中國土地管理制度存在問題及完善的思考

郭紅君 陳朝輝

【摘要】中國土地制度是從適應(yīng)中國不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護耕地、促進節(jié)約用地、保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。文章對中國土地管理制度存在問題及措施進行了討論。

【關(guān)鍵詞】中國土地管理制度；問題；措施

對我國當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項目進行綜合性的研究，是加強工作以及改進缺陷不足的重點環(huán)節(jié)。土地管理指的是國家為了全面的保護土地的一種制度，通過對土地利用方式的調(diào)整、對土地關(guān)系的協(xié)調(diào)，并且將經(jīng)濟性的指標(biāo)與行政工作政策以及法律技術(shù)等相互游街的結(jié)合，實現(xiàn)科學(xué)化的土地管理，進而促進我國土地利用效率的提升。當(dāng)前我國在土地管理制度工作之中依然存在有較大的問題，所以，針對上述的缺陷部位進行合理的改進，將是今后工作的重點方向。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的主要問題

1、土地承包經(jīng)營與土地利用率之間的矛盾

土地資源的合理利用關(guān)系到與土地價值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟利益，關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。對土地所有者來說，希望出租土地的期限越短越好；對于土地經(jīng)營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)民對承包土地的隨意性開發(fā)，隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。另外，土地承包經(jīng)營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收，規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達到一定的程度，會促進專業(yè)化分工的發(fā)展。優(yōu)化生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。

2、土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的矛盾

集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無法保障。由于沒有明確地規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰，導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時，土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取相關(guān)法律規(guī)定不清晰。農(nóng)民感覺土地使用權(quán)不穩(wěn)定感，不肯對土地進行長期投入，對土地的經(jīng)營熱情不足，致使部分農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外，農(nóng)村土地權(quán)利殘缺，其中最有實質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使，國務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定：“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。”

3、征地補償制度農(nóng)民利益之間的矛盾

現(xiàn)行土地管理法對土地征收范圍界定不適當(dāng)，一是法律規(guī)定的土地征收范圍過寬，把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地納入征地范圍，如商業(yè)性建設(shè)用地，損害了農(nóng)民利益。二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄，對于應(yīng)該納入征收程序的生態(tài)林建設(shè)用地，則沒有納入其規(guī)定的征收范圍。此外，征用補償不夠合理。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，土地補償為被征耕地前三年平均產(chǎn)什的6～10倍，安置補助費為被耕地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍。從靜態(tài)來看，農(nóng)民利益在一定時期內(nèi)可以得到保障，但是如果動態(tài)來看，偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟預(yù)期，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。

二、完善土地管理制度的政策研究

1、明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強產(chǎn)權(quán)管理

應(yīng)在法律上對城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對地方政府權(quán)力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系，對土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進行細化分割和明確規(guī)定，形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫。建立功能強大、技術(shù)先進的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺。加強土地權(quán)屬變更信息的動態(tài)監(jiān)測。采取措施督促土地使用者及時辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。

2、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國家的寶貴資源，只有建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律，才能保護農(nóng)民利益、更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。所以，國家應(yīng)設(shè)立專門的農(nóng)村土地管理機構(gòu)，負責(zé)對農(nóng)地的分配、經(jīng)營和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

3、建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制

必須要先理順土地儲備制度主體也即土地收購儲備機構(gòu)的角色和定位。土地儲備一是要實現(xiàn)政府目標(biāo)，二是要通過市場運作，必須把目標(biāo)主體和運營主體分割開來，尤其在利益關(guān)系上分割開來，才能實現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場運作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實力和高級經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，進行完全市場化運作。建立土地儲備監(jiān)督評估體系。建立一種高度透明的信息機制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時發(fā)布出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲備相關(guān)信息定期發(fā)布的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會對土地收購儲備運行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲備的績效評估體系和制度。

4、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

堅持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶。要堅持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，確實保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。完善《土地承包法》，在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利，制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利，制止土地承包向“集體化”回歸。

5、建立和完善土地征收補償征制度完善和規(guī)范征地制度和征地補償機制

依法對集體所有的土地實行征用，明確界定政府征地權(quán)，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營性用地。同時強調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。一是要完善憲法中的征收補償條款，對失地農(nóng)民做出合理的補償；二是要建立土地征收的聽證制度，政府在征地時，要聽取農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民對征收有發(fā)言權(quán)；三是要積極探索新的補償方式，根據(jù)不同對象特征，實行差異性補償，如為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險，既解決失地農(nóng)民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會的安定。

結(jié)束語

綜上所述，我國當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強并且提升土地利用效率的一項關(guān)鍵性的政策制度。根據(jù)對我國當(dāng)前土地管理制度工作之中存在的一系列問題和工作的缺陷進行深層次的研究，可以得出今后改革和創(chuàng)新的基本工作方向，并且在此基礎(chǔ)之上對加強和完善土地管理制度和相關(guān)政策的基本措施進行探究，旨在增強政策的執(zhí)行力度，增強政策的可行性。

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