吉林省城市大氣重污染應急信息協調中的問題及對策

曹志立 賈茹

【摘要】吉林省城市大氣重污染應急響應體系建設成效顯著，應急預案出臺，部門協調機制建立。但仍然存在著基層應急體系構建不完備、協調機制中部門職能不清、協調信息整合機制欠缺、應急責任制度不完善等問題。為此，需要從信息規范、信息平臺建設、信息反饋機制、應急責任追究和公眾參與等方面完善應急信息協調機制建設，提升政府應急能力。

【關鍵詞】吉林省；大氣重污染；應急響應；信息協調

中圖分類號：X22

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）04-082-02

近年來，我國空氣污染形勢嚴峻，大氣環境問題日漸突出，霧霾天氣肆虐。吉林省冬季大霧和霾塵天氣頻發，據相關數據顯示，2013年空氣質量污染物指標中的NO、PM10年均濃度均有上升，PM10指標超過國家二級標準限值。為此，2013年12月和2014年1月《吉林省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》、《吉林省重污染天氣應急預案》相繼出臺，對全省大氣污染整治框架設定、整體規劃，以及應急組織機構職責、預防預警、應急響應、監督檢查、保障等方面做了全面的部署。

一、吉林省城市大氣重污染應急響應機制建設的基本狀況

吉林省大氣重污染應急響應機制健全表現在兩方面。縱向上，省市兩級大氣重污染應急預警體系建設基本完成。2014年各市大氣污染防治工作實施細則、重污染天氣應急預案相繼出臺。全省空氣質量新標準監測體系和監測能力建設實現省市全覆蓋。各市政府網站均己按照新標準監測和評價，向社會逐點實時發布環境空氣質量狀況結果。橫向上，吉林省應急預案建立起各部門協調應對機制，主要由應急指揮部、應急指揮辦公室以及監測預警、專家、督導、保障四個應急工作小組構成。重污染天氣應急協調聯動主要體現為預防預警和應急響應。“預防預警”包括會商研判、預警分級、預警發布等程序措施。在預警階段，由環保與氣象部門會商，確定空氣污染水平和預警級別。進入預警狀態后，采取廣播、電視、網絡等媒體向公眾發布及時信息預警措施。“應急響應”包括響應啟動、信息發布、響應終止，在應急響應階段，根據應急預警等級啟動相應級別的應急響應。地區采取防護措施的基礎上，督導轄區采取對公眾生活能源消費、交通出行的建議性措施；督促醫衛宣傳、學校組織的健康防護措施；機動車、燃煤及工業、揚塵、無組織排放等污染控制的強制性措施。

二、吉林省城市大氣重污染應急響應中的協調機制存在的問題

（一）縱向層面：基層應急體系尚構建不完備，應急協調和聯動缺乏有效落實

目前縣市一級整體的重污染天氣應急預案體系不健全、編制進展情況較為緩慢，配套措施和有效信息不足，導致垂直和橫向單位之間的應急聯動不暢。一是省級層面專門性的“大氣污染防治條例”法規缺位，“吉林省大氣污染防治條例”實際編制修訂進展工作緩慢，目前仍未出臺。二是基層應急體系建設不健全。根據《吉林省大氣污染防治計劃》，縣級城市于2014年6月底前完成重污染天氣應急預案的編制并向社會公布實施工作。全省形成“省一市（州）一縣”三級應急預警體系。但目前各地進展情況并不樂觀。如長春市下轄4縣（市）中只有德惠市編制、公布應急預案。吉林市除舒蘭市結合地方實際編制空氣污染預案外，磐石市、蛟河市只有一般性環境污染應急預案，永豐縣和樺甸市沒有環保應急預案。

