我國政府與大學關系變遷的政治學分析

本文為吉林省教育科學“十二五”規劃一般規劃課題《自治與控制：中國大學與政府關系變遷史研究》（1949-2012）（編號：GH12112）階段性成果

【摘 要】 上個世紀80年代，分權改革在提升大學自主性的同時，也在一定程度上帶來了國家治理的危機。為了應對危機，中國政府在上個世紀90年代初期加強了對大學的政治控制。政府向大學“分權”，有著其內在機理，遵循經濟、政治和文化邏輯。調整是理性的，“分權”改革因存在代價，因而是不可持續的。

【關鍵詞】 政府；大學；關系便變遷；演變趨勢；改革邏輯

政府與大學的關系，既是教育學研究的一個重要問題，也是政治學研究不可回避的一個重要議題。政治學關注的是：為什么不同政治體制下，政府與大學有不同關系；政府對大學政治控制的程度由哪些因素來決定；政府通過哪些機制、使用哪些資源和通過什么樣的政治過程來實現對大學的政治控制。本文的任務是從政治史的角度來呈現改革開放以來我國政府對大學政治控制松動及調整過程，分析政府的改革邏輯。

一

1978年十一屆三中全會的召開，標志著中國進入改革開放的嶄新時代。實現現代化既是中國政府的施政目標，也是中國公民的美好期盼，作為實現現代化政治目標的一個重要組成部分，中國高等教育的改革和發展也由此拉開了序幕。

上個世紀80年代初，在對高等教育恢復和重建基礎上，中國政府開始了以“分權”為主要內容的高等教育改革，希望通過分權改革，來賦予高等教育機構充分的自主權，減輕政府的負擔，同時也釋放高等教育機構的內在活力，為改革開放和現代化建設事業服務。

1985年，我國頒布了《中共中央關于科學技術體制改革的決定》、《中共中央關于教育體制改革的決定》，這兩個決定的頒布，意味著中國政府開始對大學放松政治控制，是簡政放權改革的重要環節。《關于教育體制改革的決定》指出，“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。”[1]

分權改革使得我國大學獲得了充分的自主權，我國大學“有權在計劃外接受委托培養學生和招收自費生；有權調整專業的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；有權接受委托或與外單位合作，進行科學研究和技術開發，建立教學‘科研生產聯合體；有權提名任免副校長和任免其他各級干部；有權具體安排國家撥發的基建投資和經費；有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流。”[2]更為重要的是，我國政府嘗試開始逐步取消對大學生統一分配的制度。1985年前后，國家統一分配制度開始變動，部分學生可自由找工作，大學教師也可在大學之間自由流動。

從政治控制的角度上說，分權改革的實質是弱化了國家對大學的控制，標志著中國政府在意識形態上、組織上、人事上給大學放權。這種放權有利于給大學發展提供空間，也為大學提升自身的競爭力提供了資源，使大學能履行好學術研究、人才培養和社會服務的責任。從實踐層面看，任何改革所帶來的收益并不是一勞永逸的，任何改革在帶來一定社會收益的同時，可能也會產生一定社會風險。這種對大學的“分權”改革，隨著時間的流失，也蘊含著某種危機。“分權”改革在提升大學自主性的同時，也弱化了政府對大學的控制力，這種弱化對于轉型中國而言具有破壞意義。隨著大學自主性的增強，大學有更多資源發出對政府更多批評聲音，傳播不同于主流意識形態的政治社會思潮，培養一批倡導思想自由的人才，導致國家治理的危機，出現八九政治風波挑戰國家權力。

二

90年代以來，中國政府開始反思80年代初以來的大學政策，反思這些政策與國家治理危機出現之間的關系，中國政府的大學政策由“分權”轉向強化“控制”，呈現“集權”趨勢。

加強思想領導成為上個世紀90年代以來我國高校發展的一條線索。通過對政治風波的反思，我國政府意識到，必須加強高校思想政治工作，學校要把加強和改進思想政治工作放在重要位置，堅持社會主義的辦學方向和德智體全面發展的人才培養標準。具體說來，“要發揮高校社會科學教學、科研方面的優勢，積極推進馬克思主義理論課和思想政治教育課的教學改革，改進馬克思主義、毛澤東思想的教育內容和方法，結合當代中國的實際，組織學習鄧小平同志建設有中國特色的社會主義理論。加強對青年學生的愛國主義、國情、近現代史教育，弘揚優秀的民族傳統文化，培養高尚的道德情操，促進學生逐步樹立科學的世界觀和為人民服務的人生觀，培養新時期的創業精神，堅定社會主義信念。”[3]與此同時，要遵循教育“面向現代化、面向世界、面向未來”的要求，轉變教育思想，更新教育觀念，調整和優化課程設置和教學內容，建設一批在全國有較大影響、水平較高的優秀教材和課程。

