對“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的制度構(gòu)建

楊勇

本文為2013年云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《我國地方政府行政權(quán)力制約機(jī)制路徑研究》（編號：YB2013112）階段性成果

【摘 要】 本文對中國語境下的“一把手”作了概述，分析了“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的困境;提出了“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度構(gòu)建。要科學(xué)配置權(quán)力，建立分權(quán)體制;完善法律制度，規(guī)范權(quán)力運行;理順監(jiān)督體制，形成監(jiān)督合力;健全教育機(jī)制，營造廉政氛圍。

【關(guān)鍵詞】 “一把手”;權(quán)力制約;監(jiān)督;反腐倡廉;制度構(gòu)建

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。”當(dāng)前，“一把手”的主流是好的，但是，毋庸諱言，由于缺乏有效的權(quán)力制約和監(jiān)督，在一些地方和單位，不同程度地存在著“一把手”決策一言堂、用人一句話、財務(wù)一支筆、權(quán)力一把抓，絕對的權(quán)力又導(dǎo)致了權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易和權(quán)色交易等以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，成為人民群眾痛恨的“一霸手”。 在被查處的各類腐敗案件中，“一把手”腐敗案件越來越多、腐敗程度越來越深、腐敗性質(zhì)越來越惡劣。反腐劍指“一把手”，也讓我們反思“一把手”權(quán)力要如何才能高效、安全運轉(zhuǎn)？因此，加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督成為了十分重要而緊迫的研究課題。

一、中國語境下的“一把手”概述

“一把手”是一個來自民間的形象說法，在正式文件中，一般稱為“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，主要是指在一個“領(lǐng)導(dǎo)班子”中處于核心地位、具有重要話語權(quán)、承擔(dān)主要責(zé)任的那位“領(lǐng)導(dǎo)干部”。相對于一般公職人員，“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)集體中承擔(dān)著首位負(fù)責(zé)人和最高決策者的角色;從履行職能的角度看，“一把手”具備全面的行政領(lǐng)導(dǎo)功能。

誠然，上述界定是人們普遍認(rèn)同的“一把手”的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說他擁有諸如“簽字報賬”等方面的權(quán)力。但是，在當(dāng)代中國語境下，我們應(yīng)該還要看到，“一把手”有著更加廣泛的外延和特征：在他管轄的范圍內(nèi)，他有著相對集中的權(quán)力，但是，在一個更大的范圍內(nèi)，他又必須聽命于另一個處于更高地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部;而后者，也必須聽命于某個處于更高地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。以此類推，“主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間，就形成了若干向下授權(quán)、向上服從的權(quán)力鏈條。”任何主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都是這條權(quán)力鏈條上的一個紐結(jié)。他作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，來自上一個紐結(jié)，同時，他又是下一個紐結(jié)所代表的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力之源。這些代表權(quán)力鏈條上的權(quán)力紐結(jié)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部（“一把手”），就是權(quán)力制約與監(jiān)督的重點和難點。說他們是監(jiān)督的重點，是因為他們掌握著較為集中的權(quán)力，自由裁量權(quán)較大，腐敗的可能性更大;說他們是監(jiān)督的難點，也是因為他們掌握的權(quán)力比較集中，擁有的能量比較大，腐敗行為難以被察覺，監(jiān)督起來比較困難。因此，在權(quán)力制約和監(jiān)督的領(lǐng)域，“一把手”的權(quán)力制約和監(jiān)督是一個值得認(rèn)真對待的現(xiàn)實問題。

