土地利用總體規劃實施評估

陳絳 王巍 周作江

摘要 通過實證研究，評估溆浦縣土地利用總體規劃（2006-2020年）主要指標的執行情況，并分析了規劃實施與區域經濟發展的協調程度。結果顯示，截至2012年，溆浦縣完成了耕地保有量、基本農田保護等目標，但現行規劃建設用地指標所剩無多;2006～2009年研究區土地利用與社會經濟發展逐漸協調，但2009年之后二者協調性開始下降。溆浦縣土地利用總體規劃實施形勢頗為嚴峻。研究結果可為及時修改、調整規劃提供依據，也為下一步更加合理地實施土地利用總體規劃提供參考。

關鍵詞 土地利用總體規劃;實施評估;指標;溆浦縣

中圖分類號 S28 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2015）03-297-02

Study of Land Use Planning Implementation Evaluation： Taking Xupu County as an Example

CHEN Jiang， WANG Wei， ZHOU Zuojiang

（School of Resource and Environmental Science， Hunan Normal University， Changsha， Hunan 410081）

Abstract Through empirical research， implementation of major regulatory indicators of land use planning（2006-2020） in Xupu County was evaluated， the coordination degree of the planning and regional economic development was analyzed. The results showed that by the end of 2012， the amount of cultivated land and the protection of basic farmland was realized in Xupu County; during 2006-2009， land use in study area and social economic development gradually coordinated， but the coordination degree decreased in 2009. The implementation of land use planning in Xupu County is severe. The results can provide basis for timely revision and adjustment， whatmore， provide references for implementing the planning reasonably.

Key words Land use planning; Implementation evaluation; Indicator; Xupu County

作者簡介 陳絳（1988- ），女，湖南長沙人，碩士研究生，研究方向：土地利用規劃與管理。

收稿日期 20141119

土地利用總體規劃由各級人民政府組織編制，其核心是確定或調整土地利用結構和用地布局，其作用是宏觀調控和均衡各部門、各行業用地^[1]。對規劃的實施進行評價，可以全面、有效地發現、檢測和監督其對區域社會經濟發展產生的作用，并形成信息的反饋，繼而為規劃的修正、調整提出針對性的建議，使土地利用總體規劃進入一個可持續的循環中^[2]。

1 研究區概況

溆浦縣位于110°15′40″～111°01′07″ E、27°17′31″～28°19′27″ N，屬亞熱帶濕潤氣候。地處湖南省西部，懷化市東部，沅水中游，雪峰山西麓，地勢自東南向西北傾斜，是典型的低山丘陵區。縣轄14個建制鎮，29 個鄉，土地總面積

342 911.02 hm²。至2012年末，縣域總人口為92.59萬，城

鎮化水平為22.15%。地區生產總值為103.14億元，人均地區生產總值為12 839元，全社會固定資產投資完成61億元^[3]。

1 溆浦縣土地利用總體規劃主要指標實現程度

截至2012年底，溆浦縣完成了耕地保有量、基本農田保護等目標，但現行規劃建設用地指標實現程度較高。溆浦縣土地利用總體規劃主要控制指標實施情況見表1。由表1可知，總量指標上，溆浦縣建設用地總規模、城鄉建設用地規模、城鎮工礦用地規模分別實現規劃目標的94.13%、95.72%和61.63%。增量指標方面，新增建設用地規模實現規劃目標的88.29%，主要是因為規劃實施期間，縣域內修建了諸如大洑潭水電站等大型水利設施項目，占用了較大面積的其他土地。新增建設占用農用地規模、新增建設占用耕地規模分別實現規劃目標的41.72%和49.93%。

表1 溆浦縣土地利用總體規劃主要控制指標實施情況

指標類別主要控制指標縣級規劃2020年目標評估年實施情況實現程度∥%指標屬性

總量指標∥hm²耕地保有量45 52052 600.56115.55約束性

基本農田保護面積39 24039 283.22100.11約束性

建設用地總規模15 150.9514 261.9694.13預期性

城鄉建設用地規模12 148.4411 628.9795.72約束性

城鎮工礦用地規模2 894.861 784.1461.63預期性

增量指標∥hm²新增建設用地規模2 124.071 875.4288.29預期性

新增建設占用農用地規模2 055.88857.7741.72預期性

新增建設占用耕地規模751.83375.3749.93約束性

整理復墾開發補充耕地886.22497.4256.13約束性

效率指標∥m²人均城鎮工礦用地7583.62-約束性

2 土地利用與經濟社會發展協調性評價

2.1 評價指標的選取與體系的構建

基于評價目的，結合溆浦縣土地利用特點，參照國內外已有研究成果^[4-6]，從土地利用情況、經濟社會發展情況兩個子目標來設置指標體系，根據溆浦縣土地利用狀況和資料收集情況，構建指標體系框架見表2。

表2 土地利用與經濟社會發展協調性評價指標體系

評價目標評價指標

土地利用與經土地利用土地利用率（%）

濟社會發展的情況 ?建設用地占土地總面積比例（%）

協調性評價城鄉建設用地占建設用地比重（%）

城鎮工礦用地占城鄉建設用地比重（%）

經濟社會地區生產總值（萬元）

發展 ?全社會固定資產投資（萬元）

城鎮化水平（%）

農村居民人均純收入（元）

2.2 體評價量化過程

2.2.1 指標標準化。

為保證評價結果的科學性，首先必須對指標進行標準化處理，由于此次評價選取的指標主要為土地利用指標和經濟社會指標兩方面，式中土地利用指標以適度型指標居多，經濟社會指標以正向型指標為主。因此，此次評價選擇百分比標準化法對現狀數據進行標準化處理。具體公式如下：

