中國(guó)土地管理制度存在問題及完善的思考

郭紅君 陳朝輝

【摘要】中國(guó)土地制度是從適應(yīng)中國(guó)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、參與國(guó)家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。文章對(duì)中國(guó)土地管理制度存在問題及措施進(jìn)行了討論。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)土地管理制度；問題；措施

對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的研究，是加強(qiáng)工作以及改進(jìn)缺陷不足的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。土地管理指的是國(guó)家為了全面的保護(hù)土地的一種制度，通過對(duì)土地利用方式的調(diào)整、對(duì)土地關(guān)系的協(xié)調(diào)，并且將經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)與行政工作政策以及法律技術(shù)等相互游街的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的土地管理，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)土地利用效率的提升。當(dāng)前我國(guó)在土地管理制度工作之中依然存在有較大的問題，所以，針對(duì)上述的缺陷部位進(jìn)行合理的改進(jìn)，將是今后工作的重點(diǎn)方向。

一、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問題

1、土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用率之間的矛盾

土地資源的合理利用關(guān)系到與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。對(duì)土地所有者來說，希望出租土地的期限越短越好；對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者而言，則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)承包土地的隨意性開發(fā)，隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。另外，土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收，規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定的程度，會(huì)促進(jìn)專業(yè)化分工的發(fā)展。優(yōu)化生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益。

2、土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾

集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級(jí)。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級(jí)組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無法保障。由于沒有明確地規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰，導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時(shí)，土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取相關(guān)法律規(guī)定不清晰。農(nóng)民感覺土地使用權(quán)不穩(wěn)定感，不肯對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)熱情不足，致使部分農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外，農(nóng)村土地權(quán)利殘缺，其中最有實(shí)質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定：“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓。”

3、征地補(bǔ)償制度農(nóng)民利益之間的矛盾

現(xiàn)行土地管理法對(duì)土地征收范圍界定不適當(dāng)，一是法律規(guī)定的土地征收范圍過寬，把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地納入征地范圍，如商業(yè)性建設(shè)用地，損害了農(nóng)民利益。二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄，對(duì)于應(yīng)該納入征收程序的生態(tài)林建設(shè)用地，則沒有納入其規(guī)定的征收范圍。此外，征用補(bǔ)償不夠合理。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地補(bǔ)償為被征耕地前三年平均產(chǎn)什的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為被耕地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍。從靜態(tài)來看，農(nóng)民利益在一定時(shí)期內(nèi)可以得到保障，但是如果動(dòng)態(tài)來看，偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。

二、完善土地管理制度的政策研究

1、明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理

應(yīng)在法律上對(duì)城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束，使土地配置能夠反映國(guó)家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系，對(duì)土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進(jìn)行細(xì)化分割和明確規(guī)定，形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進(jìn)城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國(guó)土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫。建立功能強(qiáng)大、技術(shù)先進(jìn)的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。加強(qiáng)土地權(quán)屬變更信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。采取措施督促土地使用者及時(shí)辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。

2、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國(guó)家的寶貴資源，只有建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律，才能保護(hù)農(nóng)民利益、更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。所以，國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

3、建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

必須要先理順土地儲(chǔ)備制度主體也即土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位。土地儲(chǔ)備一是要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，二是要通過市場(chǎng)運(yùn)作，必須把目標(biāo)主體和運(yùn)營(yíng)主體分割開來，尤其在利益關(guān)系上分割開來，才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實(shí)力和高級(jí)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)，進(jìn)行完全市場(chǎng)化運(yùn)作。建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系。建立一種高度透明的信息機(jī)制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會(huì)公開，土地收購或出讓、出租項(xiàng)目的信息提前公示，及時(shí)發(fā)布出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲(chǔ)備相關(guān)信息定期發(fā)布的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會(huì)對(duì)土地收購儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲(chǔ)備的績(jī)效評(píng)估體系和制度。

4、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶。要堅(jiān)持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，確實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。完善《土地承包法》，在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利，制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利，制止土地承包向“集體化”回歸。

5、建立和完善土地征收補(bǔ)償征制度完善和規(guī)范征地制度和征地補(bǔ)償機(jī)制

依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，明確界定政府征地權(quán)，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營(yíng)性用地。同時(shí)強(qiáng)調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。一是要完善憲法中的征收補(bǔ)償條款，對(duì)失地農(nóng)民做出合理的補(bǔ)償；二是要建立土地征收的聽證制度，政府在征地時(shí)，要聽取農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民對(duì)征收有發(fā)言權(quán)；三是要積極探索新的補(bǔ)償方式，根據(jù)不同對(duì)象特征，實(shí)行差異性補(bǔ)償，如為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險(xiǎn)，既解決失地農(nóng)民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會(huì)的安定。

結(jié)束語

綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強(qiáng)并且提升土地利用效率的一項(xiàng)關(guān)鍵性的政策制度。根據(jù)對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度工作之中存在的一系列問題和工作的缺陷進(jìn)行深層次的研究，可以得出今后改革和創(chuàng)新的基本工作方向，并且在此基礎(chǔ)之上對(duì)加強(qiáng)和完善土地管理制度和相關(guān)政策的基本措施進(jìn)行探究，旨在增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度，增強(qiáng)政策的可行性。

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