二、“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的困境

1、權(quán)力配置不科學(xué)，權(quán)力過分集中

權(quán)力配置不科學(xué)，權(quán)力過大、過分集中，是“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督乏力的總根源。當(dāng)前的權(quán)力配置對“一把手”賦權(quán)過重，集人、財、物大權(quán)于一身，而決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間尚未完全形成相互協(xié)調(diào)的制約機(jī)制，民主集中制優(yōu)勢難以發(fā)揮，導(dǎo)致決策一言堂、用人一句話、財務(wù)一支筆、權(quán)力一把抓。其中，決策權(quán)、用人權(quán)、財務(wù)權(quán)和項目審批權(quán)最容易出現(xiàn)尋租，繼而導(dǎo)致腐敗。如黑龍江省綏化市原市委書記馬德，利用手中握有的絕對的用人權(quán)力，任意提拔使用各級領(lǐng)導(dǎo)干部260多人，僅綏化市各部門的一把手就有50多人，其中也不乏行賄受賄、買官賣官、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。這也說明了在中國語境下，“一把手”用人一句話和權(quán)力的向下授受、向上服從的鏈條關(guān)系。從政治制度的原因來看，權(quán)力越集中，越缺乏制約，則權(quán)力濫用的可能性就越大。權(quán)力過分集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都掌握在“一把手”手里，造成了“一把手”權(quán)力監(jiān)督的困境。

2、法律制度不完善，權(quán)力界定模糊

近年來，我國出臺了一系列反腐倡廉相關(guān)政策和法律法規(guī)，尤其是隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》等一系列法規(guī)和文件的陸續(xù)頒布，我國已構(gòu)建起反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本框架。但是，現(xiàn)行有關(guān)“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督的法律制度比較零碎、不具體、可操作性差，相關(guān)配套措施缺乏，且很多必要的法律尚未出臺，難以真正形成對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督。一是法律不健全。目前，反腐倡廉領(lǐng)域的制度建設(shè)呈現(xiàn)出“黨內(nèi)規(guī)定多、國家法律少”的情況，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在法律空白。二是規(guī)定不具體。現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)制度原則性多、單一制度多、正面規(guī)定多、規(guī)范對象泛指多，但是可操作性少、配套制度少、處罰措施少、針對“一把手”的少。三是法律界定不清。由于缺乏具體的定性量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，“一把手”職權(quán)范圍和內(nèi)容界定模糊，法律規(guī)定不具體，難以取證，導(dǎo)致“一把手”常借用民主集中制原則下的領(lǐng)導(dǎo)班子或組織集體決定之名行使個人意志之實。由于監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確、實施細(xì)則不具體，導(dǎo)致對“一把手”的監(jiān)督陷入沒有清晰法律依據(jù)可取證的困境。

3、監(jiān)督體制不順暢，權(quán)力監(jiān)督乏力

在我國現(xiàn)實的監(jiān)督體系中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制等的影響，整個監(jiān)督體制不順暢，監(jiān)督主體多元，缺乏系統(tǒng)性，尚未形成對“一把手”制約和監(jiān)督的合力，在對“一把手”的實際監(jiān)督過程中并未發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能。一是監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨立性。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，并以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)掌握在同級黨委手中，這在客觀上使監(jiān)督機(jī)關(guān)受制于同級黨委，缺乏監(jiān)督的獨立性，往往不敢、也不愿意去監(jiān)督同級黨委，尤其是不敢監(jiān)督“一把手”。二是社會監(jiān)督缺乏制度保障。目前由于政務(wù)公開制度不完善，社會公眾的知情權(quán)難以保障，且相應(yīng)的監(jiān)督制度保障缺乏，難以監(jiān)督位高權(quán)重的“一把手”。三是各類監(jiān)督尚未形成合力。在現(xiàn)實監(jiān)督過程中，各個監(jiān)督主體各自為政，只對本系統(tǒng)的上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，整個監(jiān)督體系缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，對“一把手”監(jiān)督合力的整體效能難以發(fā)揮，造成對“一把手”誰都去監(jiān)督、又都監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。因此，“上級管不到，同級不好管，下級不敢管，群眾管不了”成為“一把手”監(jiān)督難的主因。

