建設(shè)用地集約節(jié)約利用問題及對策

陳軍

【摘要】本文以土地集約利用的概念及內(nèi)涵為出發(fā)點，闡述了建設(shè)用地集約節(jié)約利用的必要性，以及城市建設(shè)用地中存在的問題，并從以法律法規(guī)形式保障建設(shè)用地集約節(jié)約利用；以行政手段形式干預(yù)建設(shè)用地集約節(jié)約利用；以技術(shù)手段實現(xiàn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用；以經(jīng)濟(jì)管理措施增強(qiáng)建設(shè)用地集約節(jié)約利用等四個方面，對建設(shè)用地集約節(jié)約利用的措施進(jìn)行了分析探究，以期為提高建設(shè)用地的利用率，有效節(jié)約土地資源提供參考價值。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)用地；集約節(jié)約利用；問題；對策

隨著人口的不斷增長和城市化進(jìn)程的加快，我國土地資源相對短缺的問題日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一，其中以建設(shè)用地的集約節(jié)約問題最為突出。因此，分析建設(shè)用地集約節(jié)約中存在的問題，探討合適的應(yīng)對策略，對于推動建設(shè)用地的高效利用，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

1.土地集約利用的概念及內(nèi)涵

土地集約利用概念最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖在其地租理論中所提出，是指在一定面積土地上，集中投入較多生產(chǎn)資料和生活勞動，借助先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)與管理方法，從土地上獲取高額產(chǎn)量與收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

土地集約節(jié)約利用內(nèi)涵主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是其概念的動態(tài)性與相對性。土地利用的水平受到不同地理條件與地域差異的影響，而不同歷史階段、土地利用技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形式、人們價值觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等都可能對土地的集約節(jié)約利用造成影響。因此，衡量土地集約節(jié)約利用的水平需要以動態(tài)發(fā)展的觀念，不能采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要充分考慮率經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地功能和地域差異等因素。另一方面是其概念的目標(biāo)性與特定性。土地集約節(jié)約利用需要將保持建設(shè)用地布局合理，保證城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作為前提，保障人們的生活環(huán)境與 生活秩序不因為建設(shè)用地的開發(fā)利用而受到不利影響。

2.建設(shè)用地集約節(jié)約利用的必要性

2.1 解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與住房用地的有效途徑。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及城市化進(jìn)程的加快，隨之而來的是土地資源需求日益加大，尤其是建設(shè)用地的需求更為迫切，以保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時，我國人口數(shù)量也在逐年增加，住房所需用地需求明顯增加，而土地資源是有限的和不可再生的，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與住房用地需求，只有尋找建設(shè)用地集約節(jié)約利用的途徑。

2.2 解決人地矛盾的有效途徑。雖然我國土地資源的總量豐富，但是人均占有量卻非常低，耕地面積更是在逐年減少，使得人地矛盾不斷激化。即使我國進(jìn)行了土地整治，耕地質(zhì)量增加的效果也并不顯著。同時，我國還存在著土地沙化、土地退化和土壤侵蝕等土地利用問題，這也增加了土地資源利用的難度。因此，只有集約節(jié)約利用建設(shè)用地，才能從根本上保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和解決人地矛盾。

3.建設(shè)用地集約節(jié)約利用中存在的問題

3.1 建設(shè)用地的利用率低。一方面，雖然我國人均建設(shè)用地數(shù)值較高，但是土地的產(chǎn)出率卻非常低，與發(fā)達(dá)國家相比存在著巨大的差距。另一方面，我國建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平失衡，東部發(fā)展地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，也在一定程度上降低了建設(shè)用地的利用率。

3.2 建設(shè)用地的浪費嚴(yán)重。隨著城市化進(jìn)程加快，開發(fā)區(qū)的數(shù)量也隨之增多。很多城市開發(fā)區(qū)存在土地閑置、用地結(jié)構(gòu)不合理和缺乏統(tǒng)一土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等問題，這些因素都影響了建設(shè)用地的合理開發(fā)利用，使得城市建設(shè)用地資源被嚴(yán)重浪費。