Ui=xi/xmax（當指標越大越好）

xmin/xi（當指標越小越好）

式中，Ui為指標標準化數值;xi為指標實際值;xmax和xmin分別指指標越大越好和越小越好的目標值。當指標目標為適度性指標為佳時，用適度目標值取代xmax和xmin即可。其中土地利用指標的目標值依照現行規劃設定的土地利用目標計算得出，經濟社會發展各指標的目標值以《溆浦縣國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中確定的值為準。

2.2.2 評價模型。

土地利用和經濟社會發展是一個動態的演變過程，受多種因素的影響和制約，為確保本次評估的結果的科學性，結合對協調度模型的分類研究，并根據各個指標的特征，采用以下協調度評價模型。

（1）基本模型。協調度B計算公式為：

B=1-S/Y

式中，Y為平均值;S為標準差;B越大，說明各子系統之間越和諧，即越協調。

（2）協調系數的計算。

由于“協調發展”是一種強調整體性、綜合性和內生性的聚合發展，它不注重系統單位要素的增長，而是更強調系統多個要素在和諧一致、良性循環的基礎上綜合發展的結果^[7]，據此，構造協調系數的計算公式如下運用基本模型的計算公式如下：

C=f（x）×g（x）f（x）+g（x）2²k

式中，f（x）、g（x）分別代表土地利用和經濟社會發展子系統的內部因子協調情況。顯然，從理論上分析，f（x）、g（x）的離差越小，土地利用與經濟社會發展的協調程度越高。C為協調系數，取值范圍為0～1。k為調節系數，用來反映當土地利用與經濟社會發展在一定的條件下，為使土地利用與經濟社會發展的綜合協調度最大，即f（x）與g（x）的積最大，土地利用與經濟社會發展進行組合協調的數量等級，k≥ 2，此次分析取k=2。

（3）最終協調度的計算。

為了全面反映土地利用與經濟社會發展的協調程度，利用C、f（x ），g（x）再構造協調發展度函數：

D=C×T

T=αf（x）+βg（x）

式中，D為協調發展系數;C為協調系數;T為土地利用與經濟社會發展水平綜合評價指數，它反映了土地利用與經濟社會發展綜合發展水平;α和β為待定權重;T ∈（0，1），D∈（0，1）。顯然，協調發展度D綜合了土地利用與經濟社會發展的協調系數C及其綜合發展水平的信息。在該研究分析中，土地利用與經濟社會發展同等重要，因此取α 和β 為同等權重，即都為0.5。

2.3 評價結果

根據以上評價模型，以2006～2012年溆浦縣土地利用數據及相關經濟社會統計數據^[3]進行測算，結果見表3。

表3 2006～2011年溆浦縣土地利用與經濟社會發展協調性評價結果

年份土地利用系數經濟社會發展系數土地利用與經濟

社會發展協調度

20060.567 20.852 10.775 9

20070.568 30.852 70.776 7

20080.569 50.857 90.777 2

20090.572 30.862 20.779 1

20100.569 90.861 30.777 2

20110.569 40.860 40.776 9

20120.568 70.858 90.776 5

由表3可知，2006～2009年溆浦縣土地利用與經濟社會發展是逐漸協調的過程，而從2009年之后，兩者之間的協調性開始下降。這種趨勢與土地利用系數變化趨勢類似，因此可以認為土地利用系數的發展趨勢對全縣經濟社會發展趨勢有較強影響，表明全縣需進一步調整土地利用結構，提高城鄉建設水平，以推動全縣經濟社會快速發展。

3 結論與建議

3.1 評估結論

最新一輪溆浦縣土地利用總體規劃實施以來，全縣土地規劃的調控作用得到明顯加強，耕地和基本農田得到有效保護，城鄉建設用地無序擴張得到有效控制，土地節約集約利用水平有所提高，重點項目建設用地得到保障，對于促進全縣經濟社會的快速發展發揮了重要作用。但主要建設用地指標實現程度較高，考慮到武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011～2020年）的實施，滬昆高鐵、溆懷高速工程的建設，各類建設用地指標需求將進一步加大，人地矛盾將進一步加劇，溆浦縣土地利用總體規劃實施形勢頗為嚴峻。

3.2 建議

為使溆浦土地利用總體規劃適應經濟社會形勢變化，保持規劃的現勢性與合理性，提高土地規劃的科學性，充分發揮土地規劃的宏觀調控作用，建議在土地利用總體規劃實施評估的基礎上，根據經濟社會發展和工業集中區發展的客觀要求，在正確處理“重點與一般”、“保障發展與保護資源”的關系的基礎上，對溆浦中心城區重點鄉鎮的土地利用總體規劃進行相應修改，調整建設用地布局和空間管制分區

范圍。

首先，“有保有壓”地進行規劃修改。規劃修改應突出解決現行規劃不適應經濟社會發展的關鍵問題，如 “十二五”規劃確定的城鎮工礦、交通、水利電力等難以落地的重點建設項目。在鄉鎮規劃指標調整方面，重點保障縣級重點建設的新增建設項目用地需求，適當壓縮控制獨立工礦和鄉鎮用地規模。同時，注重規劃指標由一般鄉鎮向重點鄉鎮進行調整。

其次，在保障發展的同時應注重耕地和基本農田保護。縣內低坡緩丘分布廣泛，適宜發展山地工業、坡地城鎮，是未來建設用地拓展的新空間。建設用地布局應進行多方案比選，優先選擇有利于保護耕地和環境、節約集約用地的方案，盡量利用低丘緩坡土地，降低新增建設用地占用耕地的數量和比例。同時，應適度加大土地整理復墾開發力度，增加補充耕地數量。

參考文獻

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