4、教育機(jī)制不健全，特權(quán)思想嚴(yán)重

由于廉政教育機(jī)制不健全，教育形式與內(nèi)容陳舊，教育效果不好，“一把手”的“官本位”思想、等級特權(quán)思想不能消除，有的人認(rèn)為當(dāng)了官就可以高人一等，尤其是當(dāng)了“一把手”更是做了人上人。他們常常以“老大”、“老板”自居，強(qiáng)調(diào)個人的權(quán)威和個人權(quán)力的極端性，對法律無所畏懼，民主集中制往往成了擺設(shè)，別人只有絕對服從的份，逐漸蛻變成“一霸手”。

三、“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度構(gòu)建

1、科學(xué)配置權(quán)力，建立分權(quán)體制

（1）建立科學(xué)的權(quán)力配置機(jī)制。科學(xué)配置權(quán)力，就是要使權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)，既要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效，又要使權(quán)力切實發(fā)揮作用，做到權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、相互協(xié)調(diào)、運行順暢，讓權(quán)力在合理的邊界內(nèi)規(guī)范正確的運行，促進(jìn)社會各項事業(yè)不斷向前發(fā)展。要根據(jù)集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，對“一把手”和班子其他領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行合理的權(quán)限劃分和分工，把權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，強(qiáng)化個人分工負(fù)責(zé)和行政問責(zé)制，避免“一把手”越權(quán)、包攬一切的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（2）完善“一把手”分權(quán)制度。按照“行政三分制”原則，建立政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約機(jī)制。一是減少“一把手”的審批權(quán)和自由裁量權(quán)。大力推行“一把手四個不直接分管”制度，而是由副職或班子成員直接去分管某項工作，使副職由“旁觀者”變成為“操作者”，讓“一把手”由“操作員”轉(zhuǎn)變成“監(jiān)督員”，對分管者的人、財、物工作進(jìn)行監(jiān)督，由此形成相互制約制衡的機(jī)制。二是健全領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制。在合理范圍內(nèi)，拓寬舉薦渠道，實行“差額提名”制度，把干部選拔任用的提名權(quán)、初選權(quán)交給群眾，形成“多數(shù)人選人，在多數(shù)人中選人”的模式，做到提拔一個干部，要求至少兩個以上候選人，然后由集體決策，約束、規(guī)范“一把手”人事權(quán)，削弱“一把手”干部任用的權(quán)力，打破“用人一句話”的僵局。三是堅持和完善民主集中制。進(jìn)一步完善黨內(nèi)生活的各項制度，大力推行“三重一大”事項集體決策制度和一把手“末位表態(tài)”制度，以健全的黨內(nèi)民主機(jī)制制約“一把手”的權(quán)力。

2、完善法律制度，規(guī)范權(quán)力運行

（1）健全制約監(jiān)督法規(guī)體系。根據(jù)當(dāng)前“一把手”權(quán)力運行的新特點，及時對“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的法律及制度進(jìn)行廢、改、立，健全基本法律監(jiān)督制度。一是科學(xué)界定“一把手”職權(quán)范圍。制定詳細(xì)具體的政策制度，合理界定“一把手”的職權(quán)范圍和政治、生活待遇等正當(dāng)權(quán)力，控制權(quán)力范圍，劃清權(quán)力與腐敗界限，堅決制止職權(quán)濫用和特權(quán)泛濫。二是強(qiáng)化法律制度的權(quán)威性和可操作性。細(xì)化量化法律制度對于“一把手”權(quán)力運行和監(jiān)控的相關(guān)規(guī)定，制定剛性的實施措施，使其具有真正的權(quán)威性和可操作性。三是建立健全相關(guān)配套制度。制定國家反腐敗法、群眾舉報法、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)和個人重大生活事項申報法等一系列配套法律制度。