3.3 建設(shè)用地供需矛盾大。依據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，當(dāng)國家或者地區(qū)達(dá)到30%的城市化，人均GDP在1000美元以上時，城市化將進(jìn)入快速發(fā)展的階段。而專家預(yù)測在2050年，我國的城市化水平達(dá)到70%，而由此所產(chǎn)生的住房建設(shè)用地需求將使建設(shè)用地集約節(jié)約利用工作任務(wù)艱巨。

4.建設(shè)用地集約節(jié)約利用的措施

4.1以法律法規(guī)形式保障建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。在建設(shè)用地集約節(jié)約利用方面，我國要始終堅持嚴(yán)格的土地管理制度，建立健全土地資源管理的法律法規(guī)，明確國家、地方政府與公民在建設(shè)用地集約節(jié)約利用中的責(zé)任。例如我國從2014年9月1日起就開始實施的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，其中重點強(qiáng)調(diào)了國家需要通過土地利用總體規(guī)劃，對建設(shè)用地實行總量控制，明確建設(shè)用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序安排。同時，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》中還完善了監(jiān)督考評新機(jī)制，要求國土資源的主管部門需要加強(qiáng)對土地市場的動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管，對建設(shè)用地節(jié)約節(jié)約情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，依據(jù)法律法規(guī)對浪費土地行為和責(zé)任主體采取處理并公開通報。

4.2 以行政手段形式干預(yù)建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。首先，地方政府需要對建設(shè)用地的增量進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理，在工作中采取盤活存量和控制增量的措施，嚴(yán)把建設(shè)用地審批關(guān)，確定建設(shè)用地的數(shù)量、用地面積和用地功能，避免建設(shè)用地資源的浪費。其次，地方政府需要健全土地征用及征收、土地出讓和土地儲備制度等，保障土地市場的正常運轉(zhuǎn)，確保建設(shè)用地集約節(jié)約利用工作有序開展。

4.3 以技術(shù)手段實現(xiàn)建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。完善的國家土地政策和法律法規(guī)是建設(shè)用地集約節(jié)約利用的基礎(chǔ)，而技術(shù)手段是實現(xiàn)建設(shè)用地集約節(jié)約目標(biāo)的關(guān)鍵。一方面，地方政府需要加強(qiáng)對土地管理的整治力度通過盤活存量的土地實現(xiàn)建設(shè)用地資源的增加。如實施城中村改造與舊城改造等，以搬遷與合并的方式，將分散的居民點通過整理形成規(guī)模，以增加城市建設(shè)用地的數(shù)量。另一方面，地方政府需要注重閑置土地的回收工作，如收回圈而不用2年以上的閑置土地，并合理配置進(jìn)行開發(fā)利用；調(diào)整占地多但效益差的用地項目，將其供應(yīng)給集約利用好且效益高的用地項目，以提高土地資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。

4.3 以經(jīng)濟(jì)管理增強(qiáng)建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。建設(shè)用地集約節(jié)約利用是為了合理利用土地，提高土地的利用率以及單位土地面積的經(jīng)濟(jì)效益。因此，地方政府需要以經(jīng)濟(jì)管理措施增強(qiáng)建設(shè)用力集約節(jié)約利用。首先，地方政府可以與用地單位簽訂用地合同，以合同方式加強(qiáng)對建設(shè)用地的管理，如果用地單位沒有按照合同要求如期對建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用，或者開發(fā)利用的土地功能與合同不符，則需要依據(jù)合同要求用地單位賠付違約金，以及將建設(shè)用地的功能更改與合同相一致。其次，地方政府可以建立獎勵機(jī)制，對土地集約利用程度高且效益好的單位，給予一定的物質(zhì)獎勵和榮譽獎勵，調(diào)動其它用地單位合理利用土地和提高土地利用率的積極性。最后，地方政府需要完善土地開發(fā)利用的稅費制度，以土地使用稅和耕地占用稅和土地增值稅等督促用地單位提高土地的利用率。

5.結(jié)束語

總之，建設(shè)用地集約節(jié)約利用對提高土地資源利用率，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的作用。只有國家和地方政府注重完善土地利用的法律法規(guī)，通過行政干預(yù)、技術(shù)落實和經(jīng)濟(jì)管理等措施，才能切實提高建設(shè)用地利用的合理性與高效性，推動我國經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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