（二）橫向層面：協調機制中部門職能不清、管轄領域交叉

其一，省市的應急預案中，聯動合作的職能分工不清。應急體系整體框架明確，但實際存在著重要概念信息含糊、銜接性不夠的問題。監測預警、督導、保障和專家四個工作小組部門職能重復，有的成員部門同屬督導和保障小組，有的成員部門既負責監測預警，又參與會商研討。執行和監督權力的不獨立，使得信息傳達、執行落實由于部門追求轉移責任、減輕任務而存在干預。其二，環保部門本身職能交叉。如城市燒烤行為，如果是室內燒烤卻產生較大的環境污染就應歸環保局監察大隊管理，而如果是室外燒烤而影響到城市的市容市貌則屬環衛局管理。此外，各級政府節能減排由發改委負責，環保政策則由政府相關部門執行，環保廳和監測站只負責數值分析。因此，應急預案指揮協調過程中成員單位之間的內部摩擦阻力過大，協調受阻、聯動失靈，對于強調迅速、高效的突發危機應對十分不利。

（三）內在層面：協調所需的信息整合機制欠缺

目前吉林省市監測預警體系的全覆蓋，保障了大氣污染應急信息的獲取。但信息分析與反饋存在著收集和發布的規范性、全面性和詳細度問題。空氣質量和污染監測數據，僅是有關大氣質量的整體情況，缺乏對污染成分深入的結構與原因分析。應急預案缺乏對不同污染源分類應對，而且氣象和環保部門對于空氣污染構成、誘因和應對策略等缺乏科學深入的分析，因此，應急部門對于空氣質量信息和預警信息并不敏感，對于污染結構導致的如交通、患病嚴重程度等狀況認知不足。預案本身以及各執行部門缺乏針對性和側重性。此外，應急系統內部信息共享不完整，地區監測預警信息碎片化，預警響應未能實現跨區聯動，區域間政府在大氣污染應急預警和響應中缺乏協調合作。

（四）外在層面：應急預案的落實和執行責任制度不完善，協調動力不足

其一，問責主體及其職能范圍不明確。“督導組”范圍不定，成員部門既要對社會單位行動進行督促落實，也要對本部門自身的任務執行情況作督導、檢查。其二，缺乏信息反饋。市（州）空氣質量監測系統己建立，但無法顯示出各成員單位在應急防治過程中實際努力程度和效果。責任追究由于缺乏實際可供參考的信息數據，難以對于各部門形成問責壓力，應急協調缺乏動力，激勵不足。其三，缺乏外部有效參與和監督。對于應急措施涉及到的交通出行、醫院、電力和排放控制的實際狀況了解，民眾具有信息優勢。目前應急預案并未體現出政府與社會良好的互動和協作，政府“一言堂”實際卻獨臂難支，對于自身政策及其執行的實際社會效果并無跟蹤反饋和及時糾正。

三、加強吉林省城市大氣重污染應急信息協調的對策建議

（一）明確并規范預警信息內容，制定有關信息收集、發布統一的標準

內容詳細、標準統一的數據信息是應急管理的前提和基礎，也是開展應急預警重要的工作內容和保障。不同部門生產的信息在匯集過程中，會由于差異過大而產生在巨量信息中的“孤島”現象。我省現有重污染天氣應急預案中對于信息收集、發布并未給出統一標準，省環保部門在網站發布的各地實時的城市空氣質量信息在時間、具體監測數據上并不具體，空氣質量月報不及時、標準不清晰。對此建議政府出臺專門的預警信息規范，包括內部各部門間報送和對外發布信息統一的內容和標準、具體形式、時間限制等。確保應急響應的信息及時、動態和有效。

（二）注重信息資源整合，構建重污染大氣應急預警信息平臺

城市大氣重污染成因復雜，預警不確定性大，應急防治需要多部門聯動。因此，信息資源的整合、重污染天氣應急信息平臺的構筑，對于應急預警和響應十分必要。在規范、統一的預警信息基礎上，建立信息分析整理系統，應急指揮部門預警監測工作組要對大氣污染指標（如AQI）信息進行收集，此外還需整合其它環境狀況，如季節氣候、城市交通狀況、冬季供熱燃煤現狀、城市建筑業發展等，從而形成初步的環境數據；再經由應急指揮部辦公室，確定預警和響應等級、各部門的應急任務等。并將這兩類信息在政府的預警信息平臺上實現共享和交互，強化應急指揮部門間溝通、交流。

