中國流浪乞討人員救助管理研究綜述

李坤展 何紫盈 宋霞

本文為陜西師范大學國家級大學生創新創業訓練計劃項目（編號：201410718071）

【摘 要】 文章概述了自我國2003年頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來十多年來的研究內容與研究脈絡。研究內容主要從對現行模式制度的作用分析，對管理救助的困境思考與解決，救助管理制度從遣送到救助歷史演進。分析了研究成果與不足，認為研究大多對制度政策進行關注，梳理制度的發展歷程，少有關注流浪乞討人員自己對于救助管理方案的態度和需求，少有關注他們在受助過程中的權利問題。

【關鍵詞】 救助管理;制度;歷史

2003年對于流浪乞討人員的研究來說，應當是一個新的開端。在這一年，國務院通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，它的出臺無論是對于受助者、施助者還是研究者來說，都意義重大。從2003至今的十幾年里，對這個問題的研究呈現出全方位、多角度的態勢。其中，有關救助管理方面的研究最具有實踐價值。我們以“流浪乞討救助管理”為關鍵詞，檢索了中國知網數據庫這十幾年間（截至2014年10月）的文獻資料，并進行了研究。

一、救助管理研究是流浪乞討人員問題研究中的重要內容

早在上世紀80年代，就有文章開始探討應對流浪乞討現象的建議方案（吳鐸《當前上海市區乞討現象試析》）而根據來自知網的數據顯示，截止到2003年，共有45篇與之相關的文獻資料，它們中的大部分更側重于文學性的表述和對政府公告的解讀。這一現象在2003年得到了改變，這一年，各種討論流浪乞討人員救助管理的文章呈現井噴狀態，約有400多篇文獻資料發表。既體現了該領域研究新時期的到來，也為之后的研究做了準備和鋪墊。將自有該方面文獻資料記錄的1981年（來自中國知網數據庫）到2003年和2003-2014年（中下旬）作為兩大階段進行對比，可以明顯看到其中的增長量。1981-2003年的22年間，共有45篇討論研究流浪乞討人員救助管理的文獻，而2003-2014年（中下旬）的短短12年這一數據就達到了4078。（圖1）也就是說，這12年的發表數量與此前的22年相比約是它的90倍。

圖1 1981-2002年和2003-2014年（中下旬）發表文獻比較圖

這其中，2003年以流浪乞討人員救助管理為主題的文章有434篇，2004年稍有下降為372篇，2005年有313篇，2006年增至421篇，2007年減至382篇，2008年有339篇，2009年為293篇，2010年增長為338篇，2011-2014年中下旬分別為361、376、307和142篇。（圖2）它們占當年流浪乞討主題文獻的百分比如圖3所示。

圖2 2003-2014年（中下旬）發表文獻比較圖

圖3 救助管理研究占當年流浪乞討主題文獻的百分比變化圖

總的來說，對流浪乞討人員救助管理的研究在新時期呈平穩發展態勢，并在流浪乞討人員問題研究中占據一席之地。

二、流浪乞討人員救助管理研究具有多面性

1、對現行模式制度的作用分析

在我國，流浪乞討人員救助管理方案由于其極強的實踐性而依各省市、各救助站等有所不同，反映在研究中則體現為對具體模式、具體城市和救助站的方案進行作用分析。除此之外，對現行制度的闡釋還包括在某一學術觀點或視角指導下的研究。

（1）對具體方案的實例分析。一些論文關注具體省市、具體模式和具體救助站的方案制度，不僅提高了文章的說服力，也為該主題下其他方面的研究提供了依據。比如山東大學的韓晶在其《流浪乞討人員救助管理中的社工介入研究——以濟南市救助管理站為例》的碩士論文中具體分析了濟南市救助管理站中社工介入的情況與效果;[1]南京大學的馮元在題為《流浪兒童需要與機構救助研究——以南京為例》[2]的碩士論文中則對南京市流浪兒童救助政策和救助機構進行研究，指出構建需要為本的流浪兒童社會福利體系是流浪兒童救助發展的主要方向;東北林業大學的王洋陽在《我國城市流浪乞討人員救助管理研究》一文中對現有的與流浪乞討人員政策制度進行了解讀梳理，并對哈爾濱市救助管理站的實際運行情況進行了調查，詳細反映出該市流浪乞討兒童的生存救助現狀。[3]除此之外，還有朱曉曼的《城市流浪乞討人員社會救助和管理研究——以廣州市為例》、[4]趙有聲等人的《城市流浪乞討人員救助管理模式的分析與創新》[5]等等，都是以現行方案為基礎的探究。這種探究為救助管理提供了可供借鑒的模式，并起到了交流的作用。

（2）具體學術視角下的方案分析。這些研究關注的重點并不在于具體的模式方案，而側重于運用一種特定的學術視角來進行闡述。如董良的《默頓功能主義視角下的流浪乞討人員救助管理制度辨析》一文，試圖以默頓功能主義理論為視角，發現《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》這一新制度的多重功能，包括顯性正功能、潛在正功能、顯性負功能和潛在負功能。[6]再比如廈門大學賈曉的碩士學位論文《政策執行視角下流浪乞討人員社會救助管理研究》采用政策執行的研究視角，在對社會救助站進行大量實地調研的基礎上，對其執行救助管理政策的效果進行了全面客觀的評價。[7]還有遼寧大學李琦的《史密斯模型視角下城市流浪乞討人員救助政策執行問題研究——以沈陽市為例》，雖然此文也選擇了一個具體城市作為研究范圍，但它的重點卻在于“史密斯模型視角”下的探討。這種選取特定視角的論述對整個主題的研究起到了開拓思路、促進交流理解的作用。[8]

