總量的90%，移民安置工作總體進展順利。

（2）橫山縣移民安置區公路復建工程基本完成；土地整理項目累計完成14000多畝，爛土峁王圪堵村居民點、揚界沙沙峁村馬家灣三組居民點已完成場地平整，正進行房屋基礎處理；移民安置包干經費19.26億元已撥付到位，截止2014年底完成移民安置總工程量的60%，移民工作的各項任務不斷推進，取得了階段性成果（見表1）。

4 移民安置中存在問題

4.1 組織管理機構不完善，責任意識和重視程度不夠

縣區人民政府作為庫區橫山縣移民安置工作的實施主體，對本縣區移民安置中實物調查、移民選址、安置點基礎設施建設、庫區專項設施復建、移民規劃、移民搬遷、后期扶持等工作負全責。根據王圪堵水庫移民工作的現狀看，縣級移民實施組織管理機構比較薄弱，對國家和陜西省移民安置法規政策不熟悉，縣級移民管理機構在思想層面存在重工程、輕移民思想，不熟悉國家水庫移民政策和水庫移民工作特點，沒有充分認識到王圪堵水庫移民工作的艱巨性和復雜性，認為移民工作全部是兩縣區政府的事情，只要簽訂包干協議，按期撥付資金就行，這種錯誤思想直接導致了移民前期及實施工作沒有按照政策規定執行，工作程序不規范，分工安排不合理，縣級移民機構工作部門之間職責不清，規章制度不健全，這是造成移民工作整體滯后的重要原因之一。

4.2 縣區移民機構對整體進度和資金控制不嚴，影響了移民安置進展

王圪堵水庫庫區移民安置項目由于設計、施工、監理等參與單位過多，技術力量參差不齊，而榆陽區和橫山縣移民管理機構協調能力欠缺，導致移民安置項目實施進度滯后、投資超概嚴重、項目管理混亂。根據資料表明，樞紐工程已經完成90%的工作量，而橫山縣庫區移民安置工作僅完成了總任務的35%左右，移民安置工作進度嚴重滯后，已經成為制約移民安置工程順利進行的關鍵因素。按照資金撥付的情況，業主單位已經向橫山縣支付移民資金占初步設計審定概算資金的65.26%，而已經完成的項目僅占移民安置總任務的35%左右，移民安置規劃項目發生一般變更或重大變更數量大，導致投資嚴重超支。

4.3 規劃設計成果不嚴謹，不能滿足實施工作需要

王圪堵水庫移民人數較多，移民安置規劃設計工作量較大，涉及移民、水利、交通、電力、市政、通訊等多個行業，因此移民安置規劃設計工作難度十分大，一般設計單位很難勝任。 本水庫在項目建議書和可行性研究階段的移民安置規劃設計工作對一些敏感性、關鍵性問題研究不夠深入，經驗不夠全面，為實施工作留下了隱患。而在初步設計和施工圖設計階段，由于移民安置規劃設計工作的單位較多，各家設計單位對國家的水庫移民政策不了解、對移民工作特點不熟悉、對移民規劃設計業務不專業等緣故，并且缺乏移民規劃牽頭設計單位，各設計單位提交的設計成果質量低劣，不能客觀的從技術經濟的角度來進行工程設計，受外界主觀因素影響較多，造成設計成果存在很多不經濟、不科學的問題，不能滿足實施工作的需要。同時，建設單位也沒有嚴格督促設計單位進行修改，沒有把責任落實到實處。施工圖設計也沒有堅持限額設計的基本原則，導致水庫移民實施工作較為混亂，影響了移民安置工作的進度。

4.4 對移民工作中群眾工作困難估計不足，工程外圍穩定壓力較大

王圪堵水庫所涉及榆陽和橫山兩縣區由于庫區基礎設施開工較晚，進度緩慢，導致庫區內危房及住房困難戶增多，群眾多次進行大規模的阻工和上訪活動影響了工程外圍穩定，不安定因素和矛盾較為突出，庫區維穩形勢較為嚴重；另外，兩縣區在無政策依據下擅自提高移民補助標準，導致部分移民補貼標準不統一，也引發群體性阻工上訪，帶來了一系列不良連鎖反應，嚴重影響了樞紐工程建設和移民安置工作的順利實施。移民安置工作中的群眾問題已成為制約大壩工程建設的重要因素。