（2）規(guī)范權(quán)力運行機(jī)制。一是大力推行權(quán)力清單制度。科學(xué)界定“一把手”權(quán)力，理清“一把手”權(quán)力來源，編制“一把手”權(quán)力目錄和權(quán)力運行流程圖，公開“一把手”權(quán)力清單，將“一把手”權(quán)力運行全過程、全方位地處于“陽光”之下，確保“一把手”權(quán)力正確行使。二是堅持和完善政務(wù)公開制度。要堅持“一把手”權(quán)力決策和運行的公開制度，把政務(wù)公開、決策透明作為“一把手”施政的基本準(zhǔn)則，加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力運行的內(nèi)部和外部監(jiān)督，讓“一把手”的權(quán)力在陽光下運行。三是強(qiáng)化行政問責(zé)制。要認(rèn)真落實“一把手”負(fù)責(zé)制和行政過錯責(zé)任追究制，不斷強(qiáng)化行政問責(zé)制，加大責(zé)任追究力度。對“一把手”因決策嚴(yán)重失誤、失職瀆職、監(jiān)管不力、濫用職權(quán)、用人失察失誤等造成惡劣影響或重大損失的情形，要依紀(jì)依法追究其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促使“一把手”謹(jǐn)慎用權(quán)。

3、理順監(jiān)督體制，形成監(jiān)督合力

（1）聚合“一把手”權(quán)力監(jiān)督力量。一是強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨立性。改革各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)體制，由上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)樯霞壖o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)。二是提高社會監(jiān)督的監(jiān)督地位。要建立相應(yīng)的保障制度，提高相應(yīng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓媒體、網(wǎng)絡(luò)、群眾等社會監(jiān)督主體可以參與到政府決策和權(quán)力行使過程中，真正做到回應(yīng)社會公眾需求。三是建立相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系。明確劃分不同權(quán)力監(jiān)督主體間的職權(quán)，建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和信息溝通渠道，做到信息共享、資源整合，分工協(xié)作、密切配合的和諧關(guān)系，形成有效的監(jiān)督合力。

（2）進(jìn)一步完善巡視制度。整合黨內(nèi)監(jiān)督資源，把巡視同黨內(nèi)其他監(jiān)督統(tǒng)一起來，同黨內(nèi)各項監(jiān)察制度結(jié)合起來，提高黨內(nèi)監(jiān)督的整體水平;健全巡視制度體系建設(shè)，完善巡視工作配套制度，使巡視工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。同時，將“一把手”作為巡視的重點，以“對腐敗零容忍”的嚴(yán)肅態(tài)度，嚴(yán)肅查處“一把手”違紀(jì)違法行為。

4、健全教育機(jī)制，營造廉政氛圍

（1）構(gòu)建拒腐防變教育長效機(jī)制。建立健全拒腐防變教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和相配套的工作機(jī)制，確保拒腐防變教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力;建立健全拒腐防變教育保障機(jī)制，把拒腐防變教育的各項任務(wù)落到實處;建立健全拒腐防變教育活動機(jī)制，深入開展反腐倡廉、拒腐防變教育活動，著力形成拒腐防變教育長效機(jī)制，用良好的制度和機(jī)制教育警示、約束“一把手”的行為。

（2）營造廉政社會氛圍。要積極挖掘和整合廉政文化資源，不斷擴(kuò)大廉政文化的覆蓋面、影響面、教育面;“一把手”要按照“三嚴(yán)三實”要求，廉潔自律作好表率，積極踐行廉政文化建設(shè)的實踐活動;新聞媒體要積極介入廉政文化建設(shè)之中，頌揚廉政人事，鞭撻腐敗行為，營造廉政社會輿論，正確引導(dǎo)廉政文化建設(shè)。同時要加強(qiáng)思想道德、職業(yè)道德、家庭美德、社會公德教育，發(fā)揮文化熏陶的功能和教育的整體效能，在全社會營造一個不易腐、不敢腐、不能腐的良好氛圍。

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【作者簡介】

楊 勇（1986-）男，傣族，云南楚雄人，公共管理專業(yè)碩士研究生，臨滄師范高等專科學(xué)校管理與經(jīng)濟(jì)系講師.