加強政治領導成為上個世紀90年代以來我國高校發展的一條軸線。黨的領導職能，是指黨對階級、群眾、軍隊、國家機關、社會團體、各種經濟文化組織等實施領導的職責和功能。黨的領導首先是政治上的領導。政治領導就是黨的路線、方針、政策的領導，即黨的政治原則、政治方向、重大決策的領導，是在政治上、大政方針上指導國家生活。上個世紀90年代以來，黨對高校的政治領導得到加強。具體說來，在高校發展中，要堅持黨管方向、管全局、管干部、管人才以及黨要管黨的原則，要充分發揮黨在高等教育發展中的規劃作用和指導作用，領導相關部門制定高校發展的中長期規劃，提升黨的領導力。

加強組織領導成為上個世紀90年代以來我國高校發展的一個重要主題。組織建設是思想建設能得到順利推進的保證。具體來說，高校要充分發揮黨組織的領導核心作用、政治核心作用、團結核心作用、戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，緊密圍繞貫徹黨的教育方針，推進學校改革與發展、教學與科研等業務工作的實際來加強黨的建設和思想政治工作。要保持穩定的政治局面，創造一個積極的思想輿論環境，加強領導班子建設，首先是學校黨委要真正成為學校堅強的領導核心、政治核心和團結核心。除少數學校經批準繼續進行校長負責制試點外，多數學校要繼續執行和進一步完善黨委領導下的校長負責制，要加強后備干部的選拔培養工作，逐步形成年齡上的梯次結構，黨委要重視并切實抓好領導班子成員的思想作風建設，黨政領導成員特別是書記、校長要堅持帶頭學習馬克思主義基本理論和毛澤東思想，著重學習鄧小平同志關于建設有中國特色的社會主義理論，使領導改革與建設的整體水平不斷提高。

三

整體而言，上個世紀80年代，是中國政府對大學政治控制弱化的過程，大學在實現自治的同時，也在一定程度上帶來了國家治理的危機。為了應對這種危機，中國政府在上個世紀90年代初期加強了對大學的政治控制，以維護政治穩定。

政府向大學“分權”的改革，有著其內在邏輯。具體說來，政府向大學“分權”，是政府減輕自身負擔的內在要求。對于任何政府而言，其擁有的公共資源都是有限的，其面臨的施政任務卻是十分復雜的。政府向大學分權，減少對大學的直接控制，遵循的是減輕自身負擔的“經濟邏輯”。政府向大學分權的過程，實質也是政府減輕自身財政負擔的過程。改革開放后我國高校所進行的分權改革，其實是我國政府簡政放權改革的一個重要組成部分。政府向大學“分權”，遵循的也是“政治邏輯”，分權的改革更有利于政府施政目標的實現。改革開放以來，績效合法性成為政府合法性的重要支點。改革邏輯一再證明，政府績效合法性的提升，離不開高校作用的充分發揮。這不僅體現在高校為政府改革提供智力支持，為社會經濟發展培養高素質人才，而且也體現在高校的改革對其它領域的改革起著示范和輻射作用。如果政府對高校管得過嚴，統得過死，那么，高校發展必然缺乏活力。因而，改革開放以來我國政府啟動的分權改革，服務于我國政府的施政目標。政府向大學分權，還遵循一定“文化邏輯”，政府向高校分權，是我國文化繁榮的重要前提。因為分權改革賦予了高校自主性，而自主性賦予高校發展的動力和活力。大學是學術研究和知識文化創新的場所，學術研究和知識文化創新需要學術自由，而政府分權改革對于改善大學學術研究環境具有重要意義。

實踐表明，“分權”改革是有收益的，同時也是有代價的，因而“分權”改革必須有底線。“分權”改革的首要代價是它在賦予高校自主權的同時，也提升了大學挑戰國家權力的可能性。在現代國家，高校是文化權力的一個重要中心，在一定程度上掌握著社會的話語權。分權改革的一個后果是它給賦予高校自主性的同時，也在一定程度上削弱了黨在思想文化領域的領導權。“分權”改革的另一代價是它在賦予高校發展動力的同時，也在一定程度上造成了高校之間的惡性競爭，這種惡性競爭對社會公共資源造成浪費。當然，“分權”改革所帶來的第三個代價是它在一定程度上造成了我國高校之間發展的不平衡性，高校的發展水平更受制于地方經濟水平和地方政府的實力。

因而，對我國政府與高校關系演變的歷史分析表明，我國政府對高校政策的調整是理性的，“分權”改革因存在代價，因而是不可持續的。我國政府始終在“集權”和“分權”之間搖擺。在可預見的未來，這種搖擺性仍將存在。正是在這一意義上說，政治乃一種平衡的藝術。

【參考文獻】

[1] 中共中央文獻研究室.改革開放三十年重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2008.386.

[2] 王永義.從失衡到平衡：改革開放以來我國大學與政府關系的模式演變”.湖南第一師范學院學報，2014（5）.

[3] 參見國家教委.國家教委直屬高校貫徹〈綱要〉，加快90年代教育改革和發展步伐的實施意見.

【作者簡介】

曾水英（1978-）女，湖南桃源人，政治學博士，長春工業大學人文學院副教授，主要研究方向：當代中國政府與政治.