（三）完善應急決策信息的報送機制，強化決策執行的反饋工作

大氣重污染應急管理不僅需要政府自上而下的預警監測信息發布、各部門開展應急響應的任務分配，還需要應急預警、響應的啟動和執行情況進行實時匯報和反饋。可以借鑒其他省份有關重污染天氣防治經驗，根據重污染天氣區域分布以及城市地理位置關系，將全省劃分為若干區域；再按照污染控制分區和污染范圍，將預警劃分為三個層級，由低到高依次為城市預警、區域預警、全省預警。同時將污染和預警效果報告，細化分區、分級，控制分區。從而實現應急響應工作的逐層報送、分級反饋，保障政府大氣重污染應對防治能夠及時調整、有效落實。

（四）理順應急組織工作體制，細化應急響應的聯動機制

現有重污染天氣應急指揮部組織體系依然有待完善、具體職責仍需明確。縱向上，市、縣應根據地方實情組建應急指揮部門，各級應急指揮領導實行上下級負責制，各級應急指揮辦公室實現任務對接，應急專家工作組更多開展相互間的交流、協商。橫向上，應明確應急指揮系統指揮部、辦公室、監測、專家和保障工作小組組成的部門單位，進一步明晰政府部門在應急指揮系統中角色定位和職能。應急響應聯動機制實現分級響應和部門響應相結合。其一要明確主體，應急啟動、響應執行相應急保障、終止等，都要對應到具體的應急指揮部各工作小組和職能部門。其二，在應急響應的流程上，前后任務部門之間要有順暢的工作對接，并行任務部門間要強化溝通減少摩擦。在健全現有體制基礎上細化聯動機制，并在此基礎上力求實現制度化，形成長效機制。

（五）明確大氣重污染應急響應責任，健全應急后的總結評估

目前，不少地方政府以經濟發展作為衡量政府各項工作的核心指標，因此對于大氣污染應急防治會存在懈怠、形式主義的現象。對此，首先要清晰界定有關政府部門在重污染應急預警和響應中的職能和責任，要明確應急預案強制減排措施的責任落實單位，構建起響應任務、響應部門以及信息數據之間的完備集合。在此基礎上，摒棄原有的政治運動式的大氣污染治理理念，在明確的責任內容和責任層級上進行有限問責，減少污染應急中“走過場”、“作形式”的動機。對于失職屬實的，當由應急指揮部的督導工作組追究相應責任。其次，注重突發重污染天氣應急響應后的總結評估，應急指揮部辦公室，在響應終止后開展整體性的應急響應工作執行、效果評估外，還應總結經驗、形成應急案例庫，推廣先進做法。

（六）引入公眾參與，實現政府與社會合作協同應對

在突發預警和響應方面，社會力量是政府重要的補充，能夠很好協助其應對突發性事件。政府可以健全基層群眾性組織，利用組織內部在信息傳播上的便捷性、民眾之間良好的信任關系，積極自主地開展預警和應對活動。同時，倡導并扶持群眾性志愿者隊伍開展普及大氣污染和防治知識，提高群眾的自我防范能力，協助政府的應急響應措施的開展和落實。此外，作為具有塑造大眾認知、放大事件作用的媒體應受到重視。應急指揮部辦公室、各有關職能部門，應當在各類媒體上公布有關突發事件投訴方式和報警電話。借助新聞媒體在傳播災情信息上的主動權，宣傳有關政府預案響應措施、避險、自救等知識和技能，杜絕謠言與錯誤消息的傳播。充分利用利用媒體協助政府應對的同時，還可以以此拓寬政府與民眾的溝通渠道，及時聽取民意、接收決策反饋信息。

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