5 建議

（1）加強組織管理，細化各項制度。認真貫徹執行《陜西省人民政府辦公廳關于進一步加強大中型水庫移民安置工作的通知》和《榆林市大中型水利水電工程建設項目移民安置管理辦法》等有關文件精神，進一步加強移民安置工程的實施組織管理，明確各方職責。完善細化的具體的實施管理制度，如補償資金的兌付、項目實施管理、變更管理、資金管理、進度控制、項目驗收等。使移民安置工作有法可依、有章可循、規范有序。

（2）加強規劃設計和監督評估工作。加強規劃設計工作，提高設計質量。加強主體設計單位綜合設代工作，統籌移民安置項目實施技術工作，負責移民安置規劃交底，負責現場現場技術指導，處理移民安置設計變更，牽頭各專業設計單位，協調處理各項目之間的交叉關系。充分發揮監督評估作用，切實做好移民安置實施中的監督指導作用，對移民安置工作的資金、進度、質量、安全進行有效控制，做好合同和信息管理，參與變更處理等工作。

（3）履行變更程序，控制項目投資。移民安置項目中較多的未經科學論證的變更，不但使項目工程量增大，投資無法有效控制，項目無法驗收，也給項目的后續管理帶來了許多遺留問題。所以，當前應立即制定變更管理規定，對一般設計變更和重大設計變更進行界定，明確設計變更原則、內容、程序，明確單項工程設計、單項工程監理、綜合設代、監督評估、橫山縣政府及移民辦、市移民辦、榆林市水務集團王圪堵水庫有限責任公司、榆林市政府、陜西省移民辦等各級在設計變更中的責任和義務，對設計變更技術文件提出要求。通過嚴格、有序地控制變更程序，可以減少不合理投資支出，控制成本，保證進度。

（4）制定有效工作計劃，強力推進實施進度。日常工作中要堅持縣移民辦上報本年度工作計劃，經市移民辦審核后以正式文件形式下發，嚴格按照審核后的工作計劃進行考核。推行移民安置工作協調會議、聯席會議、月報制度及月例會制度，使移民安置工作中出現的問題能夠及時協商解決，推進項目實施進度。

（5）要重視群眾工作，積極化解矛盾，確保移民工作大局穩定。移民安置工作中，群眾最關心的問題往往是“吃”和“住”，這兩項是保證移民基礎生活的基本生產資料，直接關系到移民區的社會穩定工作。各級政府和移民管理機構要高度重視群眾工作，積極化解村、組以及個人之間的各種矛盾，做好移民區群眾思想工作，切實幫助解決移民生活困難、扶持移民發展生產、移民搬遷安置、處理移民熱點、難點問題，保證移民工作大局穩定，為確保移民安置工作的順利進行奠定良好的群眾基礎。

6 結語

王圪堵水庫樞紐工程是榆林能源化工基地規劃的重要水源配套工程。興建王圪堵水庫可有效調節榆林無定河上游的徑流，攔蓄水庫上游入黃泥沙，并向水庫下游灌區進行補水灌溉，對促進國家能源化工基地建設及當地經濟社會發展、提高當地農業生產能力等方面具有重要作用，但在實際施工中由于庫區移民安置進度較慢，存在縣級移民機構不完善、進度和資金控制不嚴、規劃設計成果不嚴謹等影響工程進展因素，造成移民安置項目在實施中問題較多，制約了整個水庫樞紐工程的順利按期建設。通過對制約移民安置工程中的關鍵問題進行分析，結合實際，從五個方面提出了針對性措施，為上級領導決策提供技術支撐，以推進項目順利實施。