2、對管理救助的困境思考與解決

在對流浪乞討人員的救助管理研究中，不單有對現存制度的分析解讀，還有對于目前現實困境的思索考量。如雷敏的題為《流浪乞討人員救助管理困境及對策》的文章中，通過梳理分析流浪乞討人員救助管理存在的現實困境，指出該方面存在救助對象狹隘化、救助對象的甄別管理難、職業乞討人員規制難、救助治標容易治本難等問題，最終提出針對性對策建議。[9]長沙民政職業技術學院民政系的陳梅芳在《湖南流浪乞討人員救助管理存在的問題及對策》一文中分析了湖南省現階段城市流浪乞討人員救助管理工作中存在的問題：救助供給嚴重不足、部門協調、救助對象安置困難、救助管理隊伍專業水平較低、民間力量參與社會救助工作的氛圍和思想意識沒有廣泛形成等，并相對應的提出了諸如政府加大資金投入、由流入地和流出地政府共同安置流浪乞討人員、加強專業培訓、建立先進的救助管理專業隊伍、建立梯隊式服務網絡等措施。[10]2010年中共成都市武侯區委黨校課題組合力撰寫的文章《城市職業流浪乞討人員管理的困境及出路》探討了城市職業流浪乞討人員管理中出現的問題和沖突，包括管理對象的權利和城市發展、管理對象的職業化取向甄別和治理、管理對象的權利和管理依據等幾大方面。[11]除此之外，還有胡梅娟的《流浪乞討兒童救助難題》、[12]梁洪霞的《我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個問題》[13]等文也針對分析出的問題和困境提出了建議對策。這部分研究為流浪乞討人員的救助管理積極尋找出路，推動了該方面的實踐進步。

3、救助管理制度歷史演進

對于流浪乞討人員救助管理的研究既有靜態的、基于制度的分析反思，也有動態的、縱向的歷史變革論述。如楊雅華在《立憲主義思想與流浪乞討救助制度的演進》中從憲政視域檢視我國流浪乞討救助制度的歷史流變，[14]陳微在《當代中國流浪乞討救助制度研究》一書中的第六章的“流浪乞討救助政策”部分中梳理了它從春秋到新中國時期的變化歷程。[15]而在這方面的研究中，最富有時代特色、符合新時期價值取向的研究主題則是關于“從收容遣送到救助管理”的進程研究。如中共中央黨校黨史教研部的高中華在題為《從收容遣送到救助管理——我國城市流浪乞討人員救助制度的變遷》的文章中講述了兩大發展階段的具體情況，并據此提出了過渡階段中應當注意的問題。[16]李迎生和呂朝華共同撰寫的《救助管理”取代“收容遣送”之后——城市流浪乞討人員救助管理制度運行的實證分析》一文運用比較研究的方法，探究了我國城市流浪乞討人員救助管理制度的演變，并進而對改革與完善該制度提出比較系統的、有針對性的、可操作性的建議。[17]王行健在《社會救助制度的異化和變革——從收容遣送到救助管理》一文中用批判的口吻指出了此前收容遣送制度的異化狀況，用發展的眼光看待的救助管理制度確立這一變革，并提出了一些建議。[18]此外，還有劉君祥的《變收容為救助意味著什么》、[19]唐杏湘等人《從孫志剛案看<城市流浪乞討人員收容遣送辦法>》[20]等等。對歷史演進的關注豐富了這一主題的研究方向，理清了發展脈絡，為新時期的研究提供借鑒。

三、救助管理研究中的成果與不足

從研究內容上看，關于救助管理的研究大多對制度政策進行關注，梳理制度的發展歷程，思考制度本身對流浪乞討人員救助管理的意義和作用，指出在實施過程中出現的問題和走入的困境，并對制度方案提出創新性建議。從2003-2014年中下旬，涉及該主題的文獻資料共計4078篇，其中關鍵詞為“制度”的有2343篇，占全部文章的57%，而與此同時，關鍵詞為“自由”“人權”的文章僅有35篇，占總量的0.9%。由此可以看出，對于這一主題的研究多拘泥于救助管理政策方案，缺乏從受助人群本身出發的思考和從社會輿論角度的考量，也即少有關注流浪乞討人員自己對于救助管理方案的態度和需求，少有關注他們在受助過程中的權利問題。這種施助者視角的“關心”[21]“安置”[22]方案探討忽視了受助者的意見取向，也忽略了相關利益群體（如地方居民）對制度模式的態度調查，顯然是不完整更是不尊重的。從研究范式上來看，大部分文獻資料采取的是定性研究，進行歷史回顧、比較、案例分析等等。缺乏定量研究，少見采用統計分析、建立模型等方法。雖然對救助管理的研究由于其本身的限制能做的定量分析相對較少，但并非不可進行。

總之，在這十二年間，由于新政策的出臺，流浪乞討人員救助管理研究獲得了巨大動力，相較此前的研究無論在數量和質量上都取得了一定進步，在靜態和動態的方面進行了多角度開拓，豐富了研究方法和路徑。為其進一步發展提供了鋪墊和借鑒。

【參考文獻】

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[20] 唐杏湘，李志剛，匡映彤.從孫志剛案看<城市流浪乞討人員收容遣送辦法>[J].律師世界，2003（7）4-7.

[21] 周良才.當前我國救助管理工作存在的問題與對策建議[J].重慶電力高等專科學校學報，2005.10（1）31-35.

【作者簡介】

李坤展（1994-）女，河南鄭州人，陜西師范大學2012級政治經濟學院社會學專業學生.

何紫盈（1994-）女，陜西潼關人，陜西師范大學2012級政治經濟學院社會學專業學生.

宋 霞（1992-）女，陜西丹鳳人，陜西師范大學2012級政治經濟學院社會學專業學生.